CC BY
61
20 (62) - 2011
Реформа образования
УДК 37.014.543
ТЕНДЕНЦИИ И ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
В РОССИИ
Н. И. СИДОРОВА,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, учета и анализа хозяйственной деятельности Е-mail:[email protected] Калмыцкий государственный университет
В работе проанализированы объемы и источники финансирования образования в разные периоды, соотношение и динамика расходов на образование по уровням бюджетной системы. Рассмотрены различные источники финансирования и их возможности. Определены тенденции и социально-экономические последствия изменений в источниках, методах планирования и финансирования расходов на образование.
Ключевые слова: тенденции, источники, средства, система, государство, бюджет, население, финансирование, методы.
В ходе продолжающейся реформы образования проходит много дискуссий, на которых даются различные оценки состоянию образования, его проблемам и значению для общества, а также направлениям реформирования образовательной системы. В этой связи исследуются тенденции и источники финансирования образования, которые предопределяют направления и возможности реализации бюджетных целевых программ и достижения качественно нового уровня образования.
Статистика государственных финансов Российской Федерации и материалы докладов программ развития ООН показывают, что политический строй не имеет решающего значения в определении объемов и уровня финансирования, но политический строй обусловливает источники
финансирования. При социалистической системе осуществляется только государственное финансирование образования. При капиталистической системе в рыночной экономике используются различные источники финансирования образования. Кроме бюджетной системы государства образовательные учреждения финансируются из бюджетов организаций и домашних хозяйств.
Система финансирования образования в России изменялась в ходе проводимых государственных реформ. В связи с радикальными политическими и экономическими преобразованиями в России в 1990-е гг. изменились и появились новые источники финансирования образования. Кроме средств бюджетной системы финансирование образования стало осуществляться за счет финансовых ресурсов организаций и населения, но их удельный вес незначительный по сравнению с расходами государства. Расходы консолидированного бюджета РФ на образование в 2008 г. составили по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) 4,3 %, соответствующие расходы предприятий — 1,2 % и расходы семей — всего 0,1 %. [2].
Предприятия и население осуществляют финансирование образования в виде спонсорской помощи или в виде платы за свое обучение, обучение своих детей или обучение работников организации. Учредителями образовательного учреждения ста-
новятся также негосударственные организации, которые и финансируют его деятельность за счет собственных средств и средств, полученных в форме платы за обучение, спонсорской помощи организаций или физических лиц, грантов благотворительных фондов.
Изменения в национальной экономике и в демографической ситуации отразились на финансировании и структуре российского образования. Вследствие резкого снижения численности учащихся и сокращения бюджетного финансирования уменьшилось количество малокомплектных и средних общеобразовательных школ. Изменения произошли в основном в сельской местности.
В этой связи следует отметить несогласованность государственных реформ, задач и программ их реализации, в том числе по развитию агропромышленного комплекса, сельской местности, развитию образования и бюджетной реформы. Бюджетная реформа, направленная на реорганизацию бюджетной сети, привела к сокращению сельских школ, что усложнило их проблемы и уменьшило возможности реализации задач по развитию АПК и села.
Решение задач по развитию сельского хозяйства как стратегической отрасли, обеспечивающей продовольственную безопасность государства, зависит не только от развития сельскохозяйственного производства, но и от сохранения малокомплектных и средних общеобразовательных школ в сельской местности и закрепления молодежи в селах, иначе некому будет реализовывать поставленные государством приоритетные задачи.
Спад промышленного и сельскохозяйственного производства привел также и к резкому снижению потребности в специалистах среднего звена и квалифицированных рабочих, что повлекло сокращение средних специальных профессиональных училищ и техникумов, которые занимались их подготовкой.
Вследствие обвала промышленного производства, банкротства заводов и фабрик в 1990-х гг. резко сократилась потребность в инженерно-технических специалистах, поэтому технические вузы, так же, как и экономические, и юридические вузы, стали заниматься подготовкой экономистов и юристов, на которых вырос спрос в связи с переходом к рыночной экономике. Кроме того, появились негосударственные высшие учебные заведения, которые тоже стали специализироваться на подготовке экономических, управленческих и юридических кадров на платной основе. В результате возник избыток экономистов и юристов.
