CC BY
41
Права человека в евразийском пространстве
Серновец М.Н.
тайны сторожевого контроля (часть вторая)
Цель: Исследование правовых проблем феномена сторожевого контроля в России. Методология: Автором использовались формально-юридический метод, методы включенного наблюдения, метод изучения документов.
Результаты: В статье раскрыта сущность сторожевого контроля в России, выявлены проблемные вопросы процессуально-правовой регламентации данного явления и осуществления судебного и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, подвергнута анализу судебная практика по рассмотренной проблеме, предложены тактические приемы, которые имеет право применять адвокат-защитник.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает высокой научной и практической ценностью, поскольку содержит обоснованные и актуальные выводы и предложения.
Ключевые слова: сторожевой контроль, оперативно-розыскная деятельность, розыск, прокурорский надзор, судебный контроль, адвокат-защитник, незаконное лишение свободы, права человека.
Sernovets M.N.
SECRETS OF SENTRY CONTROL (PART TwO)
Purpose: Research of legal problems of a phenomenon of sentry control in Russia. Methodology: The author used a formal-legal method, methods of the included supervision, a method of studying of documents.
Results: In article the essence of sentry control in Russia is opened, problematic issues of a procedural and legal regulation of this phenomenon and implementation of judicial and public prosecutor's supervision behind operational search activity are revealed, jurisprudence on the considered problem is subjected to the analysis, policy strokes which has the right to apply the lawyer defender are offered.
Novelty/originality/value: Article has the high scientific and practical value as contains valid and actual conclusions and offers.
Keywords: sentry control, operational search activity, search, public prosecutor's supervision, judicial control, lawyer defender, illegal imprisonment, human rights.
9. казуистическое
После подготовки первой редакции статьи в конце 2014 года на сайте Московской Хельсинской группы в разделе «Новости» я прочитала, что 22 июня 2011 года, то есть на следующий же день после объявления Постановления ЕСПЧ по делу Шимоволоса, МВД России распространило заявление, в котором утверждало, что в РФ нет базы данных оппозиционеров под названием «сторожевой контроль» [1].
Столь пафосное заявление Министерства внутренних дел меня «улыбнуло». Вспомнился муль-тяшный капитан Врунгель и его присказка: «Как Вы лодку назовёте, так она и поплывёт». Адвокаты знают: какой вопрос зададите свидетелю, такой ответ на него и получите. Умение ставить вопросы правильно (не путать с правильным вопросом), как и читать ответы между строк, - особый вид политического искусства. Видимо, адресованный МВД России вопрос звучал некорректно, чем в министерстве и не преминули воспользоваться.
Я не буду опровергать это заявление МВД, более того, полностью с ним солидарна, действительно, никакой базы под названием «сторожевой контроль» для оппозиционеров не существовало.
Согласно моим исследованиям, в тот период существовали банки данных:
- о гражданах согласно статье 17 Федерального закона «О полиции» (далее - Закон о полиции), взаимосвязанные, в том числе, с положениями уголовно-процессуального законодательства, законодательства в области оперативно-розыскной деятельности, как и законодательства в других отраслях права;
- иные, совокупность которых я именую «сторожевым контролем», законодательно не закрепленные.
10. Официальные и неофициальные банки данных на граждан
Я не буду анализировать положения Закона о милиции, действовавшего в период происходивших в 2007 году с гр. Шимоволосом событий. Этот закон почил в бозе. Мне кажется интересным и нужным исследовать положение дел с банками данных и «сторожевым контролем» сегодня, в период действия Закона о полиции, вступившего в силу 1 марта 2011 года, то есть незадолго до оглашения Европейским Судом Постановления по делу Шимоволоса. Также предлагаю оценить некоторые взаимосвязанные положения этого за-
кона с законами об оперативно-розыскной деятельности и другими с учётом правовых позиций Конституционного и Европейского судов о бесспорном праве граждан на судебную защиту от произвола полицейских.
С официальным перечнем банков данных о гражданах можно ознакомиться в части 3 статьи 17 Закона о полиции. Как видите, таких банков данных 23. Также обращаю внимание, что, согласно части 6 этой статьи, полиция обязана обеспечить гражданину возможность ознакомления в установленном законом порядке с содержащейся в банках данных информацией, непосредственно затрагивающей его права и свободы (далее - Банки данных полиции).
Допускаю, что, законодательно закрепленное, это положение в части практического применения вызывает большие сомнения. Возможно, только у меня. И если мое исследование вызовет дискуссию, я узнаю и о положительной практике.
Зарубка 11. Законодательно закреплён порядок ознакомления гражданина с информацией, содержащейся о нём в банках данных полиции. Существует ли практическая возможность этого?
Для понимания, какие банки данных полиции, установленные законодательно, находятся во взаимосвязи с Приказами МВД, а какие нет, предлагаю сделать выборку из положений части 3 статьи 17 Закона о полиции и Приказов МВД. Станет ясно, какие банки данных полиции де-юре существуют, а какие нет. В результате сравнительного анализа будет понятно, в каких случаях гражданин лишён возможности обжаловать внесение его личных данных в такие базы. В этих случаях будет иметь место незаконное и произвольное вмешательство властей в его личную жизнь, что создаст препятствия к осуществлению им прав и свобод. Такое положение дел способствует злоупотреблениям со стороны властей, как и исключает их ответственность за нарушения прав и свобод гражданина, а также надзор и контроль за действиями силовиков.
