CC BY
183
УДК 316.422
Уткина Антонина Николаевна
кандидат социологических наук, доцент кафедры экономики Беловского института (филиала)
Кемеровского государственного университета, докторант кафедры социологических наук Кемеровского государственного университета тел.: (913) 285-19-66
ТЕНДЕНЦИИ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
Utkina Antonina Nikolaevna
Candidate of Sociology, associate professor of the chair of economy Belovo Institute (affiliate) of Kemerovo State University post-doctoral researcher of the chair of sociological sciences, Kemerovo State University tel.: (913) 285-19-66
TENDENCIES OF DECENTRALIZATION OF EDUCATIONAL SYSTEMS
Аннотация:
В статье анализируется характерная динамика мировых образовательных практик в странах с централизованной системой управления - тенденция децентрализации управления высшим образованием.
Ключевые слова:
образование, централизация, децентрализация, автономия, политика, управление, государство, реформа, университеты.
The summary:
In the article the dynamics of world educational practices in the countries with the centralized control system - a tendency of decentralization of management of higher education is analyzed.
Keywords:
education, centralization, decentralization, autonomy, policy, management, state, reform, universities.
Общеизвестно, что конкретная организация, формы и методы управления образованием в решающей степени зависят от специфики политических и культурных традиций той или иной страны. Все разнообразие национальных моделей организации образования на Западе в области управления может быть сведено к двум исторически сложившимся системам - централизованной и децентрализованной.
Централизованная система способствует созданию национальных образовательных стандартов, сохранению и упрочению чувства культурной общности всего населения страны. В то же время такая система усиливает авторитарные тенденции в руководстве образованием, сковывает инициативу работников школ и местной администрации, затрудняет поиски новых путей, навязывает излишнее однообразие форм и методов педагогической работы, игнорирует или, во всяком случае, недооценивает значение региональной специфики [1, с. 110-114].
На протяжении двух последних веков классическим образцом страны со строго централизованной и административно единообразной системой образования являлась Франция.
Франция - это страна, в которой сильны национальные традиции, большое внимание уделяется своей истории, культуре, образованию, и на фоне тенденций глобализации, характерных для всего мира, она проводит политику поддержки своих национальных интересов.
В сфере образования вопросы организации и деятельности государственных учебных заведений Франции традиционно регламентируется законами, правительственными декретами, инструкциями центрального ведомства просвещения и контролировалось многочисленными чиновниками (они же осуществляли определенный надзор и за частными учебными заведениями). Только государство имеет право на выдачу дипломов до уровня бакалавра, который является свидетельством об окончании обучения на второй ступени и одновременно «пропуском» в высшие учебные заведения. И, несмотря на современные реформы, направленные на коммерциализацию и децентрализацию образования, оно остается в значительной степени государственным и централизованным, а финансируется в большей мере из государственного бюджета. Расходы на национальное образование составляют примерно 23 % государственного бюджета.
Центральный орган управления образованием во Франции - Министерство национального образования и культуры. Министерство всегда считалось одним из самых важных государственных ведомств Франции. Поэтому и пост министра традиционно пользовался очень высоким престижем. Нередко его занимали видные государственные и политические деятели, возглавлявшие в разное время французское правительство. Высшие чиновники министерского аппарата составляют так называемый кабинет, который координирует деятельность всех структурных подразделений министерства и осуществляет контроль за выполнением важнейших решений, идущих от имени министра. В настоящее время Министерству национального образования и культуры подведомственны почти все учебные заведения страны - от детских садов до университетов, а также общественные библиотеки, музеи, архивы. Лишь сельскохозяйственные и военные учебные заведения относятся к компетенции соответствующих министерств [2, с. 110-114]. Само Министерство имеет сложную структуру, состоящую из разветвленной сети управлений, отделов, служб, обладающих реальными властными функциями.