Высокий уровень образования на момент радикальных преобразований в России, сложившийся менталитет российского народа, его стремление к получению высшего образования, быстрая адаптация и желание сохранить свой статус при потере работы обусловили потребность и спрос на высшее образование. Указанные факторы привели к увеличению количества высших учебных заведений и численности студентов вузов, которые считают диплом о высшем образовании гарантией трудоустройства в условиях роста безработицы. Как показывает статистика, среди людей с высшим образованием меньше безработных и меньше живущих за чертой бедности [10].
Чтобы решить проблему существенного бюджетного недофинансирования, прием в государственные вузы стал осуществляться как на бюджетной, так и на платной основе. В итоге с 2000 г. общий прием абитуриентов во все вузы на платной основе стал больше, чем на бюджетной основе.
В соответствии со ст. 40 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» государственное и (или) муниципальное финансирование образования являлось основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации образования в пределах государственных образовательных стандартов.
Этим законом был определен нижний предел ежегодного выделения бюджетных средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода. Также было установлено, что размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений должны ежеквартально подлежать индексации в соответствии с темпами инфляции. Эти положения с 2001 г. приостанавливались ежегодными законами о федеральном бюджете на предстоящий год [5—8].
Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были отменены важные положения Закона РФ «Об образовании» по государственному финансированию образования, а ст. 40 «Государственные гарантии приоритетности образования» с 1 января 2005 г. утратила силу [4].
Анализ статистических данных показал, что ежегодно объем финансирования образования был более чем в два раза меньше установленного нижнего предела (10 %). Кроме того, не проводилась ежеквартальная индексация бюджетных расходов на образование (табл. 1).
Начиная с 2002 г. были отменены льготы по федеральным, региональным и местным налогам образовательным учреждениям, вследствие чего увеличились бюджетные расходы в связи с необходимостью финансирования уплаты налогов бюджетными учреждениями и других бюджетных расходов, которые до 2002 г. разрешалось финансировать за счет доходов от предпринимательской и внебюджетной деятельности. В то же время даже при наличии в Законе РФ «Об образовании» положения о льготном налогообложении образовательных учреждений в 1992—2001 гг. льготы по отдельным налогам не предоставлялись, так как не были внесены соответствующие изменения и дополнения в налоговое законодательство.
Происходили сокращение бюджетной сети в муниципальных образованиях и перераспределение направлений финансирования. Посредством укрупнения, объединения нескольких вузов организованы федеральные университеты в федеральных округах и в отдельных субъектах Федерации (республиках Татарстан, Саха (Якутия)), которым были выделены необходимые финансовые средства из федерального бюджета. Около 10 % государственных вузов концентрируют значительные бюджетные средства, в результате различия бюджетного финансирования между вузами составили в расчете на одного студента более чем 7,5 раза [1].
Объемы бюджетного финансирования образования в 2000-е гг. в абсолютном выражении увеличились, но по отношению к ВВП увеличение финансирования несущественное, в пределах 0,2-0,7 %.
Анализ динамики удельного веса расходов на образование в бюджетной системе в 2003-2009 гг. показывает тенденцию их увеличения с 2003 по 2005 г., и тревожную тенденцию снижения с 2006 по 2009 г.
В федеральном бюджете и консолидированных бюджетах субъектов Федерации расходы на образование с 2003 по 2006 г. увеличивались, а начиная с 2007 г. также наблюдается тенденция их сокращения (табл. 2).
Расчет структуры распределения расходов на образование в бюджетной системе Российской Федерации за период 2003-2009 гг. показал, что основную часть расходов на образование несли консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Наблюдается устойчивая тенденция преобладания в бюджетной системе расходов на образование консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с федеральным бюджетом (табл. 3).
Отсутствие единых нормативов финансирования по категориям образовательных учреждений (детские сады, малокомплектные школы, средние общеобразовательные школы, средние профессиональные училища, средние специальные учебные заведения, высшие учебные заведения), а также зависимость бюджетного финансирования образовательных учреждений от наличия/отсутствия финансовых ресурсов в региональных и местных
Таблица 1
Удельный вес бюджетного финансирования образования в 2003—2009 гг.
Показатель 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Объем расходов консолидированного бюджета РФ на образование, млрд руб. 475,6 593,4 801,8 1 036,4 1 343 1 665,5 1 777,9
Объем ВВП, млрд руб. 13 208 17 027 21 610 26 917 33 248 41 429 39 101
Удельный вес расходов консолидированного бюджета РФ на образование, % 3,6 3,5 3,7 3,9 4 4 4,6
Источник: составлено автором по материалам [11].