Думаю, что сравнительная таблица будет более информативна. В нее вносится информация из Приказов МВД и части 3 статьи 17 Закона о полиции по взаимосвязанным вопросам, а также она основана на информации, содержащейся в Постановлении ЕСПЧ по делу Шимоволоса.
Таблица 1
Приказы МВД «для служебного пользования», основанные на законоположениях статьи 17 Закона о полиции Часть 3 статьи 17 Закона о полиции «Формирование и ведение банков данных о гражданах». «Внесению в банки данных подлежит информация...» Правовая оценка (выводы)
1. приказ Мвд россии от 01.12.1999 № 980 предусматривает внесение в базы данных разыскиваемых лиц, как и их задержание полицией, подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступлений о лицах, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления (п.1); о лицах, объявленных в розыск (п.9) законно существование банков данных о подозреваемых, обвиняемых, в том числе объявленных в розыск
2. приказ Мвд россии от 22.12.1999 № 1070 предусматривает внесение в базы данных разыскиваемых лиц: 1) лиц, разыскиваемых интерполом; 2) иностранных граждан и лиц без гражданства, чьи имена включены в перечень разыскиваемых лиц в связи с совершением преступлений на территории российской Федерации; 3) иностранных граждан, которым ограничен въезд в российскую Федерацию; 4) лиц, подозреваемых в следующих серьезных или особо серьезных правонарушениях: нелегальная перевозка оружия, боеприпасов или взрывчатых веществ, нелегальная перевозка антиквариата или его контрабандный вывоз из российской Федерации, умышленное убийство, террористические акты, перевозка наркотиков, финансовые преступления; 5) лидеров этнических сообществ, лидеров и активных членов организованных преступных группировок 1) о лицах, объявленных в розыск (п. 9); 2) о лицах, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления (п. 1), как и о лицах, объявленных в розыск (п. 9); 3) об иностранных гражданах и о лицах без гражданства, в отношении которых принято решение о депортации или об административном выдворении (п. 23); 4) о лицах, подозреваемых в совершении преступления (п. 1), как и о лицах, в отношении которых заведены дела оперативного учета (п. 17); 5) о лицах, в отношении которых заведены дела оперативного учета (п. 17) законно существование банков данных: 1) о лицах, разыскиваемых интерполом; 2) разыскиваемых иностранных граждан и лиц без гражданства; 3) иностранных граждан, которым ограничен въезд в рФ; 4) и 5) о лицах, в отношении которых заведены дела оперативного учета
3. приказ Мвд от 14.04.2005 № 047 предусматривает создание базы данных о потенциальных экстремистах «сторожевой контроль» о лицах, в отношении которых заведены дела оперативного учета (п. 17) законодательное закрепление формирования и ведения банков данных об экстремистах отсутствует. приведенные примеры показывают, что к числу экстремистов власти относят лиц, занимающихся правозащитной деятельностью, как и имеющих твердую гражданскую позицию
Считаю уместным этот раздел закончить позициями Конституционного Суда, озвученными им в своих решениях от 28 января 2016 года по жалобам граждан, оспаривавших конституционность норм статьи 17 Закона о полиции, в том числе части 8 (Определения № 136-0, 137-0, 138-0 и 139-О).
Конституционный Суд отметил, что положения Закона о полиции закрепляют права полиции, исходя из её предназначения, которое состоит в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечении общественной безопасности (часть 1 статьи 1), основных направлений деятельности полиции (статья 2) и ее обязанностей (статья 12), и, соответственно, предполагает, что данные права подлежат использованию полицией только в соответствии с ее предназначением и в рамках исполнения возложенных на нее обязанностей.
Далее КС констатировал, что именно в целях выполнения полицией возложенных на неё обязанностей статьей 17 Закона о полиции ей предоставлено право обрабатывать данные о гражданах и вносить в банки данных полученную информацию, состав которой обусловлен функциями полиции (часть 1) и перечисляет законно установленные банки данных.
Закон о полиции предусматривает, что формирование и ведение банков данных о гражданах осуществляется в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.
При этом статья 17 Закона о полиции допускает раскрытие содержащейся в банках данных информации гражданину, права и свободы которого непосредственно затрагиваются содержащейся в банках данных информацией, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и обязывает полицию обеспечить защиту информации, содержащейся в банках данных, от неправомерного и случайного доступа, уничтожения, копирования, распространения и иных неправомерных действий (части 4-6).
Таким образом, делает вывод в своих решениях Конституционный Суд, оспариваемые положения статьи 17 Закона о полиции, закрепляющие право полиции обрабатывать данные о лицах, подвергающихся или подвергавшихся уголовному преследованию, и хранить указанные данные в целях выполнения возложенных на нее функций по защите прав и свобод граждан,
обеспечению правопорядка и общественной безопасности, рассматриваемые во взаимосвязи с другими положениями данного Федерального закона, не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанных в жалобе аспектах.
С позицией КС не поспоришь, она ясна, логична, аргументирована; КС же не знает о допускаемых полицейскими злоупотреблениях при использовании таких банков данных, как и о наличии «сторожевого контроля», законодательно никак не регламентированного, существующего в стране в нарушение законов, включая Конституцию, например, часть 3 её статьи 15.