В 80-х гг. во Франции начался процесс административной децентрализации. Регионам и департаментам (основных административно-территориальных единиц Франции) были предоставлены права само- 90 -
стоятельно определять направления социально-экономического и культурного развития на своих территориях при условии, что их решения не будут противоречить общегосударственному законодательству. При этом, как неоднократно подчеркивали официальные власти Франции, тенденции к децентрализации не противоречат тому, что государство, как и прежде, несет главную ответственность за состояние образования и играет определяющую роль в его развитии.
В результате, во французских вузах повышается административная, финансовая, педагогическая и научная автономия. В соответствии с Законом о высшем образовании от 26 января 1984 г. им предоставлена финансовая автономия в использовании государственных субсидий: вузы могут самостоятельно перераспределять выделенные средства по основным направлениям расходов и отчитываются за них по завершении бюджетного периода. Распространены три типа субсидий: субсидии на функционирование, субсидии на поддержание и развитие инфраструктуры (на инвестиции), субсидии на преподавательскую деятельность. Размер их зависит от нагрузки и деятельности каждого учебного заведения.
В отличие от французской образовательной модели, британские вузы классически независимы, они не являются структурной частью государственного сектора: даже в случае бюджетного финансирования правительство избегает влияния на их внутреннюю политику. Р. Бердхал в своей работе «Британские университеты и государство» [3, с. 94] выделяются такие признаки автономии университетов:
- контроль над приемом студентов и приемными экзаменами;
- определение содержания программ обучения (curricula);
- прием на работу и принятие решений о служебном продвижении профессорско-преподавательского состава;
- распределение финансовых средств по статьям расходов;
- определение тематики научных исследований.
Министерство образования и квалификации (МОК - Department for Education and Skills - DfES) формирует образовательную политику в стране и несет ответственность за финансирование высшего образования. Оно делегирует права на осуществление финансовой политики Совету по субсидированию высшего образования в Англии (ССВОА - Higher Education Funding Council for England - HEFCE), Совету по учебе и квалификации (Learning and Skills Council), который финансирует систему послевузовского образования, Агентству повышения квалификации учителей (Teacher Training Agency) и другим. По мнению англичан, наличие посредников позволяет ослабить прямое политическое влияние на учреждения высшего образования и сохранить академические свободы. Общая доля средств, поступающих вузам из общественных источников, достигает 60 %, в том числе 45 % - субсидирование, а 15 % средств выделяются на контрактной основе [4, с. 68-78].
В последние годы британское правительство проводит политику активного вмешательства в жизнь университетов путем контроля учебных программ, регулирования процедуры распределения финансовых ресурсов и проч. В определении направлений подготовки специалистов и их специализации начинают активно участвовать и работодатели, ориентируясь на конкретные потребности производства. Около 1 300 различных курсов и специальностей уже создано совместно с работодателями и еще 700 планируется ввести в программы вузов [5, с. 128].
Сегодня бытует мнение, что «золотой век» расцвета автономии и академической свободы закончился, и эти фундаментальные ценности находятся под угрозой. Современное общество предъявляет к университетам более жесткие требования; ускоренное развитие новых информационных и коммуникационных технологий и формирование глобальной экономики привели к осознанию того, что нации существуют в обстановке жесточайшей конкуренции, где решающее значение имеет способность к инновациям. По мнению К. Эдвардса, автономия университетов сегодня состоит не в ограждении академической свободы от давления извне, а предполагает, что деятельность профессорско-преподавательского состава, ученых и администрации должна способствовать достижению институциональных целей университета. В противном случае возникает конфликт между университетской автономией и индивидуальной академической свободой [6, с. 81].
Между тем, например, в США не существует даже общегосударственного федерального органа управления высшим образованием, а действующее министерство образования занимается только средними школами. Отсутствуют и такие понятия, как «государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования», «диплом государственного образца», «перечень специальностей и направлений подготовки специалистов», «правила приема в вузы» и т.п. Автономия университетов дает им возможность устанавливать свои правила обучения.