Динамика удельного веса расходов на образование по видам бюджетов бюджетной системы РФ в 2003—2009 гг., %
Показатель 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Расходы консолидированного бюджета РФ 12 12,7 13,3 12,4 11,9 11,9 11,2
Расходы федерального бюджета 4,2 4,5 4,6 5 4,9 4,7 4,3
Расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации 18,9 19,9 21,4 22,1 21,6 20,7 21,5
Источник: составлено автором по материалам [3, 9, 12, 13].
Таблица 2
Таблица 3
Структура расходов на образование по бюджетам в бюджетной системе Российской Федерации, %
Виды бюджетов/годы 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Консолидированный бюджет РФ 100 100 100 100 100 100 100 100
Федеральный бюджет 21 20,5 20,2 20,5 22 21,3 23,5 20,9
Консолидированные бюджеты субъектов Федерации 79 79,5 78,4 78,2 77,3 78 75,7 79,1
Бюджеты государственных внебюджетных фондов — — 1,4 1,3 0,8 0,7 0,8 0
Источник: рассчитано автором по материалам [12—17].
бюджетах заведомо предопределили усиление межрегиональных различий в системе образования по учебно-материальной базе, уровню заработной платы, качеству образования.
В то же время в 2000-е гг. неоднократно на заседаниях Госсовета РФ рассматривались вопросы развития образования. Внедрялись новые передовые методы и инструменты бюджетного планирования и финансирования, ориентированные на результат. Федеральным законом от 31.07.1998 № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс РФ» введена новая форма финансирования — на основании государственного (муниципального) задания, в котором устанавливаются требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, в том числе образовательных услуг.
Были реализованы соответствующие федеральные целевые программы, благодаря которым осуществлялась компьютеризация школ, выделялись гранты как для преподавателей, так и для средних общеобразовательных школ и высших учебных заведений. Изменяется правовой статус бюджетных учреждений, которым предоставлено право создавать малые коммерческие предприятия и фирмы, вкладывая в них интеллектуальную собственность.
Вследствие указанных факторов и появления дополнительно новых источников финансирования образования даже резкий спад экономики и большой объем бюджетного недофинансирования в 1990-е гг. не разрушили систему образования. Однако дефицит финансовых ресурсов у бюджетных учреждений образования имеет негативные последствия, которые до сих пор не устранены (слабая учебная, производственная, материальная базы, низкая заработная плата и т. д.).
В ст. 115 проекта нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который вынесен на обсуждение, указаны федеральные государственные образовательные учреждения высшего образования, перечень которых должен
утверждаться указом Президента Российской Федерации. В ст. 114 указанного проекта закона дается характеристика категорий университетов, но в ней не дано определение федерального государственного образовательного учреждения высшего образования, не указано его отличие от федерального университета.
Взаимоотношения центра и регионов, особенно бюджетные отношения, должны строиться не на субъективном мнении, а на долговременной законодательной основе. В многонациональной Российской Федерации с огромной территорией для обеспечения доступности высшего образования в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющихся в настоящее время в каждом субъекте Федерации, целесообразно сохранить и закрепить это положение в новом законе об образовании.
Исследование финансирования образования в России выявило следующие особенности: - реализация и достижение поставленных государством целей и задач зависят от объемов бюджетного финансирования и целевого использования выделенных средств. Уровень финансирования образования в большой степени обусловлен поставленными приоритетами и реализуемой государственной стратегией, политикой развития национальной экономики и общества, а не состоянием государственных финансов, о чем свидетельствуют данные государственной статистики финансов России и материалы международных организаций в сфере образования в России и других странах. Государства, которые определили ключевую роль человеческого фактора в реализации стратегии, особое значение придают обеспечению необходимых объемов финансирования образования для развития человеческого потенциала. В государствах, не имеющих комплексной перспективной стратегии развития и не придающих особого значения человеческому
фактору в ее реализации, объемы финансирования образования не возрастают и остаются ниже допустимых пределов, обеспечивающих повышение уровня и качества образования;
- изменение политического строя трансформирует структуру образования и его финансирование. При смене социалистической системы на капиталистическую (рыночную) кроме государственных образовательных учреждений начинают функционировать негосударственные образовательные организации, источниками финансирования образования становятся не только бюджетные ресурсы государства, но и финансовые средства организаций, населения;
- в связи с разным уровнем бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации объемы финансирования образования в регионах имеют существенные различия, так как осуществляются исходя из возможностей региональных бюджетов, а не из имеющихся потребностей;
- несмотря на ограниченное государственное финансирование образования в 1990-х гг. и его бюджетное недофинансирование в 2000-х гг., сохранились все уровни образования, но произошли структурные изменения в системе образования;
- финансирование расходов на образование за счет денежных средств домашних хозяйств зависит от уровня их доходов. В России возможности увеличения финансирования расходов на образование за счет этого источника ограничены низкими доходами населения, которые к тому же существенно дифференцированы по регионам.