11. Рассуждения переходного периода
Повторение - мать учения, поэтому предлагаю читателю ещё раз проследить за логикой моих рассуждений, которые основаны, в первую очередь, на правовых позициях Европейского Суда, обязательных для исполнения российскими властями, а во вторую - на объяснениях российских властей в обоснование законности «сторожевого контроля». Именно этот тезис даёт возможность говорить о взаимосвязи Приказов МВД, так как российские власти пояснили, что положения каждого из них, как и их совокупность, связаны с использованием «сторожевого контроля». Непринятие этого тезиса, на мой взгляд, делает бессмысленными заявления российских властей, обосновавших законность применения «сторожевого контроля» в отношении Шимоволоса этими Приказами. Подтверждение этого вывода мы найдём в параграфе 62 Постановления Суда.
Сравнительная Таблица 1 из раздела «10. Официальные и неофициальные банки данных на граждан» тоже подтверждает этот вывод, так как выявляет несовпадения законодательно установленных статьей 17 Закона о полиции банков данных и существующих де-факто, законом не установленных, но созданных на основании Приказов МВД.
Приказы МВД касаются создания и функционирования базы данных «Розыск-Магистраль». Целью каждого приказа является облегчение выявления лиц, чьи имена внесены в банки данных (списки).
Различным является только субъектный состав интересующих властей лиц. Так, приказ № 980 касается подозреваемых и обвиняемых, находящихся в розыске; приказ № 1070 - лиц, разыскиваемых Интерполом, иностранных граждан и лиц без гражданства из числа подозреваемых и обвиняемых, находящихся в розыске, и др.; приказ № 047 регламентирует создание базы для вы-
явления лиц, которых власти по собственному усмотрению считают потенциальными экстремистами. Именно этой базе было присвоено кодовое название «сторожевой контроль», однако практика показывает, что все базы под кодовым названием «Розыск-Магистраль» полицейскими, что называется, в «быту», именуются «сторожевым контролем».
Очень важно помнить сделанные Судом выводы:
- незаконное лишение свободы, как и вмешательство в личную жизнь гр. Шимоволоса, стало возможным в связи с ведением базы данных «Розыск-Магистраль», имеющей кодовое название «сторожевой контроль», в которую были внесены его личные данные;
- следствием внесения личных данных в базу «Розыск-Магистраль» «экстремистов» (читай -«сторожевой контроль»), как и последующее задержание и лишением свободы, явилось нарушением пункта 1 статьи 5 («незаконное лишение свободы») и статьи 8 («вмешательство в личную жизнь») Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее - Конвенция);
- использование полицейскими «сторожевого контроля» в секретном режиме создает риски произвольности и злоупотреблений с их стороны, а также делает возможным отсутствие контроля за их действиями, как и невозможной судебную защиту.
Эти выводы Суда особенно важны в ходе дальнейших рассуждений об отсутствии контроля, надзора и судебной защиты от злоупотреблений со стороны полицейских, о чём немного говорилось в разделе «10. Официальные и неофициальные банки данных на граждан».
Считаю необходимым обратить на это внимание ещё раз в контексте положений уголовного судопроизводства: процедура предъявления подозрения (обвинения) закреплена в статьях 46, 47, 91, 92 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и предусматривает права этих лиц, в том числе на судебную и иную защиту, согласно статьям 123-125 УПК, что позволяет оспорить решение о розыске, принимаемое в порядке статьи 210 УПК.
Нормы права (национального и международного) предусматривают порядок взаимодействия судов, органов прокуратуры, следственных органов при розыске со стороны Интерпола, а также процедуры надзора, контроля и судебной защиты.
Мы установили, что судебная защита, а также надзор и контроль для лиц, в отношении которых
принято решение о депортации или об административном выдворении, существует.
Остаётся понять, существует ли защита для лиц, в отношении которых заведены дела оперативного учёта? На первый взгляд может показаться, что такая защита существует, раз в силу части 6 статьи 17 Закона о полиции последняя обязана обеспечить гражданину возможность ознакомления с содержащейся в банках данных информацией, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
Де-факто, как я считаю, такая защита отсутствует:
- во-первых, неясны критерии и обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав и свобод, наличие которых даёт гражданину право на такое обращение;
- во-вторых, обыватель (да не только он) не знает, где и какие в отношении него ведутся дела оперативного учёта. Такое положение лишает его возможностей обращаться куда бы то ни было, кроме, возможно, абстрактных - в каждое (или любое) силовое ведомство. Такой запрос будет напоминать поход Иванушки-дурачка за счастьем: «Поди туда, не зная куда, принеси то, не зная что».
Кроме того, с помощью Европейского Суда мы установили, что «сторожевой контроль» (как и база «Розыск-Магистраль») не относится к делам оперативного учёта, законодательством о полиции не предусмотрен и нарушает фундаментальные конвенционные права. Очевидно, в этом вопросе заявителя ждёт разочарование, он не получит ответа по существу. Не могут же силовые структуры дать ему информацию о том, чего де-юре не существует, а существует де-факто, умышленно неся в себе риски нарушения прав и свободы.
Здесь становятся очевидны произвольность применения «сторожевого контроля» и повышенные злоупотребления со стороны полицейских, как в отношении лиц, данные которых включены в дела оперативного учёта, а также в случаях, когда личные данные гражданина не внесены в дела оперативного учёта.
