CC BY
15
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА
ТЕНДЕНЦИИ И ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ
Н.Г. ИВАНОВА кандидат экономических наук, доцент Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, эксперт бюджетно-финансового комитета Законодательного собрания
Санкт-Петербурга
Основным направлением современной налоговой реформы в Российской Федерации является снижение налогового бремени для всех участников воспроизводственного процесса. Обеспечение приемлемых для налогоплательщика условий налогообложения будет способствовать созданию благоприятных условий для развития предпринимательства и расширения на этой основе налогооблагаемой базы, что одновременно должно обеспечить бюджеты всех уровней достаточными финансовыми ресурсами для реализации важнейших социально-экономических задач. Введение с 2001 года четырех глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации, включающих регулирование налогообложения таких основных налогов, как налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, акцизы, единый социальный налог, а также отменяющих налоги, взимаемые с выручки, обеспечило снижение налоговой нагрузки на экономику на 3-4 процентных пункта.
Однако снижение налогового бремени отрицательным образом отразилось на формировании доходов бюджетов субъектов РФ. В этом смысле изменение налогового законодательства на 2001 год кратко можно охарактеризовать следующим образом:
• отменено распределение НДС между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с 2001 года вся сумма НДС зачисляется в федеральный бюджет;
• снижена ставка налога на пользователей автодорог до 1% (ранее она составляла 2,5%), который с 2001 году поступает исключительно в территориальные дорожные фонды;
• отменен налог на приобретение автотранспортных средств;
• введена единая (плоская) ставка налога на доходы физических лиц в размере 13% по основным видам доходов и предусмотрена новая система вычетов из облагаемой базы.
По данным Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга, выпадающие доходы бюджета города в результате применения этих мер составили порядка 5 млрд руб. Поэтому при формировании бюджета Санкт-Петербурга на 2001 год были предусмотрены контрмеры, которые восполнили бы выпадающие доходы. В их числе: двукратное повышение ставок налога с владельцев транспортных средств, отмена некоторых налоговых льгот, увеличение ставок налога на игорный бизнес. Безусловно, эти меры нельзя отнести к популярным, более того, они отрицательно сказались на инвестиционной привлекательности города, поскольку пришлось отказаться, хотя и частично, от таких инвестиционных технологий, как мораторий на увеличение налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот.
Наиболее важным событием в плане налоговой реформы в 2002 году стало принятие и введение в действие гл. 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций». В части налога на прибыль был продолжен курс налоговой реформы на снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей, стимулирование предпринимательской деятельности и инвестиционной активности в стране. Совокупная ставка налога снижена с 35 до 24% с одновременной полномасштабной отменой льгот. Реформирование налогообложения прибыли предусматривает снятие ограничений на возможность
отнесения налогоплательщиками на затраты таких расходов, связанных с извлечением прибыли, как расходы на рекламу, медицинское и имущественное страхование, принятие к вычету всех необходимых документально подтвержденных производственных расходов, установление единой ставки налога для разных сфер деятельности, либерализация амортизационной политики. Реализация мер, предусмотренных в гл. 25, по данным Минфина России, в 2001 году уже должна была обеспечить снижение налогового бремени на налогоплательщиков в общей сумме порядка 197,8 млрд руб., что составляет 1,9% к ВВП.
По мнению автора, целый ряд положений гл. 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций» отрицательно повлиял на деловую активность организаций и структурную перестройку экономики, что неминуемо сказалось и на доходах бюджетов субъектов РФ. В результате проведения налоговой реформы снижение доходов консолидированного бюджета России на 2002 год оценивается в 30,6 млрд руб., тогда как бюджеты субъектов Федерации теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд руб. По данным Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга, потери бюджета Санкт-Петербурга, обусловленные введением новых глав Налогового кодекса РФ, на 2002 год составили 1,6 млрд руб.
В другом субъекте РФ — Ленинградской области - удельный вес «оставляемых» в регионе доходов снизился по сравнению с 2000 годом с 64,6% от общего объема собираемых налогов и других обязательных платежей до 51,2%. При этом не уменьшается нагрузка регионов по исполнению расходных полномочий, а наоборот, возрастают расходы бюджетов субъектов РФ в связи с решениями, принятыми на федеральном уровне. Так, основная задача по выплате заработной платы работниками бюджетной сферы с ее учетом повышения в 1,89 раза легла на бюджеты субъектов РФ при одновременном уменьшении доходной базы регионов в результате проведения налоговой реформы. В Ленинградской области в 2002 году на эти цели дополнительно потребовалось 700 млн руб., при этом объем помощи из федерального бюджета составил только 384 млн руб.1. Таким образом, налоговая реформа фактически проводится «за счет» субъектов РФ.