Возможности финансирования расходов на образование за счет доходов организаций в форме спонсорской помощи обусловлены их финансовым состоянием и мотивацией. В России спонсорская помощь организаций и бизнесменов не имеет сложившейся традиции и ограничена неустойчивым финансовым состоянием большой части предприятий.
Систематизация происходящих изменений позволила определить основные тенденции в финансировании образования в Российской Федерации и их социально-экономические последствия. 1. Появление новых не только государственных, но и негосударственных образовательных учреждений (дошкольных, средних общеобразовательных школ, колледжей, высших учебных заведений) и, как следствие, предоставление
образовательных услуг в государственных заведениях на бюджетной и на платной основе, а в негосударственных — только на платной основе.
2. Направленность с 1993 г. на увеличение источников финансирования образования и повышение их роли. Кроме расходов бюджетной системы государства на образование, источниками финансирования становятся финансовые средства организаций и населения. До 2009 г. возрастал объем платного оказания образовательных услуг.
3. Ослабление правового обеспечения государственных гарантий приоритетности образования вследствие отмены важных положений по государственному финансированию образования и предоставлению налоговых преференций, в результате бюджетное финансирование расходов на образование осуществлялось ниже допустимого нижнего предела финансирования.
4. Сокращение налоговых преференций образовательным учреждениям, вследствие этого увеличение бюджетных расходов на покрытие затрат бюджетных учреждений, на уплату налоговых платежей.
5. Ориентация на сохранение всех видов образования благодаря появлению кроме средств бюджетов бюджетной системы РФ новых источников финансирования образования - средств бюджетов организаций и домашних хозяйств.
6. Преобладание в бюджетной системе расходов на образование консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с федеральным бюджетом ведет к усилению межрегиональных различий в состоянии, уровне, качестве образования по регионам, так как финансирование образования осуществляется исходя из возможностей региональных бюджетов, а не из имеющихся потребностей.
7. Дифференциация объемов бюджетного финансирования в расчете на одного учащегося школы, училища, техникума, колледжа, студента высшего учебного заведения по регионам России в связи с разным уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов Федерации и разным подходом к финансированию бюджетных учреждений из федерального бюджета.
8. Ориентация на устранение единых нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений и установление нормативов каждым бюджетом в зависимости от бюджетной
обеспеченности. Отсутствие единых нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений по их видам увеличило региональные различия в уровне и качестве образования. Наличие единого норматива финансирования на одного воспитанника детского сада, учащегося, студента может быть не только инструментом бюджетирования и повышения эффективности бюджетного планирования и финансирования, но и способом выравнивания условий получения качественной образовательной услуги.
9. Перераспределение ориентиров и изменение способов финансирования образования. Концентрация и направление бюджетных средств на решение важнейших задач по компьютеризации школ, организации федеральных университетов по федеральным округам и т. д. Финансирование образования на основе бюджетных целевых программ и грантов.
10. Тенденция на изменение и внедрение новых методов бюджетного планирования и финансирования образования на основе государственного (муниципального) задания. Возрастание приоритета программно-целевого метода планирования и финансирования в отличие от сметного планирования с учетом раннее достигнутых показателей. Использование субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности, в которых бюджетирование ориентировано на достижение конечных результатов.
11. Реорганизация бюджетной сети, в результате которой сократилось количество малокомплектных школ в муниципальных образованиях, что может иметь негативные последствия при решении проблемы развития сельского хозяйства и села. Нормативный метод планирования и финансирования расходов бюджетной системы на образование стал заменяться нормативно-подушевым методом, что обусловило сокращение бюджетных учреждений.
12. Курс на расширение горизонта (периода) бюджетного планирования и финансирования образования. Осуществляется постепенный переход от ежегодного бюджетного планирования к скользящему среднесрочному бюджетному планированию на всех уровнях власти, позволяющему реализовать утвержденные на несколько лет (как правило, на 5 лет) бюджетные целевые программы по развитию образования.
