CC BY
99
УДК 336.025
технология планирования выездных налоговых проверок
и. В. ОСОКИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения E-mail: kafedra. nalogi2@mail.ru Всероссийская государственная налоговая академия Минфина России
В статье отмечается, что планирование выездных налоговых проверок - это основа налогового контроля. Стратегия на сплошной налоговый контроль заменена выборочным контролем. Обозначена технология применения выборочного контроля в соответствии с его конечной целью, которая заключается в ориентировании работников налоговых органов на выполнение сервисных функций, а также в формировании у налогоплательщика устойчивой необходимости самостоятельно оценивать риски, связанные с проведением выездных проверок налоговыми органами.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговый контроль, объект проверки, выездная налоговая проверка, исчисление и уплата налогов, культура налогообложения.
2010 г. стал для ФНС России годом всестороннего реформирования, в том числе и в части налогового администрирования. Планирование выездных налоговых проверок является основой налогового контроля. Стратегия на сплошной налоговый контроль заменена выборочным контролем. В современном экономическом словаре стратегия трактуется как общий, недетализированный план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени, способ достижения сложной цели. Стратегия государства - это стратегия, определяющая направленность изменений баланса сил социальных слоев на определенном этапе исторического развития. Исходя из стратегических задач, государство поддерживает общественный порядок, регламентирует деятельность граждан и создает условия для развития личной инициативы,
охраняет безопасность, законную свободу и собственность каждого, способствует развитию тех или иных нравственных ориентиров в обществе. Если обратиться к определению термина «технология», т. е. к его изначальному значению (техно - мастерство, искусство; логос - наука), то можно сделать вывод о том, что цель технологии заключается в том, чтобы разложить на составляющие элементы процесс достижения какого-либо результата. Технология применима повсюду, где имеется достижение, стремление к результату. В последние годы особенно возросла роль стратегического планирования, целью которого является разработка стратегических решений и формирование планов, нацеленных на развитие в долгосрочной перспективе и достижение конкурентных преимуществ с учетом возможных изменений во внешней среде. Проводимое государством все последние годы «облегчение» налогового бремени за счет снижения налоговых ставок, отмены отдельных налогов и снятия неоправданных ограничений создает оптимальные условия для ведения бизнеса и исполнения налоговых обязательств. Таким образом, позитивное развитие основных составляющих налоговой политики государства, которыми являются снижение совокупной налоговой нагрузки и улучшение налогового администрирования, неразрывно связано с налоговым контролем, конечной целью которого является обеспечение своевременного и полного поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, в том числе за счет достижения высокого уровня налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков.
Основной и наиболее эффективной формой налогового контроля являются выездные налоговые проверки, цель которых заключается в выявлении допущенных налогоплательщиками ошибок и нарушений при исчислении налогооблагаемой базы и уплате налогов. При этом необходимо оценить бухгалтерскую и налоговую отчетность с точки зрения их соответствия информации из внутренних и внешних источников, связанной с финансово-хозяйственной деятельностью налогоплательщика, имеющейся в налоговом органе. Автоматизация этого участка работы нацелена на решение задач выбора объектов для проверки; на систематизацию и группировку первичных бухгалтерских документов для выявления незавершенных оборотов и операций, осуществленных с каждым конкретным контрагентом; на сбор доказательств и написание акта; на отражение результатов проверки в лицевых счетах налогоплательщиков и на контроль за своевременностью и полнотой поступлений в бюджет доначисленных налогов, пени и санкций. Эффективность выездной налоговой проверки определяется правильностью выбора объектов для контроля. Повышение уровня объективности и эффективности работы налоговых органов в условиях существенного искажения данных налоговых деклараций, дефицита наблюдений и т. д. требует совершенствования технологий налогового контроля с использованием современных инструментариев математического моделирования и искусственного интеллекта, например таких как нейронные сети, вероятностные методы оценки риска и т. д.