Налоговая реформа отражается не только на объемах, но и на структуре доходов бюджетов регионов. Подтвердим данный тезис на примере Санкт-Петербурга.
Конечно, Санкт-Петербург не относится к типичным субъектам РФ, наоборот, бюджет города специфичен, так на протяжении последних лет он составляется с профицитом. Не предусмотрена в
Таблица!
Структура доходов бюджета Санкт-Петербурга в 2000-2002 годах2
Наименование 2000 отчет 2001 2002 отчет бюджет 2000 отчет 2001 отчет 2002 бюджет 2001/ 2000 2002/ 2001
абсолютная сумма, млн. руб. структура доходов темпы роста
НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 25 635,4 33 643,4 42 689,3 68,2% 65,8% 74,5% 1,31 1,27
Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций 7 021,5 10 092,7 11 816,2 18,7% 19,7% 20,6% 1,44 1,17
Подоходный налог с физических лиц 6 953,0 11 366,2 16 191,9 18,5% 22,2% 28,2% 1,63 1,42
Налог на добавленную стоимость 2 883,6 0,0 0,0 7,7% 0,0% 0,0%
Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации 2 931,4 4 207,7 5 476,4 7,8% 8,2% 9,6% 1,44 1,30
Налог с продаж 2 682,2 3 079,7 2 976,6 7,1% 6,0% 5,2% 1,15 0,97
Налоги на совокупный доход 195,2 585,2 906,6 0,5% 1,1% 1,6% 3,00 1,55
Налоги на имущество 2 479,0 3 690,0 4 587,5 6,6% 7,2% 8,0% 1,49 1,24
Платежи за пользование природными ресурсами 190,6 109,8 207,8 0,5% 0,2% 0,4% 0,58 1,89
Другие налоговые доходы 298,8 512,2 526,4 0,8% 1,0% 0,9% 1,71 1,03
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ 3 566,5 4 475,1 5 413,1 9,5% 8,7% 9,4% 1,25 1,21
Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности или от деятельности 2 863,4 4 024,2 4 876,4 7,6% 7,9% 8,5% 1,41 1,21
1 Источник: Приложение к постановлению Законодательного собрания Ленинградской области от 23.04.2002 № 211.
2 Источник: данные Комитета финансов администрации Санкт-Петербурга.
Продолжение таблицы 1
Наименование 2000 отчет 2001 2002 отчет бюджет 2000 отчет 2001 отчет 2002 бюджет 2001/ 2000 2002/ 2001
абсолютная сумма, млн руб. структура доходов темпы роста
Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 278,5 0,0 0,0 0,7% 0,0% 0,0%
Доходы от продажи земли и нематериальных активов 54,4 89,4 56,0 0,1% 0,2% 0,1% 1,64 0,63
Административные платежи и сборы 264,5 232,8 335,4 0,7% 0,5% 0,6% 0,88 1,44
Штрафные санкции. Возмещение ущерба 78,0 98,4 120,4 0,2% 0,2% 0,2% 1,26 1,22
Прочие неналоговые доходы 27,6 30,4 24,9 0,1% 0,1% 0,0% 1,10 0,82
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПЕРЕЧИСЛЕНИЯ 146,5 4 099,9 1 397,7 0,4% 8,0% 2,4% 27,99 0,34
ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ 6 643,5 6 376,2 5 077,5 17,7% 12,5% 8,9% 0,96 0,80
Территориальный Дорожный фонд 6 567,2 6 235,0 4 920,5 17,5% 12,2% 8,6% 0,95 0,79
Территориальный Экологический фонд 76,4 141,3 157,0 0,2% 0,3% 0,3% 1,85 1,11
ДОХОДЫ ОТ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ИНОЙ, ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД, ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1 599,7 2 573,3 2 755,8 4,3% 5,0% 4,8% 1,61 1,07
ИТОГО ДОХОДОВ 37 591,6 51 168,0 57 333,4 100,0% 100,0% 100,0% 1,36 1,12
бюджете города помощь из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, так как Санкт-Петербург относится к небольшому числу (порядка 10-12) регионов-доноров. Однако даже при таких параметрах можно выделить подобные для бюджетов всех регионов черты.