Именно в таких случаях полностью отсутствует ведомственный контроль, надзор со стороны органов прокуратуры и судебная защита. Такое положение дел порождает «узаконенное» беззаконие. Обратимся к обстоятельствам включения личных данных гр. Шимоволоса в базу данных «сторожевой контроль». Он не был подозреваемым (обвиняемым), не находился в розыске, как лицо, скрывающееся от следствия, суда или органа исполнения наказания, также не состоял по учётам депортируемых или выдворяемых лиц.
Он был произвольно причислен к числу потенциальных экстремистов. В результате этого стало возможным его задержание, лишение и ограничение свободы в нарушение положений Конституции, национального законодательства, Конвенции. Несмотря на очевидные нарушения его прав, он остался без судебной защиты, как и защиты со стороны органов прокуратуры, куда обращался.
Зарубка 12. В России на 2011 год существовали Приказы МВД с грифом «Для служебного пользования», нарушающие права и свободы граждан, в том числе гарантированные статьями 5 и 8 Конвенции. Механизмов правовой защиты, включая защиту судебную, внутри страны не существовало (Приказ МВД от 31.10.2012 № 987, о котором в письме от 28.07.2015 сообщила ГП РФ в лице А.Г. Жафярова).
12. Законное-2. О чём говорят законы?
Проанализируем положения законов, в рамках которых может существовать и применяться «сторожевой контроль».
Первым, по моему мнению, в списке должен быть Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Закон об ОРД).
Каких-либо свидетельств существования «сторожевого контроля» в нём нет. Более того, согласно статье 6 этого Закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия (далее - ОРМ), исчерпывающий перечень которых указан в норме этой статьи. Перечень ОРМ может быть изменён или дополнен только федеральным законом. Последний и единственный раз изменения в статью 6 Закона об ОРД были внесены 5 января 1999 года законом № 6-ФЗ, тогда в число таких ОРМ был включен «опрос».
Очевидно, что «сторожевой контроль» не относится ни к одному из видов оперативно-розыскных мероприятий и не регламентирован Законом об ОРД.
Может быть, «сторожевой контроль» регламентирован УПК РФ и как-то связан с задержанием, ограничением (или лишением) свободы участников уголовного судопроизводства?
В статье 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ даются используемые в нём основные понятия. Задержание является частью института процессуального принуждения и применяется следователем (дознавателем) в отношении подозреваемого на срок не более 48 часов с момента фактического задержания лица по подозрению в совершении преступления (пункт 11 статьи 5 УПК).
Следует отметить, что положения пункта 11 статьи 5 УПК соответствуют правовым позициям
Конституционного и Европейского судов о моменте «задержания», каковым является момент фактического задержания лица, ограничения или лишения его свободы.
Вместе с тем, положения статьи 92 УПК (часть 2) требуют указывать в протоколе дату и время его составления, именно это время правоохранители считают временем признания лица «задержанным». Видно, что положения УПК и практика в вопросе обстоятельств и времени признания «задержанным» противоречат друг другу.
В дальнейшем я расскажу о причинах острой необходимости таких нарушений в ходе расследования, как и представлю примеры, из которых будет видно, что «погрешность» со стороны правоприменителей в указании времени задержания составляет от нескольких часов до суток (и более).
Закон «О полиции» мы ранее препарировали, установив, что среди банков данных полиции согласно статье 17 «сторожевой контроль» не указан, так как перечень статьи 17 является исчерпывающим.
Положения Закона «О государственной тайне» (далее - Закон о гостайне) тоже не помогут раскрыть тайны «сторожевого контроля» (без тавтологии здесь не обойтись). Документы с грифом «для служебного пользования» этим законом не предусмотрены и не охраняются.
Федеральные законы «О безопасности» от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ и «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ (далее - Законы о безопасности) тоже не содержат никаких сведений о «сторожевом контроле».
Для полноты картины или чистоты эксперимента я изучила положения ФЗ «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ, но и там следов «сторожевого контроля» не обнаружила.
Зарубка 13. Законодательного закрепления и обоснования существования «сторожевого контроля» в действующих сегодня законах нет.
13. Вариации на тему репрессий
Несмотря на отсутствие «сторожевого контроля» в официальном правовом поле, как мы могли убедиться, он существует де-факто. Проанализируем дела, которыми занимаются правоприменители, предотвращая преступления, наказывая и преследуя за их совершение. В первую очередь, это уголовные дела, расследование которых производится по правилам УПК. На второе место поставим оперативно-розыскные дела, заведение которых регламентировано взаимосвязанными положениями УПК и Закона об ОРД. Оперативно-розыскные дела ведутся:
- 2.1. О лицах, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления;
- 2.2. О лицах, объявленных в розыск;
- 2.3. О лицах, пропавших без вести;
- 2.4. О лицах, находящихся в беспомощном состоянии и не способных по состоянию здоровья или возрасту сообщить сведения о себе;
- 2.5. О лицах, пропавших без вести, неопознанных трупах.
Ещё есть дела оперативного учёта.