В результате проведения выездных налоговых проверок налоговыми органами должны одновременно решаться несколько задач, наиболее важными из которых являются:
- выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах;
- предупреждение налоговых правонарушений.
При этом выездные налоговые проверки должны
отвечать требованиям безусловного обеспечения законных интересов государства и прав налогоплательщиков, повышения их защищенности от неправомерных требований налоговых органов и создания для налогоплательщика максимально комфортных условий для исчисления и уплаты налогов.
В целях эффективного решения в настоящее время всех этих задач используется современная Концепция системы планирования выездных налоговых проверок (далее - Концепция), предусмат-
ривающая новый подход к процессуальному построению системы отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок.
Согласно современной Концепции планирование выездных налоговых проверок является открытым процессом, построенным на отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок по критериям риска совершения налогового правонарушения, в том числе общедоступным.
Ранее планирование выездных налоговых проверок являлось сугубо внутренней и конфиденциальной процедурой налоговых органов.
В целях обеспечения процессуального системного подхода к отбору объектов для проведения выездных налоговых проверок Концепция определяет алгоритм такого отбора.
Отбор основан на качественном и всестороннем анализе всей информации, которой располагают налоговые органы (в том числе из внешних источников), и определении на ее основе «зон риска» совершения налоговых правонарушений.
Таким образом, в Концепции планирование выездных налоговых проверок взаимоувязано с формированием и развитием у налогоплательщиков правильного понимания законодательства о налогах и сборах, убеждения в недопустимости его нарушения и необходимости точного соблюдения законов.
Планирование выездных налоговых проверок как основы налогового контроля заключается в разработке совокупности процессуальных методов, принципов и требований к отбору объектов для выездных налоговых проверок в целях гарантированного выявления налоговых правонарушений.
Составными частями процесса планирования и подготовки выездных налоговых проверок являются следующие процедуры:
- формирование информационных ресурсов о налогоплательщике;
- определение критериев риска налоговых правонарушений;
- целенаправленный отбор налогоплательщиков на основе всестороннего анализа совокупности всей имеющейся у налогового органа информации о налогоплательщике с учетом критериев риска налоговых правонарушений;
- определение списка налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок;
- предпроверочный анализ информации об отобранных для проведения выездных налоговых
проверок налогоплательщиках и сбор всей недостающей информации;
- определение основных направлений проверки, в том числе перечня налогов (сборов) и проверяемых периодов, а также необходимых мероприятий налогового контроля;
- расчет предполагаемых затрат времени и трудозатрат на проведение проверки;
- формирование проекта плана выездных налоговых проверок.
Для целенаправленного отбора налогоплательщиков при планировании выездных налоговых проверок налоговые органы в полном объеме должны использовать информационные ресурсы ФНС России (внутренние источники), а также информацию, получаемую из внешних источников для недопущения проведения безрезультатных проверок.
Работа налогового органа по формированию информационных ресурсов о налогоплательщиках должна отвечать следующим основным требованиям, к которым следует отнести:
- непрерывность информации (обеспечение постоянного сбора, фиксации и обработки всей поступающей в налоговый орган информации о налогоплательщиках);
- систематизация информации (создание информационных баз данных о налогоплательщиках);
- актуализация информации (своевременное обеспечение обновления информации о налогоплательщиках с учетом вновь поступающих данных из внутренних и внешних источников);
- полнота информации (наличие достаточного объема информации о налогоплательщиках, необходимого для принятия обоснованного решения о целесообразности их отбора для проведения выездных налоговых проверок);
- достоверность информации (предварительный анализ поступающей в налоговый орган информации на предмет ее соответствия реальному положению дел).