Доходная база бюджета Санкт-Петербурга характеризуется преобладанием налоговых доходов, а в их составе — прямых налогов (отметим, что среди налоговых доходов федерального бюджета преобладают косвенные налоги). Так, налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций в совокупности составляет 1/5 доходной базы бюджета города, и их удельный вес ежегодно возрастает. После того как НДС был централизован в федеральном бюджете, в числе косвенных налогов бюджета Санкт-Петербурга отметим лидирующую роль акцизов (в 2002 году его удельный вес составляет почти 10% доходной базы). Важно также фискальное значение налога с продаж, хотя его удельный вес снижается, что связано с изменением в 2002 году законодательства по этому налогу. В части неналоговых доходов выделяются только доходы от использования городского имущества. С 2001 года Санкт-Петербург, как и все субъекты РФ, получает финансовую помощь из Федерального фонда компенсаций на реализацию ряда федеральных законов, поэтому так резко в 2001 году возрос удельный вес безвозмездных перечислений (8% доходной части).
Целевые бюджетные фонды занимают в среднем 10% в доходах бюджета города, и в этой сумме преобладают средства Территориального дорожного фонда. Новацией 2001 года стало включение в
состав доходов бюджета Санкт-Петербурга доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. В эту сумму включена часть прибыли унитарных предприятий города. Удельный вес данных поступлений составляет около 5%. Нельзя не отметить, что на структуру доходов бюджетов регионов влияет также реформирование бюджетного федерализма, проводимое в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.
В целях компенсации доходов бюджетов субъектов Федерации от снижения поступлений налога на прибыль, а также в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2002 год», предусматривающим необходимость обеспечения стабильности источников формирования региональных и местных бюджетов, принято решение, начиная с 2002 года, передать в полном объеме в доходы бюджетов субъектов РФ поступления налога на доходы физических лиц, платежи за пользование водными объектами и лесным фондом, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых. Однако этих мер явно недостаточно. Представляется, что налог на доходы физических лиц следует на долговременной основе закрепить за региональными бюджетами. Учитывая, что данный налог широко используется в межбюд жетных отношениях в субъектах РФ как средство вертикального выравнивания и играет важную роль не только в региональных, но и в местных бюджетах муниципальных образований, требуется совершенствование самого механизма уплаты налога на доходы физических лиц.
Преимущественным видом поступлений налога на доходы физических лиц являются платежи от налоговых агентов — организаций и иных работодателей физических лиц. Зачисление этих поступлений производится в бюджеты по месту налогового учета налоговых агентов. Это означает, что в местные бюджеты не поступают средства налога от жителей, основное место работы которых находится вне территории данного муниципального образования. С данной проблемой уже столкнулись муниципальные образования, расположенные вокруг крупных городов России3. Еще одна связанная проблема — это получение социальных и имущественных вычетов по налогу на доходы физических лиц, которые плательщик может заявлять в налоговом органе по месту жительства, хотя сумма самого налога могла поступить в бюджет иной территории. Реальным направлением решения данных проблем будет введение единого порядка уплаты налога на доходы физических лиц — по месту жительства физического лица, что требует внесение изменений в федеральное законодательство.
Согласно ст. 284 Налогового кодекса РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку в части сумм налога на прибыль, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом указанная ставка не может быть ниже 10,5%. Полагаем, что ни инвестиционные, ни социальные задачи при помощи дополнительных региональных льгот такого размера не могут быть решены. При этом недавний опыт субъектов РФ говорит об эффективности применения налоговых льгот, прежде всего, по налогу на прибыль, для решения инвестиционных задач. Нельзя не отметить, что региональные власти теряют рычаги реального влияния на инвестиционную активность организаций, расположенных на подведомственной им территории.