Этими всеми делами занимаются люди в форме с погонами, причём форма может быть разного цвета. Кто-то из них расследует уголовные дела или ведёт дознание (следователи и дознаватели), другие же - прослушивают, выслеживают, внедряются, выискивают, осматривают, наблюдают и т. п. (оперативные сотрудники), именно они проводят оперативно-розыскные мероприятия. У каждого из них есть свои профессиональные, а практика показывает, что и не только, интересы. Например, они могут считать кого-то экстремистом, а кого-то террористом; другого - неблагонадёжным, неугодным, сочувствующим или членом «пятой колонны», «нацпредателем», пособником немецкого фашизма и т. п. Эти ярлыки могут навешиваться произвольно, безосновательно, по их собственному усмотрению и представлению.
Так как нас интересует не только природа «сторожевого контроля», но его корреляция с расследованием уголовных дел и оперативно-розыскной деятельностью в интересах уголовного судопроизводства, наше исследование продолжим привычным путем, переходя от общего к частному.
Установим порядок взаимодействия следователя (дознавателя) с органами, осуществляющими ОРМ, обратившись к положениям части 2 статьи 38 УПК: следователь полномочен в установленных законом случаях и в порядке поручать оперативным сотрудникам проведение ОРМ. Перечень таких мероприятий, как известно, является исчерпывающим.
Далее, раз «сторожевой контроль» не является видом ОРМ, законодательно не закреплен, то очевидно, что у следователя в рамках указаний о проведении ОРМ нет права поручить оперативным сотрудникам выставить личные данные гражданина на «сторожевой контроль». В свою очередь, оперативные сотрудники в силу закона такими правами не наделены и их не имеют.
Возникает закономерный вопрос, может быть «сторожевой контроль» де-юре связан с деятельностью оперативных служб при ведении дел оперативного учёта?
Ответ на этот вопрос тоже отрицательный и дан решением ЕСПЧ по делу Шимоволоса. Суд не смог определить правовую природу «сторожевого контроля» ввиду отсутствия в национальном праве законных оснований для его существования, что было подробно изложено в разделе «4. Правовые позиции Европейского Суда». Особенно важна для нас констатация Суда: применение «сторожевого контроля» затрагивает права и свободы человека и гражданина, однако он законодательно не регламентирован, а предусмотрен ведомственными правовыми актами -неопубликованными официально для всеобщего сведения Приказами МВД, что создает повышенные риски злоупотреблений со стороны полицейских, как и исключает судебную защиту от таких злоупотреблений.
В разделе «12. Законное-2» проиллюстрированы «смежные» с УПК, законодательством о полиции и об ОРД иные федеральные законы. Сведения о «сторожевом контроле» в них также отсутствуют. Перефразируя строку из песенки Винни-Пуха, пропоём: «Сторожевик» вроде есть, но его сразу нет!». Как нет и никаких защитных механизмов и возможностей проверить, внесены ли твои личные данные в наличествующую, но не существующую базу, как и отсутствует судебная защита, надзор со стороны прокуратуры и ведомственный контроль.
Такое положение по-прежнему порождает злоупотребления со стороны полицейских и иных лиц, имеющих возможность выставить личные данные гражданина на «сторожевой контроль», несмотря на то, что таковой, во-первых, де-юре не существует и, во-вторых, нарушает права и свободы граждан, гарантированные Конституцией и Конвенцией, что признано Европейским Судом (статьи 5 и 8).
Именно для них созданы и продолжают в настоящее время существовать базы под кодовым названием «Розыск-Магистраль» и «сторожевой контроль», которые по совокупности в быту среди полицейских и иных именуются «сторожевой контроль».
14. Аверс. Де-юре. Официальная переписка с Минюстом россии
В целом Россия легко и быстро исполняет решения ЕСПЧ в части принятия мер индивидуального характера. Нет ничего трудного в том, чтобы из бюджета за счет налогоплательщиков произвести компенсационные выплаты. С пересмотрами судебных актов, принятых по делу заявителей, дела обстоят немного сложнее. Во-первых, у властей нет прямой обязанности пересматривать
принятые по делу обратившегося в ЕСПЧ заявителя судебные акты. Заявитель должен самостоятельно инициировать обращение о пересмотре вынесенных по его делу судебных актов, то есть попросить об этом судебные органы; не попросил - что называется, «баба с возу, кобыле легче». В целом худо-бедно при пересмотре учитываются позиции Суда в делах заявителей. Углубляться в эту тему пока не будем, оставим её для другого исследования под условным названием «Иллюзия правосудия», доказывающего отсутствие в стране правосудия в понимании общепризнанных международных норм и правил.
В настоящем исследовании нас интересует два вопроса:
1) исполнила ли Россия и как решение ЕСПЧ в части принятия мер общего характера по вопросу «сторожевого контроля», при условии, что его существование нарушает статьи 5 и 8 Конвенции (далее - общие меры исполнения, меры общего характера);
2) существует ли внутри страны правовой механизм защиты от произвола и злоупотреблений со стороны полицейских и иных лиц, вносящих личные данные граждан в банки данных, установленные негласно, не входящие в перечень статьи 17 Закона о полиции.
Гипотетически, как мне представляется, российские власти могли исполнить решение Суда тремя способами.
Первый - легитимизировать Приказы МВД согласно положениям части 3 статьи 15 Конституции, в том числе включив их в перечень банков данных полиции согласно статье 17 Закона о полиции или в иные нормы права, например, Закона об ОРД.
Второй - создать иной правовой механизм с учётом требований Конституции и позиций Суда с соблюдением прав и свобод граждан, как и без ущерба для национальной безопасности.
Третий - отменить Приказы, прекратив их действие.