Функции государственного органа по управлению высшим образованием в значительной степени выполняют независимые организации - Ассоциация американских университетов, Ассоциация инженерного образования и др. Они осуществляют общественную аккредитацию образовательных программ, собирают статистику, анализируют деятельность вузов.
Согласно официальной статистике в США действует более 600 публичных (бюджетных) и почти 1 800 частных университетов и колледжей с 4-летним циклом обучения, которые соответствуют российской высшей школе [7]. Система высшего образования сильно децентрализована: ни один вуз не финансируется из федерального бюджета, поэтому статус «State University» («государственный университет») означает, что данный вуз принадлежит штату и финансируется из его бюджета. Изменения в финансировании государственных колледжей из бюджетов штатов обычно отражают динамику экономического цикла. В период экономического спада и финансовых трудностей законодатели штатов используют средства, предназначенные на государственное высшее образование, для балансирования своих бюджетов, а учебные заведения ста-
вят перед необходимостью решить свои финансовые проблемы за счет повышения платы за обучение. В период экономического подъема - они компенсируют университетам предшествующий «долг».
Но в последние годы эта схема перестала работать. Штаты не могут выйти из замкнутого круга финансовых проблем, являющихся следствием низкого уровня их доходов и роста социальных расходов (% штатов США имеют бюджетный дефицит [8, с. 51]); ситуация тем более усугубилась разразившимся в стране финансово-экономическим кризисом. В условиях экономического спада более всего страдает государственный сектор, в профессиональном образовании это - государственные колледжи, поэтому следует ожидать нового всплеска приватизации государственных высших учебных заведений. А пока уже в течение нескольких лет с целью финансовой стабилизации государственные колледжи, так же как и частные высшие учебные заведения, стали создавать частные фонды из частных пожертвований, пытаясь в ответ освободиться от контроля местных властей.
Автономия вузов может ограничиваться не только вмешательством в политику вуза государства. Одной из наиболее актуальных проблем российского образования является создание гармоничной системы государственного и общественного управления образованием на всех уровнях - государственном, региональном, местном. В связи с этим полезно обратиться к опыту Германии - страны, воплощающей принципы федерализма, имеющей развитые структуры гражданского общества и отлаженный механизм реализации правовых предписаний. Более того, если в США отсутствует федеральный орган управления высшим образованием, то в ФРГ в каждой из 16 федеральных земель учреждено свое Министерство образования, устанавливающее свои порядки.
Федеральное министерство образования и исследований ФРГ выполняет в основном «принципиальные и координирующие задачи»; в области высшего образования регулирует общие основы высшей школы, создает и обновляет вузы (совместно с землями), содействует исследованиям в области образования и профобразования. Министр образования и исследований осуществляет общее руководство в соответствии с политической линией федерального канцлера (главы правительства). В целом федеральное правительство выделяет примерно 8 % всех средств, необходимых для содержания вузов.
Особенность системы управления высшим образованием в ФРГ состоит в том, что оно находится в полном ведении правительств земель. Последние обладают полной автономией в вопросах развития системы образования и управления деятельностью учебных заведений, находящихся в их юрисдикции. На их долю приходится около 90 % всех средств, выделяемым вузам, еще 3 % - на долю частных лиц и организаций, которые в Германии традиционно играют весьма незначительную роль в финансировании высшего образования.
Федеральное министерство не является руководящим органом для министерств культов земель. Для координации деятельности федерации и земель, равно как и земель между собой, существуют соответствующие органы. Особое место среди них принадлежит Конференции министров культов (КМК), которая призвана обеспечивать равномерность развития и сравнимость результатов образования (признание дипломов) в разных землях. Ее решения имеют рекомендательный характер для правительств земель и обретают силу после утверждения в форме законов, постановлений или распоряжений министерств земель [9, с. 85-93].