В целях осуществления такого анализа необходимо:
- проводить сопоставление данной информации со сведениями, полученными из иных источников; направлять запросы в контролирующие и правоохранительные органы; проводить истребование в рамках проведения мероприятий налогового контроля у налогоплательщика, его контрагентов и иных лиц дополнительных сведений; получать объяснения и документы в случаях, предусмотрен-
ных Налоговым кодексом Российской Федерации, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов (сборов);
- организовать рациональную систему обработки и хранения информации;
- обеспечить включение имеющейся и поступающей информации о деятельности налогоплательщиков в программный комплекс налогового органа местного уровня.
К информации из внутренних источников можно отнести и сведения о «проблемных» налогоплательщиках, к которым следует отнести:
- участников схем ухода от налогообложения;
- участников притворных (мнимых) сделок;
- организации, зарегистрированные на подставных лиц, по недействительным паспортам, по адресам «массовой» регистрации, отсутствующих по адресу места нахождения (так называемые организации-помойки);
- организации, которые не представляют налоговую и бухгалтерскую отчетность в налоговые органы, либо представляют «нулевую» отчетность на протяжении двух и более налоговых (отчетных) периодов;
- налогоплательщиков, в отношении которых имеются факты несоответствия данных налоговой отчетности налогоплательщика документам (информации), поступившим из других налоговых органов, в том числе при исполнении поручений по истребованию документов (информации);
- налогоплательщиков, о которых имеются сведения по фактам получения необоснованной налоговой выгоды. При определении факта получения необоснованной налоговой выгоды следует учитывать постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 N° 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды».
Результатом работы по сбору и обработке информации о налогоплательщиках является формирование информационных ресурсов налоговых органов, содержащих информацию о налогоплательщиках, состоящих на учете в налоговом органе.
Информационные ресурсы о налогоплательщиках представляют собой совокупность сведений о налогоплательщиках (досье налогоплательщика), содержащихся как в электронном виде, так и на бумажных носителях. В электронном виде информация накапливается в различных централизованных
информационных ресурсах (ПК «Регион», ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГРН и др.) и ресурсах, формируемых программными комплексами (ЭОД «Местный уровень», АИС «Налог-Москва 2» и др.).
Информационные ресурсы в обязательном порядке должны использоваться при проведении предпроверочного анализа и формировании списка налогоплательщиков, отобранных для включения в проект плана выездных налоговых проверок.
Построение единой, открытой и понятной для налогоплательщиков и налоговых органов системы планирования выездных налоговых проверок базируется на определенных принципах. К ним можно отнести:
1) режим наибольшего благоприятствования для добросовестных налогоплательщиков;
2) своевременность реагирования на признаки возможного совершения налоговых правонарушений;
3) неотвратимость наказания налогоплательщиков в случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах;
4) обоснованность выбора объектов проверки.
В соответствии с новым подходом к организации системы планирования изменены налоговые процедуры отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок. Основой данной системы является всесторонний анализ всей имеющейся у налогового органа информации на каждом этапе планирования и подготовки выездной налоговой проверки.
Вместе с тем налогоплательщик может использовать свое право на самостоятельную оценку рисков и оценить преимущество самостоятельного выявления и исправления допущенных ошибок при исчислении налогов.
Каждый налогоплательщик должен понимать, что от прозрачности его деятельности, полноты исчисления и уплаты налогов в бюджет будет зависеть и вероятность его включения (или нет) в план выездных налоговых проверок.
Таким образом, в соответствии с действующей Концепцией планирование выездных налоговых проверок ведется на основе принципа двухсторонней ответственности налогоплательщиков и налоговых органов, при соблюдении которого первые стремятся к исполнению своих налоговых обязательств, а вторые - к обоснованному отбору налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.
Обоснованный выбор объектов для проведения выездных налоговых проверок невозможен без всестороннего анализа всей информации, поступающей в налоговые органы из внутренних и внешних источников.