Первый и второй варианты предоставили бы возможность надзора, контроля и судебного обжалования действий и решений правоохранителей в вопросе выставления личных данных гражданина на «сторожевой контроль», третий вариант ликвидировал бы институт «сторожевого контроля».
Ответы на эти вопросы могло дать Министерство юстиции, куда впервые в июле 2014 года были направлены запросы, ведь именно оно осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов ис-
полнительной власти в соответствии с Правилами подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (далее - Правила регистрации). Минюст также занимается мониторингом исполнения решений Европейского суда и другими взаимосвязанными вопросами.
Минюст ответил, что Приказы МВД для регистрации согласно Правилам регистрации не поступали.
Зарубка 14. С момента издания и до июля 2014 года Приказы МВД регистрацию в Минюсте не проходили.
Отсутствие регистрации Приказов МВД в период июнь 2012 - июль 2014 года могло свидетельствовать о том, что:
- Приказы МВД отменены на уровне МВД;
- Приказы МВД продолжают действовать, «сторожевой контроль» - существовать;
- решение ЕСПЧ в части принятия Россией мер общего характера не исполнено (проигнорировано).
Мне же было очевидно, о чём свидетельствовала личная практика последних лет, что «сторожевой контроль» существует, несмотря ни на что и вопреки всему, в том числе Конституции и иным законам.
Уже в 2016 г. Минюст разъяснил, как власти «исполнили» решение ЕСПЧ в части мер общего характера. Эта информация была представлена в Мещанский суд Москвы по судебному запросу в рамках инициированного мной судопроизводства по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС), впоследствии - и мне, когда я адресовала министерству дополнительные вопросы.
В чём же выразилось, по мнению властей, исполнение ими решения ЕСПЧ в части принятия мер общего характера?
Из совокупности ответов можно констатировать, что на бумаге исполнение российскими властями постановления ЕСПЧ заключалось в том, что:
а) 25 июня 2012 года Минюст направил копии постановления в Верховный Суд, Генеральную прокуратуру, Министерства внутренних дел и транспорта с формулировкой «для сведения и учёта правовых позиций Суда в практической деятельности» (Письмо № 10-41453/16 от 1 апреля 2016 года за подписью первого заместителя Руководителя Аппарата Уполномоченного Н.Я. Зяб-киной). В письмах Минюст просил каждый из
этих органов принять согласно их компетенции меры по устранению и предотвращению в дальнейшем выявленных ЕСПЧ нарушений;
b) российские власти направили в Комитет министров Совета Европы Отчет, который опубликован в открытом доступе на официальном сайте Комитета в разделе «Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека» [2]. Кстати, отчёт опубликован на официальных языках Совета Европы, то есть на русском языке его нет. Российские граждане лишены возможности ознакомиться с Отчётом на русском языке и на сайте Минюста;
c) уполномоченные государственные органы довели до сведения своих территориальных органов и структурных подразделений названное постановление Европейского Суда;
d) были внесены изменения в федеральные законы:
- от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», в котором предусмотрены дополнительные гарантии (видимо, прав граждан (?)) при сборе, обработке, использовании персональных данных, в том числе оператором баз данных;
- от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», в котором предусмотрено создание автоматизированной централизованной базы данных о пассажирах в целях обеспечения транспортной безопасности, в том числе предотвращения террористических актов;
e) издан приказ от 19 июля 2012 года № 243 (далее - Приказ № 243), которым утвержден Порядок формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных. Приказ № 243 Минтранса был зарегистрирован в Минюсте, вступил в силу, опубликован и находится в открытом доступе (видимо, я плохо его искала, так как в открытом доступе на сайте Минюста и Минтранса не нашла).
зарубка 15. Считается, что российские власти исполнили постановление ЕСПЧ и привели «сторожевой контроль» в соответствие с требованиями Конвенции. Можно ли считать, что это «что-то» пресекло нарушения прав граждан применением «сторожевого контроля», и появилось ли у граждан право на судебную защиту; существует ли ведомственный контроль и прокурорский надзор за действиями силовиков в этой области, - ясности нет.
Очевидно одно. Ни один из Приказов МВД опубликован так и не был, несмотря на то, что при-
казы являются нормативными актами федерального органа исполнительной власти - Министерства внутренних дел РФ и подлежали государственной регистрации, так как решением ЕСПЧ установленные приказами права по выставлению личных данных граждан на «сторожевой контроль» с последующим задержанием граждан признаны нарушающими их права и свободы. Отсутствие регистрации в Минюсте говорит о том, что правовые экспертизы приказов на их соответствие Конституции и федеральным законам не проводились. Такое бездействие властей не свидетельствует о прекращении действия приказов. Напротив, результаты исследования говорят об обратном - на практике Россия не приняла во внимание правовые позиции ЕСПЧ, «сторожевой контроль» продолжает существовать. И в настоящее время, как ранее, до решения Европейского Суда, отсутствуют какие-либо средства правовой защиты от злоупотреблений и произвольного вмешательства со стороны властей в связи с его использованием.