Таким образом, в стране высшее образование является в значительной степени децентрализованной системой, но на уровне отдельных земель управление системой высшего образования в значительной степени централизованно. Правительства земель контролируют вступительные требования вузов, учебные планы, штатное расписание, систему оплаты труда персонала вузов. Они гарантируют финансирование вузов и выплату заработной платы работникам учебных заведений, находящихся в их юрисдикции. Затраты на здания и дорогостоящее оборудование финансируются совместно землями и федеральным правительством в равных долях, также как расходы на пособия студентам и на научные исследования [10, с. 97]. При этом система взаимоотношений между землями и федеральным правительством очень сложна, процесс переговоров длителен, с большим трудом удается достичь компромиссных решений, зависящих от распределения политического влияния между федеральным правительством и отдельными землями.
В Германии действует система поддержки профессионального образования, предполагающая совместный контроль как со стороны государства, так и целого ряда рыночных структур и институтов, а именно:
- «компетентные организации» (корпоративные государственные структуры, отвечающие за обучение на предприятиях), представленные промышленными, торговыми и отраслевыми палатами и различными федеральными и земельными органами управления государственного сектора;
- комитеты по профессиональному обучению вышеуказанных организаций;
- земельные комитеты по профессиональному обучению;
- земельные министерства (министерства труда, финансов и реже - культуры), которые осуществляют контроль за «компетентными организациями » и принимают решения о предоставлении финансовой поддержки обучению на предприятиях земельными правительствами;
- федеральный институт профессионального образования и обучения;
- федеральная служба по вопросам труда [11, с. 111-120].
Следует заметить, что органы профессионального образования в Германии существуют и действуют на всех уровнях: главный комитет Федерального института профессионального образования - на национальном уровне, комитеты профессионального образования - на земельном, комитеты профессионального образования при палатах - на региональном (местном) уровне, органы производственного согласования - на местах (предприятиях). При этом Федеральный институт образования для взрослых и Федеральный институт профессионального образования консультируют министерство по вопросам, входящим и их компетенцию.
Конференция ректоров и президентов высшей школы, представляя интересы вузов в диалоге с властями, выступает в роли посредника между различными федеральными и земельными министерствами и системой высшего образования.
Уникальной практикой, принятой в Германии, является централизованное распределение учебных мест для части популярных специальностей. Это означает, что абитуриенты университет не выбирают, а подают заявку на определенный факультет. Распределение заявок по университетам осуществляет Федеральный орган. Нельзя сказать, что эта практика является завидной, поскольку не всегда удобно студентам быть готовыми ехать в любой университет, а сами университеты лишены возможности участия в процессе отбора собственных студентов. Зато действие принципа «академической свободы» позволяет любому студенту самостоятельно формировать перечень изучаемых дисциплин, которые войдут в его диплом. Это обусловлено тем, что учеба в немецком университете дает не профессию, а научную квалификацию и базовые знания для будущего трудоустройства.
Следовательно, в последние десятилетия в большинстве развитых странах мира с высокой долей государственного участия в управлении системами образования произошли изменения, направленные на повышение автономии высших учебных заведений. Не стала исключением и Япония. С середины XX в. в Японии было проведено несколько образовательных реформ, в результате чего эта страна по ряду показателей вышла на одно их лидирующих мест в мире.
Японская высшая школа исторически формировалась по образцу немецкой модели. Организационно это в значительной степени бюрократическая система, в которой велика роль централизованного руководства со стороны министерства образования. Министерство напрямую руководит факультетами университетов, аспирантурами, исследовательскими институтами и центрами. Все эти подразделения относительно независимы от руководства университетских кампусов.
К негативным проявлениям традиционного японского образования относятся чрезмерная стандартизация образования, преобладание количественных показателей, прагматичное отношение к образованию как средству достижения социального и экономического статуса, господство традиционных национальных стереотипов поведения, ограничивающих проявление инициативы и творческой активности и др. Дальнейшее развитие этих тенденций привело к осознанию необходимости реформ в образовании. Требования о реформе высшего образования выразили и японские корпорации, нуждающиеся в квалифицированных, обладающих практическими знаниями кадрах. И хотя традиционно университетская подготовка в Японии носила академический характер, многие аспирантуры начинали создавать программы, приближенные к требованиям практической работы, что привело к преподаванию в университетах наряду с академическими профессорами специалистов-практиков.