Однако полностью самоустраниться от влияния на инвестиционную активность было бы неверно, так как расширение производства — это новые рабочие места, повышение доходов населения, рост поступлений в бюджет и т.д. В этих условиях особую важность приобретает инвестиционный налоговый кредит (ИНК). Согласно ст. 66-67 Налогового кодекса РФ, ИНК определен как изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уп-
3 Данная проблема, например, была озвучена представителями Московской области на II Международной научно-практической конференции «Бюджетная политика регионов, городов и коммун», Петрозаводск, 28-30 мая 2002 года.
латой суммы кредита и начисленных процентов. ИНК может быть предоставлен по налогу на прибыль организаций, а также по региональным и местным налогам. Поэтому в Санкт-Петербурге принят закон «Об инвестиционном налоговом кредите», а в бюджете Санкт- Петербурга на 2002 год предусмотрено более 600 млн руб. на его реализацию.
Неоднозначно в 2002 году сложилась ситуация по налогу с продаж, одному из крупных доходных источников региональных бюджетов, который введен практически во всех регионах. Лишь в конце 2001 года был принят Федеральный закон от 27.11.2001 № 148-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и статью 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», который дополнил часть вторую Налогового кодекса РФ главой 27 «Налог с продаж». В результате многие регионы не успели уложиться в установленные в ст. 5 Налогового кодекса РФ сроки с тем, чтобы новая редакция региональных законов о налоге с продаж вступила в силу с 1 января 2002 года. Поэтому, например, в СМИ Санкт-Петербурга появился ряд публикаций, доказывающих с юридической точки зрения, что плательщики имеют полное право не платить налог с продаж в январе 2002 года. Доходы бюджета города, и так традиционно плохо поступающие в январе, были еще более снижены в результате «опозданий» с федеральным законодательством. Далее важно отметить, что с 2004 года налог с продаж будет отменен, что обосновано с позиции налоговой реформы и совершенствования налогообложения, но вновь приведет к выпадающим доходам бюджетов регионов. Очевидно, что альтернативных доходных источников, способных восполнить отмену налога с продаж, не будет.
Для решения проблемы выпадающих доходов вследствие проведения налоговой реформы и изменения пропорций межбюджетных отношений в ряде публикаций, документов, подготовленных регионами и ассоциациями регионов, неоднократно выдвигалось предложение, например, о передаче части НДС в доходы бюджетов субъектов РФ, о полном зачислении налога на игорный бизнес в бюджеты субъектов РФ, и иные предложения4. Разделяя в целом актуальность данной проблемы, автор не может не заметить, что ее решение, прежде всего, находится в сфере распределения расходных полномочий. Весьма важным в этом контексте является вопрос разграничения расходных полномочий между всеми уровнями власти в стране. Для этих
4 См., например, решение Координационного совета ассоциации «Северо-запад», проект которого весной 2002 года был направлен на согласование в государственные органы субъектов РФ Северо-западного региона.
целей по Указу Президента РФ от 21.06.01 № 741 была создана специальная комиссия, результатом деятельности которой должна стать Концепция о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
До сих пор на федеральном уровне не утверждены государственные минимальные социальные стандарты и не разработаны соответствующие финансовые нормативы в разрезе отраслей, в связи с чем невозможно проведение согласительных процедур по определению основных финансовых показателей в области межбюджетных отношений. Только на основе четкого определения и законодательного закрепления расходных полномочий, их финансового наполнения можно устанавливать доходы региональных и местных бюджетов на долговременной основе, оптимизировать межбюджетные отношения.
Предусмотренное налоговой реформой сокращение налогового бремени связано, в первую очередь, с отменой так называемых «оборотных» налогов. Так, в 2000 году был отменен налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. С 2003 года отменяется налог на пользователей автомобильных дорог и налог с владельцев транспортных средств (утрачивает силу Закон РФ «О дорожных фондах»). Данное решение будет «стоить» регионам в 2003 году около 180 млрд руб., что уже получило меткое название «дорожно-транспортная проблема регионов». Рассмотрим, как же предполагается осуществить ее решение5.
Частичная компенсация выпадающих доходов будет осуществляться за счет роста в среднем на 15% ставок акцизов. При этом акцизы на пиво индексируются на 25%, табак — на 60%, нефтепродукты — на 45%. Кроме того, в целях устранения потерь в поступлении акцизов от влияния инфляционного фактора, предусмотрено применение комбинированных ставок, взамен специфических, то есть выраженных и в абсолютных суммах, и в процентах от налогооблагаемой базы. В ходе рассмотрения законопроекта с данными поправками в Государственной думе РФ выдвигалось также предложение об изменении порядка зачисления акцизов по алкоголю. Так, предлагалось, что производитель будет платить акциз только в федеральный бюджет, а при реализации подакцизной продукции с акциз-
5 Источник: Письмо Минфина РФ от 10.06.02 № 01-02-01/02-1912 «Об основных подходах к проекту федерального
бюджета на 2003 год и среднесрочную перспективу».