15. реверс. Де-факто. Формы проявления «сторожевого контроля»
В разделе «8. Постоянство - признак мастерства или упорное пренебрежение к правам граждан?» были приведены примеры, в которых, по моему мнению, свою злую роль сыграл «сторожевой контроль». Выделим одинаковые или схожие факты, имевшие место во всех приведенных ранее случаях:
1. Граждане собирались выехать из страны за границу для участия в международных мероприятиях, как правило, в области правозащиты;
2. Граждане заранее приобретали билеты (авиа-, на поезд) с предъявлением паспорта;
3. «Приключения» с гражданами происходили на пути следования к аэропорту, на железнодорожном транспорте или в аэропорту;
4. При пересечении границы в пунктах пограничного контроля аэропортов граждане узнавали о недействительности своего паспорта, который до того, как был передан в руки сотрудников, находился в надлежащем состоянии;
5. Граждане обращали внимание на повышенный к себе интерес со стороны сотрудников пограничного контроля, которые кому-то вечно звонили, с удивлением долго смотрели в компьютер, а потом на гражданина, пытаясь как рентген просветить его насквозь, а иногда даже озадаченные уходили с пункта контроля с паспортом гражданина;
6. Граждане на неопределенный срок задерживались в зоне пограничного контроля, подвергались личному досмотру;
7. У граждан изымались вещи и документы;
8. Граждан лишали «связи с внешним миром», отказывали в приглашении адвоката, то есть в праве на получение квалифицированной юридической помощи;
9. На граждан составлялся протокол об административном правонарушении, некоторые из них привлекались к административной ответственности.
Несмотря на то, что приведенные истории происходили с гражданами в период 20142016 годов, вспоминается дело гр. Шимоволо-са. Согласитесь, «свежие» примеры «списаны» с истории его приключений, как по кальке. Вот такое дежавю.
Ретроспектива данных событий приводит только к одному и очень печальному выводу: несмотря на решение Европейского Суда о признании внесения личных данных гражданина в базу данных «сторожевой контроль» нарушающим пункт 1 статьи 5 («незаконное лишение свободы») и статьи 8 («вмешательство в личную жизнь») Конвенции, он продолжает широко шагать по стране.
Зарубка 16. Задержанный на основании «сторожевого контроля» неограниченное время может находиться в зоне пограничного контроля (или местного отделения полиции, куда доставляется по принуждению). Он лишается свободы, а также возможности сообщить родственникам о своём задержании, как и получить квалифицированную юридическую помощь в лице адвоката.
Примеры применения «сторожевого контроля» я встречаю из года в год в своей профессиональной деятельности. «Сторожевой контроль» продолжает существовать вместе со злоупотреблениями со стороны полицейских, порождёнными безнаказанностью и безнадзорностью, в отсутствие каких-либо средств и способов правовой защиты от произвола полицейских. Такое положение дел, по моему мнению, возможно только с одобрения властей или при их попустительстве, включая судебную власть.
О механизме действия «сторожевого контроля» в отсутствие официальных источников сведений мы можем только рассуждать, анализируя информацию из совокупности данных постановления ЕСПЧ, официальной переписки (таковая имеется в моём распоряжении) с органами государственной власти и факты известной практики.
Предполагаю, что наши рассуждения будут иметь максимальную степень достоверности.
Зарубка 17. Немного наперёд хочу оставить очередную зарубку, «сторожевой контроль» соз-
даёт благоприятные условия для фальсификации результатов ОРМ и доказательств по уголовным делам, «на ура» принимаемые судебной властью, чему есть понятное объяснение.
Поощряемые властью нарушения прав и свобод граждан делают невозможным привлечение полицейских к уголовной ответственности. Это гражданина можно легко и быстро привлечь к уголовной ответственности за репост в соцсетях, за надпись на огораживающем виллу чиновника заборе или за унесенную с помойки картинку. Полицейский, как и любой чиновник, может понести ответственность не потому, что совершил преступление, а только потому, что система, частью которой он всегда был и которой «верно» служил, решила избавиться от него по понятным ей (системе) причинам и соображениям. Думаю, что такое положение вещей даёт понимание, почему «сторожевой контроль» цветёт буйным цветом, оставляя безнаказанными злоупотребления со стороны полицейских.
В доказательство предыдущего тезиса я представляю объемную переписку с органами, уполномоченными на бумаге защищать права граждан, а на практике покрывающими преступников в погонах. В вопросах «сторожевого контроля» каждый из них становится глухим, слепым и немым, если не сказать больше. «Ты им про Ерёму, а они тебе - про Фому».
16. Paroles, paroles, paroles. В общем...
В этом разделе будет представлена переписка с Генеральной прокуратурой и Министерством внутренних дел по вопросу исполнения ими решения ЕСПЧ по делу Шимоволоса в части принятых мер общего характера. Затем в разделах «Фактологическое-2, 3 и 4» и «Кто в лес, кто по дрова. О прокурорах» на примере дела В. я представлю доказательства отсутствия в стране какого-либо контроля, надзора и судебной защиты от злоупотреблений со стороны полицейских по использованию ими «сторожевого контроля».
Переписка с «силовиками» происходила по двум направлениям. В одном случае я выступала как гражданин, интересующийся общими мерами, принятыми властями страны во исполнение решений ЕСПЧ, в том числе по делу Шимоволо-са. В другом - как адвокат, представляющий интересы В. и других клиентов в уголовном или в иных видах судопроизводств, в том числе желающих реализовать свои права, предоставленные им частью 8 статьи 17 Закона о полиции, то есть узнать, в каких банках данных полиции содержится о них информация.