Период экономического спада в Японии, начавшийся в конце 80-х гг., привел к свертыванию центральных научно-исследовательских лабораторий в промышленных компаниях и активизации участия университетов в научно-исследовательских работах, проводимых совместно с промышленностью и правительством. Такое университетско-правительственно-промышленное сотрудничество является новой тенденцией в стране, но не уникальной в мире, поскольку процессы глобализации, начавшиеся в экономике, затронули и образовательную сферу многих стран мира и привели к формированию различных форм взаимодействия между социальными партнерами.
Как результат - количество совместных исследований между национальными университетами и промышленностью в 2000-2005 гг. резко возросло. Однако значительную часть контрактов японские университеты заключают с мелкими и средними предприятиями, крупные же фирмы настороженно относятся к такому сотрудничеству, предпочитая научное сотрудничество с известными зарубежными университетами. В частности, компания «Hitachi» имеет совместные лаборатории с Кембриджским университетом, Массачусетским технологическим институтом и некоторыми другими научными центрами, но не сотрудничает с местными университетами [12, с. 80].
Таким образом, одним из результатов реформ в Японии явилось изменение существующих организационных форм национальных образовательных учреждений, которые превратились из подчиненных структур государства в более автономные организации со статусом юридического лица - Национальные университетские корпорации (National University Corporation), закон о которых вышел летом 2003 г. [13]. Преподаватели наряду с работой в университете получили возможность работать на предприятиях, а в университетах были созданы рабочие места со сроком найма 3-5 лет.
В связи с этим обязательным требованием к университетам стало составление шестилетних планов развития, в которых содержатся академические программы, направления исследовательской и административной деятельности. Соответственно, финансирование университетов Министерство осуществляет, исходя из взятых ими обязательств и результатов их выполнения. С этой целью при Министерстве создан Национальный комитет по оценке деятельности университетов. Специалисты скептически относятся к данному нововведению, интерпретируя его как способ сокращения финансирования деятельности университетов [14].
Несмотря на преобладание частных вузов в системе высшего образования Японии, доля государства в финансировании образования составляет 45,5 % [15, с. 75]. Но распределение этих средств между различными секторами осуществляется диспропорционально: 83 % бюджетных средств направляется в государственный сектор, 17 % - в частный. Все это обостряет конкуренцию между национальными, общественными и частными университетами.
Реформа также предусматривает реструктуризацию системы управления университетами, которая должна теперь включать два консультативных совета (один, состоящий из ППС, курирует учебную и научную деятельность, второй, состоящий из представителей правительства, министерства образования и
специалистов с производства, - финансовые и управленческие вопросы). Ректор же выбирается теперь на совместном заседании обоих советов и утверждается Министерством образования.
Таким образом, мировые образовательные практики характеризуются противоречивыми тенденциями маятникового типа: в странах с централизованной системой управления высшим образованием явными являются тенденции децентрализации его управления, в странах с низкой долей государственного участия в системе высшего образования - тенденции противоположного характера, направленные на рост автономии вузов. Поиск оптимальной «критической точки» соотношения различных систем участия в развитии высшего образования в мире продолжается.
Ссылки: References (transliterated):
1. Вульфсон Б.Л. Управление образованием на Западе: тенденции централизации и децентрализации // Педагогика. 1997. № 2. С. 110-114.
2. Там же.
3. Браун Р. Высшее образование и рынок: некоторые мысли и размышления // Экономика образования. 2006. № 2. С. 93-97.
4. Абанкина И. и др. Экономические реформы в
сфере образования: автономность, самостоя-
тельность, ответственность // Народное образование. 2006. № 10. С. 68-78.
5. Диверсификация спроса на высшее образование: британские вузы в поисках новых форм обучения // Экономика образования. 2006. № 3. С. 128-131.