ного склада налог будет поступать в региональный бюджет. Предложение не было принято, учитывая небольшой по времени опыт работы акцизных складов и существующие на практике проблемы с их функционированием.
Следующее предложение — о полном зачислении в 2003 году акцизов на табак в федеральный бюджет, что уже предусмотрено в проекте федерального бюджета на 2003 год, подготовленном Правительством РФ. Акцизы на табак традиционно полностью зачислялись в бюджеты субъектов РФ, это предусматривалось ежегодно в федеральных законах о федеральном бюджете. При этом они весьма неравномерно поступают по территории России, так, только 20 регионов имеют данные платежи, что и явилось поводом для предложения о централизации акцизов на табачные изделия. Предварительные расчеты Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга показывают, что потери бюджета города в этом случае составят почти 5 млрд руб., а в Ленинградской области они оценены на уровне 1 млрд руб. Практически все табачные производства в Санкт-Петербурге и Ленинградской области построены с привлечением иностранных инвестиций, которые, в свою очередь, привлечены в результате проведения региональными органами власти продуманной инвестиционной политики и применения налоговых льгот, поэтому предложение о централизации в федеральном бюджете акцизов на табак не является справедливым. Надеемся, что оно не будет поддержано депутатами Государственной думы РФ при утверждении федерального бюджета на 2003 год.
Далее предусмотрено увеличение доли налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ с 14,5 до 18,5 % с одновременным уменьшением доли федеральной ставки налога с 7,5 до 3,5%6. По оценкам Минфина России, эта мера компенсирует порядка 120 млрд руб. бюджетам регионов. Кроме того, будет осуществлена индексация ставок 'земельного налога и арендной платы за землю в 1,8 раза, а также предусмотрено полное (100%) зачисление земельного налога в бюджеты субъектов РФ, что по совокупности составит более 16 млрд руб.
Вводится региональный транспортный налог, который является своеобразным развитием налога с владельцев транспортных средств и налога на водно-воздушные транспортные средства, регулируемые Законом РФ «О налоге на имущество фи-
6 Справочно: Распределение ставки налога на прибыль (%)
Бюджеты 2002 год 2003 год
Федеральный 7,5 3,5
Региональный 14,5 18,5
Местный 2 2
ИТОГО 24 24
зических лиц». По новому законодательству объектом обложения транспортным налогом является суммарная мощность транспортного средства (выраженная в лошадиных силах или в виде валовой вместимости транспортного средства). В среднем ставки возрастают в 4-5 раз по сравнению со старым порядком. Субъекты РФ имеют право повышения ставок до 5 раз и установления дополнительных налоговых льгот и оснований для их использования налогоплательщиками. Отметим, что повышение ставок подобного налога — весьма непопулярная мера, и не все региональные органы власти «рискнут» ей воспользоваться.
С 1 января 2003 года отменяется налог на покупку иностранной валюты, что связано с его низкой эффективностью и большими затратами по администрированию, а также вступают в силу очередные главы Налогового кодекса РФ, посвященные:
• государственной пошлине (предусмотрена отмена налога на операции с ценными бумагами);
• таможенной пошлине;
• транспортному налогу;
• налогообложению природных ресурсов (водный налог, лесной сбор, экологические платежи, сбор за использование объектов животного мира и водных биологических ресурсов);
• налогообложению при соглашении о разделе продукции;
• специальным режимам налогообложения для субъектов малого предпринимательства (упрощенная система и вмененный налог).