Налоговыми органами РФ продолжается и совершенствуется работа по открытому диалогу с налогоплательщиками, направленного на предупреждение налогового нарушения, а не по применению фискальных мер. Статистика свидетельствует, что количество налоговых проверок сокращается. Акцент контрольной работы налоговых органов смещен на информирование налогоплательщика о возможных рисках, на стимулирование добровольного отказа от использования незаконных схем. Именно для этого и были созданы критерии самостоятельной оценки рисков налогоплательщиков. Федеральная налоговая служба РФ целенаправленно и достаточно длительно шла к тому, чтобы отказаться от тотальных проверок в пользу контроля в зонах риска. Нередко бизнес предпринимает рискованные решения в надежде минимизировать налоги, однако спустя некоторое время он взамен получает крупные доначисления, пени и штрафы. При этом, если доказано применение схемы, штраф составляет 40 % от неуплаченной суммы налогов и возникает уголовная ответственность. Стратегия налогового контроля в современных условиях развития налоговой системы России заключается в стремлении предупредить совершение налогового правонарушения, раскрыть перед налогоплательщиком основные принципы контрольной работы и предложить ему более осознанно подойти к выбору управленческих решений с учетом информации о рисках применения отдельных схем.
Главная цель стратегии налогового контроля заключается в формировании единого правового и налогового поля, создании равных условий для всех субъектов бизнеса, устранении необоснованных конкурентных преимуществ, которые получают за счет экономии на налогах организации, применяющие незаконные и «серые» схемы ведения бизнеса. Сам по себе факт соответствия налогоплательщика критериям еще не означает, что у него есть нарушения налогового законодательства и что при выездной налоговой проверке ему обязательно будут предъявлены налоговые претензии.
Таким образом, решение о предъявлении налоговых претензий за нарушение налогового законодательства должно приниматься только на
основании всестороннего анализа финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и соответствующих первичных документов. Критерии -это своего рода сигналы о том, что деятельность налогоплательщика и его налоговые обязательства должны вызывать у налогового органа вопросы и такой налогоплательщик должен попадать в зону особого внимания налоговых органов.
Государственный контроль всегда есть проявление суверенной власти государства. Уже фактом своего существования контроль воздействует на подконтрольные субъекты, побуждая их придерживаться установленных правил. Налоговый контроль основывается на сочетании убеждения и принуждения. Необходимо отметить, что в настоящее время приоритет отдается убеждению. Безусловно, контроль со стороны государственных органов должен сопровождаться ответственностью за неправомерные действия. Налоговый кодекс РФ предоставляет налоговым органам широкий спектр мер принудительного воздействия (от предупреждений до пени и штрафов). Налоговые органы, проводя «воспитательные» мероприятия налогоплательщика, должны принимать все возможные меры для повышения культуры налогообложения. Широкое использование мер убеждения позволит уменьшить число нарушений налогового законодательства, а это, в свою очередь, повлечет за собой более полное и своевременное поступление налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды. Одновременно при этом необходимо совершенствовать систему налогового контроля на этапе безошибочного выбора объекта выездной налоговой проверки. Основным этапом совершенствования выбора объекта контроля в современных условиях развития налогового администрирования должен являться переход к информационным технологиям, позволяющим полностью автоматизировать процесс отбора налогоплательщиков с максимальными отклонениями
уровней, динамики, соотношений различных отчетных показателей от допустимых для организации значений с оценкой реального размера налоговых обязательств налогоплательщика.
Список литературы
1. О налоговых органах Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 21.03.1991 № 943-1.
2. О внесении изменений в приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок»: приказ ФНС России от 08.04.2011 № ММВ-7-2/258@.
3. Об утверждении Формата документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах: приказ ФНС России от 28.12.2010 № ММВ-7-6/773@.
4. Об утверждении рекомендуемых форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах: приказ ФНС России от 07.05.2007 № ММ-3-06/281@.
5. Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок: приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@.
6. Об организации работ по формированию и ведению информационных ресурсов ФНС России: приказ ФНС России от 08.06.2005 № САЭ-3-13/257@.
7. Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений: приказ МВД России № 495, ФНС России № 495/ММ-7-2-347от 30.06.2009.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