6. Эдвардс К. Новые подходы к найму персонала в высшем образовании // Экономика образования. 2006. № 1. С. 79-82.
7. U.S. Department of Education, National Center for
Education Statistic (NCES). 2002 Digest of Education Statistics. Washington, D.C.: NCES, 2003. URL: http://nccs.ed.gov/pubs2003/digest02 (дата
обращения: 29.02.2010).
8. Финансовое положение государственных высших учебных заведений США (по материалам зарубежной прессы) // Экономика образования. 2003. № 5. С. 50-53.
9. Ахтамзян Н.А. Система государственнообщественного управления образованием в Германии // Педагогика. 2004. № 6. С. 85-93.
10. Животовская И.Г. Проблемы развития высшего образования ФРГ // Экономика образования. 2004. № 3. С. 93-105.
11. Олейникова О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере профессионального образования в странах Европейского союза // Высшее образование в России. 2006. № 6. С. 111 -120.
12. Нохара X. Реформа государственных университетов и научных исследований в Японии // Экономика образования. 2008. № 3. С. 77-82.
13. Finkelstein M. Japan's national universities gird themselves for the latest wave of reform. URL: http ://www.be.edu/bc_org/avp/soe/rihe/newsletter/Ne ws33/text011.html3.0704 (дата обращения:
03.08.2010).
14. Там же.
15. Абанкина И. и др. Указ. соч.
1. Vul'fson B.L. Upravlenie obrazovaniem na Zapade: tendentsii tsentralizatsii i detsentralizatsii // Pedagogi-ka. 1997. No. 2. P. 110-114.
2. Ibid.
3. Braun R. Vysshee obrazovanie i rynok: nekotorye mysli i razmyshleniya // Ekonomika obrazovaniya. 2006. No.2. P. 93-97.
4. Abankina I., et al. Ekonomicheskie reformy v sfere obrazovaniya: avtonomnost', samostoyatel'nost', ot-vetstvennost' // Narodnoe obrazovanie. 2006. No. 10. P. 68-78.
5. Diversifikatsiya sprosa na vysshee obrazovanie: bri-tanskie vuzy v poiskakh novykh form obucheniya // Ekonomika obrazovaniya. 2006. No. 3. P. 128-131.
6. Edvards K. Novye podkhody k naymu personala v vysshem obrazovanii // Ekonomika obrazovaniya. 2006. No. 1. P. 79-82.
7. US Department of Education, National Center for
Education Statistic (NCES). 2002 Digest of Education Statistics. Washington, D.C.: NCES, 2003. URL:
http//nccs.ed.gov/pubs2003/digest02 (date of access:
29.02.2010).
8. Finansovoe polozhenie gosudarstvennykh vysshikh
uchebnykh zavedeniy SShA (po materialam za-
rubezhnoy pressy) // Ekonomika obrazovaniya. 2003. No. 5. P. 50-53.
9. Akhtamzyan N.A. Sistema gosudarstvenno-
obshchestvennogo upravleniya obrazovaniem v Germanii // Pedagogika. 2004. No. 6. P. 85-93.
10. Zhivotovskaya I.G. Problemy razvitiya vysshego obrazovaniya FRG // Ekonomika obrazovaniya. 2004. No. 3. P. 93-105.
11. Oleynikova O., Murav'eva A. Sotsial'noe partnerstvo v sfere professional'nogo obrazovaniya v stranakh Evropeyskogo soyuza // Vysshee obrazovanie v Ros-sii. 2006. No. 6. P. 111-120.
12. Nokhara X. Reforma gosudarstvennykh universitetov i nauchnykh issledovaniy v Yaponii // Ekonomika obrazovaniya. 2008. No. 3. P. 77-82.
13. Finkelstein M. Japan's national universities gird themselves for the latest wave of reform. URL: http://www.be.edu/bc_org/avp/soe/rihe/newsletter/Ne ws33/text011.html3.0704 (date of access:
03.08.2010).
14. Ibid.
15. Abankina I., et al. Op. cit.