С введением в действие гл. 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций» произошла отмена всех льгот по налогу на прибыль, включая большой блок льгот для малых предприятий. Этот факт не мог не вызывать отрицательную реакцию со стороны представителей малого бизнеса, которые лишились такой значительной государственной поддержки. В начале апреля 2002 года Президент РФ В.В. Путин выступил с инициати-
вами, направленными на развитие малого предпринимательства в стране, предполагающими значительное снижение налогового бремени, создание стимулов и мотиваций у малых предприятий по добросовестному исполнению своих налоговых обязанностей, возможность проведения активной инвестиционной политики. Однако в качестве инструмента реализации данных предложений был выбран не налог на прибыль, а другие налоги. В Федеральное Собрание РФ был представлен проект закона «О внесении дополнений и изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», который вводит еще две главы: 26.2 «Упрощенная система налогообложения для субъектов малого предпринимательства» и 26.3 «Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности».
Для решения проблем упрощения налогообложения и усиления контроля в Российской Федерации уже взимаются налоги, которые, согласно Федеральному закону от 15.08.96 №115-ФЗ «О бюджетной классификации», объединены в группу «Налоги на совокупный доход». В составе этой группы: единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства (введен с 1996 года), и единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности (введен с 1999 года). С 2002 года взимается единый сельскохозяйственный налог, который также может быть включен в эту группу. В основе объединения данных налогов находится следующий принцип — налогоплательщики уплачивают практически один (единый) налог и, соответственно, не являются плательщиками целого ряда остальных налогов. Рассматриваемый законопроект предлагает дальнейшее развитие и совершенствование налогов на совокупный доход.
Нельзя не констатировать реальное снижение налогового бремени, предусмотренное законопроектом по упрощенной системе налогообложения,
Таблица 2
Показатель Действующий порядок Правительство РФ Государственная Дума РФ
Среднесписочная численность работников у организаций и предпринимателей, имеющих право перейти на упрощенную систему, чел. 15 20 100
Предел дохода от реализации (предпринимательской деятельности) за год 100 000 МРОТ 10 000 000 руб. 15 000 000 руб.
Ставки: выручка (доход), % прибыль (доход, уменьшенный на сумму расходов), % 10 30 8 20 6 15
Стоимость основных средств, млн руб. - - 45
которое представило Правительство РФ. Однако депутаты Государственной Думы РФ еще более увеличили «привлекательность» данного режима. В сопоставимом виде основные элементы предлагаемых изменений представлены в табл. 2.
В таблице представлены основные моменты упрощенной системы, но есть много деталей, дающих существенные преимущества налогоплательщикам. Так, хозяйствующим субъектам, перешедшим на упрощенную систему, предоставлено право не только добровольно переходить на данный режим, но и выбирать объект налогообложения (прибыль или доход). Определен кассовый метод признания доходов для целей налогообложения, то есть по мере поступления средств в оплату товаров, работ и услуг на расчетный счет или в кассу. Это особенно важно для малых предприятий, практически не имеющих собственных оборотных средств для работы по методу начисления. В проекте предусмотрены весьма льготные условия формирования налогооблагаемой базы, особенно по прибыли. Например, возможность отнесения на расходы всей стоимости приобретенных основных средств в момент их ввода в эксплуатацию, возможность уменьшения налоговой базы на сумму убытка.
Вызывает сомнение фиксация выручки в размере 15 млн руб., что в условиях ежегодной 15-18% инфляции приведет к необходимости корректировки этого показателя, либо спровоцирует сокрытие выручки для целей налогообложения. Поэтому не случайно в законе введено ограничение по стоимости основных средств в размере 45 млн руб., но даже эти меры не предотвратят искусственное «дробление» малых предприятий в целях соблюдения указанных ограничений по причине особой привлекательности упрощенной системы.
По единому налогу на вмененный доход, который также будет касаться преимущественно малых предприятий, осуществляющих деятельность в сфере бытовых услуг, розничной торговли и общественного питания, предлагается сделать максимально прозрачным и простым порядок расчета налогооблагаемой базы на основе установления непосредственно в законе показателя «базовой доходности». В действующей системе этот показатель определялся законодательством субъектов РФ, что на практике приводило к спорным моментам и недовольствам плательщиков. Уменьшается число видов деятельности, попадающих под уплату единого налога на вмененный доход (с 13 до 6). Важный и благоприятный для плательщиков момент: возможность не применять контрольно-кассовые машины (ККМ), но только в рамках деятельности, предусматривающей уплату данного налога. Представляется, что значительное уменьшение видов деятель-
ности, попадающих под уплату единого налога на вмененный доход, может привести к негативным последствиям. Например, из перечня исключено оказание на коммерческой основе услуг по перевозке пассажиров маршрутными такси. Переход маршрутных такси на стандартный режим налогообложения имеет массу негативных последствий как фискального, так и технического плана. Например, для целей фиксации выручки необходима установка в такси ККМ, что неудобно для водителя и небезопасно для пассажиров. По мнению автора, перечень видов деятельности следует оставить в действующем состоянии с предоставлением органам власти субъектам РФ права выбора видов деятельности, попадающего под вмененный налог.