13. Возрастание роли конкурсов на оказание образовательных услуг и получение грантов. Образовательные организации стали стремиться к достижению необходимых государственных стандартов для возможности участия в конкурсах на выполнение образовательных услуг и получение финансовых ресурсов.
14. Установка на расширение контингента получателей бюджетных средств за счет включения в их число частных организаций. В проекте нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 80 определено, что на бюджетное финансирование могут претендовать не только бюджетные организации (федеральные, региональные, муниципальные), но и частные образовательные организации. Установление такого порядка финансирования образования в условиях дефицита бюджетов, недофинансирования бюджетных учреждений преждевременно и может иметь значительную коррупционную составляющую. Подготовка кадров начального, среднего, высшего профессионального образования зависит от спроса, поэтому его развитие и, следовательно, финансирование необходимо рассматривать в комплексе со стратегическим планом социально-экономического развития России на основе бюджетных целевых программ развития образования и во взаимосвязи с другими целевыми бюджетными программами.
Перспективы развития профессионального образования в России, так же, как и в других странах с рыночной экономикой, зависят от спроса государства, предпринимателей и населения. Развитие реального сектора экономики (промышленности, строительства, связи, сельского хозяйства), функционирование заводов, фабрик, предприятий агропромышленного комплекса вызовет спрос на выпускников инженерно-технических специальностей, а для удовлетворения спроса могут быть увеличены как государственные (муниципальные) задания, так и заказы бизнеса на подготовку кадров по этим специальностям. Необходимо активнее внедрять в профессиональное образование подготовку кадров не только на основе государственных заданий, но и заказов бизнеса на договорной основе. В этой связи следует стимулировать расходы бизнеса на финансирование образования посредством предоставления налоговых преференций.
Бюджетное недофинансирование расходов на образование препятствует повышению качества и уровня образования, что может отразиться на
темпах модернизации национальной экономики и конкурентоспособности России на мировом рынке образовательных услуг. Следует стремиться к обеспечению необходимого объема финансирования образования и эффективности бюджетных расходов, направленных на новое качество образования.
Возможности роста внебюджетных доходов бюджетных учреждений за счет увеличения платных образовательных услуг ограничены низким уровнем доходов населения, положение которого в перспективе кардинально не изменится. Необходимо скорректировать методы бюджетного финансирования образования, применять единые минимальные нормативы для сокращения чрезмерной региональной дифференциации бюджетного финансирования в расчете на одного воспитанника, учащегося, студента.
Последствия трансформации в 1990—2000 гг. политической и экономической системы в России, становление рыночной экономики отразились на системе и структуре образования, его финансировании, которые адаптировались в соответствии с законами рыночной экономики, исходя из спроса и предложения, изменений источников и объемов финансирования образования.
Для решения грандиозных задач по модернизации российской экономики, реформированию образования следует учитывать положительные и негативные социально-экономические последствия методов, источников и объемов финансирования образования. Как показывает практика, без достаточного финансового обеспечения принятые законы, стратегии, программы не достигают поставленных целей и желаемых результатов.
Список литературы
1. Клячко Т. Экономика высшего образования — смена модели. URL: http://opec.ru/1340471. html.
2. Кузьминов Я. И. Ресурсы образования. URL: http: //www. education-m onitoring. hse.ru/news. html.
3. Министерство финансов РФ. Официальный сайт. URL: http://www.minfin.ru.
4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
5. О федеральном бюджете на 2001 год: Федеральный закон от 27.12.2000 № 150-ФЗ.
6. О федеральном бюджете на 2002 год: Федеральный закон от 30.12.2001 № 194-ФЗ.
7. О федеральном бюджете на 2003 год: Федеральный закон от 24.12.2002 № 176-ФЗ.
8. О федеральном бюджете на 2004 год: Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ.
9. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: стат. сб. M.: Росстат, 2009.
10. Россия в цифрах. 2010 / кр. стат. сборник. M.: Росстат, 2010.
11. Росстат. Официальный сайт. URL: http://www. gks.ru.
12. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2004: стат. сборник. M.: Росстат, 2004.
13. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005: стат. сборник. M.: Статистика России, 2005.
14. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2006: стат. сборник. M.: Росстат, 2006.
15. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2007: стат. сборник. M.: Росстат,
2007.
16. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2008: стат. сборник. M.: Росстат,
2008.
17. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2009: стат. сборник. M.: Росстат, 2009.
18. URL: http://www.zakonoproekt.ru.
22 ^ проблемы и решения
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