Согласно законопроекту, плательщики налогов на совокупный доход, помимо целого ряда других, не уплачивают единый социальный налог. Тем не менее они вносят платежи во внебюджетные фонды, исчисленные как определенная часть установленной ставки. Данное предложение особенно актуально для плательщиков единого налога на вмененный доход. Согласно ст. 2 Федерального закона от 31.12.2001 №198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в налоговый кодекс РФ и в некоторые законодательные акты РФ о налогах и сборах» с 1 января 2002 года для плательщиков вмененного налога уменьшается ставка с 20 до 15%, но при этом они уплачивают единый социальный налог, установленный гл. 24 части второй Налогового кодекса РФ, который ранее исчислялся ими как определенная часть ставки вмененного налога. Анализ, проведенный в Новгородской области, показал, что в 2002 году у плательщиков вмененного налога величина единого социального налога возрастает в 3,5 раза, а их финансовое положение по сравнению с 2001 годом ухудшается на 60%. Если в 2001 году плательщики вмененного налога заплатили 281 млн руб., в том числе — единый социальный налог — 70 млн руб., то в 2002 году они заплатят 457 млн рублей, в том числе единый социальный налог — 246 млн руб.7 Такое резкое увеличение налогового бремени может спровоцировать уход плательщиков «в тень», снизить поступления налогов в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды. Кроме того, сам Федеральный закон №198-ФЗ, подписанный 31.12.2001, вступил в силу с нарушениями сроков введения в действие налогового зако-
7 Источник: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 31.12.2001 №198-ФЗ», подготовленного в качестве законодательной инициативы Новгородской областной Думой в январе 2002 года.
нодательства, установленных в ст. 5 части первой Налогового кодекса РФ.
Положительным моментом новых законов является установление места уплаты налогов по принципу осуществления деятельности для всех плательщиков, включая предпринимателей — физических лиц. Согласно действующему законодательству, физические лица регистрируются и уплачивают налог по месту жительства, поэтому на практике часто возникали случаи «ухода» от налогов тех предпринимателей, которые живут (правильнее сказать, прописаны) в одном регионе, где не установлены эти налоги, а деятельность осуществляют в другом субъекте РФ, где налоги взимаются. В результате в бюджеты не поступают положенные средства, нарушается принцип равенства, предусмотренный налоговым законодательством.
Налоги на совокупный доход пока не играют существенной роли в бюджетной системе страны, хотя и представлены во всех трех уровнях бюджетов. Доля налогов на совокупный доход в федеральном бюджете на 2002 год не превышает 0,3%. Их доля в бюджете Санкт-Петербурга в 2002 году составляет чуть более 1% к общей сумме доходов. В бюджете Ленинградской области поступления от вмененного налога также составляют 1 %. В местных бюджетах данные поступления более весомы. Несложно предугадать в 2003 году значительный рост поступлений по упрощенной системе налогообложения, учитывая весьма льготные условия налого-
обложения, однако одновременно это может привести к снижению поступлений по иным налогам, прежде всего, налогу на прибыль организаций.
Обновляется также законодательство по налогу на имущество. Для юридических лиц предусмотрено максимальная отмена льгот и некоторое сокращение объекта налогообложения, ставка остается на прежнем уровне — 2%. В ряде регионов России проводится эксперимент по применению налога на недвижимость, относящегося к местным налогам, который заменяет собой три имущественных налога: юридических, физических лиц и земельного. С принятием соответствующей главы Налогового кодекса РФ право введения налога на недвижимость или налогов на имущество будет предоставлено региональным органам власти.
С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции региональных и местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается в регионы. К сожалению, несмотря на передовое законодательство, адекватного упрочения финансового потенциала субъектов РФ пока не происходит. Укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов, развитие их самостоятельности — длительный процесс. Успешное решение этих проблем позволит не только адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.