Как и ранее, я по-прежнему буду придерживаться правила «от общего к частному», поэтому хронология излагаемых событий может не соблюдаться: сначала я поведаю о содержании ответов на вопросы о принятых властями мерах общего характера, затем буду переходить к переписке по конкретным делам, включая дело В.
В разделе «12. Аверс. Де-юре. Официальная переписка» я рассказала, что к апрелю 2016 года Минюст сообщил о «причастных» к исполнению решений ЕСПЧ: Верховный Суд, Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Министерство транспорта, Следственный комитет.
16.1. Начну с переписки с органами прокуратуры, включая Генеральную прокуратуру (далее - Прокуратура), её структурные и территориальные подразделения. Как-никак, законодательно установлена обязанность этого органа осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (статья 1 ФЗ «О прокуратуре» № 168-ФЗ от 17 января 1992 года).
Ответы нынешних прокурорских меня, как бывшего работника этого самого органа, особенно «покорили» и убедили в ошибочности устойчивого словосочетания, мол, «бывших не бывает». Бывает, и ещё как!
В 2014 году после изучения постановления Европейского Суда по делу Шимоволоса и полученной от Минюста информации я впервые обратилась в Генеральную прокуратуру. Сделала это как гражданин. В обращении я вкратце изложила позицию ЕСПЧ по делу Шимоволоса, сделанные Судом выводы о нарушении существованием «сторожевого контроля» статей 5 (часть 1) и 8 Конвенции, поделилась информацией о Приказах МВД, просила провести проверку законности их существования и применения полицейскими и ответить на вопросы:
1. Законно ли применение Приказов МВД с грифом «для служебного пользования», не опубликованных официально для всеобщего сведения и ограничивающих права и свободы граждан, если, согласно части 3 статьи 15 Конституции, «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения?
2. Имеются ли основания для обращения Генеральной прокуратуры в Верховный Суд для
признания Приказов МВД недействительными как нарушающих часть 3 статьи 15 Конституции?
25 декабря 2014 г. зам. начальника управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Н.Н. Ростовцева ответила (Ответ № 23/1-398-2014), что Приказы МВД содержат положения организационно-распорядительного характера и регламентируют порядок создания и функционирования автоматизированных информационных систем в органах внутренних дел, поэтому прокуратура полагает, что регистрация Приказов в Минюсте, как и их официальное опубликование, не носит обязательного характера. Также прокурор Ростовцева сообщила, что, по информации МВД, Приказ № 047 от 04.07.2005 «О некоторых мерах по усилению борьбы с экстремизмом» утратил силу.
На мой дополнительный вопрос о дате прекращения действия Приказа № 047 прокурор Ростовцева письмом пояснила, что Приказ № 047 утратил силу в связи с изданием 31.10.2012 приказа МВД № 987, который также содержит положения организационно-распорядительного характера, поэтому обязательному опубликованию не подлежит. Можно предположить, что содержание Приказа № 047 стало содержанием Приказа № 987. Дополнительно мне сообщили, что Приказ № 987 относится к категории служебной тайны, поэтому его положения не могут быть оглашены и использованы в переписке (Письмо от 28 июля 2015 г. № 27/3-р-107221-15/13895, подписант зам. начальника управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму А.Г. Жафяров).
Очевидно, что Генеральная прокуратура никакую проверку не проводила, видимо, поэтому и не ответила на заданные ей вопросы. Фактически через два года после оглашения постановления ЕСПЧ Генеральная прокуратура опровергла сделанные ЕСПЧ в деле Шимоволоса выводы о признании Приказов МВД нарушающими статьи 5 и 8 Конвенции.
Уже в 2016 году я попросила Генеральную прокуратуру сообщить о принятых ей мерах общего характера в части исполнения решения Суда по делу Шимоволоса.
28 марта 2016 года письмом № 23/1-398-2014 мне было отказано в предоставлении ответа на этот вопрос. Подписантом этого ответа выступила опять же г-жа Ростовцева, которая, сославшись на положения статьи 10 и 21 Закона о прокуратуре, разъяснила, что в органах прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения,
содержащие сведения о нарушении законов. Моё же обращение о принятых Генеральной прокуратурой мерах таковым не является, а затрагивает вопросы ведомственной переписки между Генеральной прокуратурой и Минюстом, поэтому ответы по существу обращения не даются.
На день публикации статьи переписка с Генеральной прокуратурой продолжается, в том числе о мерах общего характера, принятых органами прокуратуры в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ и по другим делам против России. Так вот, в одной из таких параллельных переписок я добралась почти до самых высот и получила ответ от помощника Генерального прокурора К.Э. Ермолина. Г-н Ермолин, как и г-жа Ростовцева, отказался сообщить о принятых мерах общего характера по группе дел «Михеев и другие против России» по мотиву отсутствия в моих обращениях сведений о нарушении моих прав и законных интересов, что является препятствием разрешения моего обращения в Генеральной прокуратуре.
Зарубка 18. Генеральная прокуратура считает правомочным игнорировать обращения граждан о принятых ею мерах общего характера в рамках исполнения постановлений Европейского Суда по делам против России, считая, что Законом о прокуратуре такие обязанности на Прокуратуру РФ не возложены. Видимо, закон о порядке рассмотрения обращений граждан на сотрудников органов прокуратуры не распространяется?! Из этого следует, что в настоящее время органы прокуратуры самоустранились от осуществления ими надзора за деятельностью МВД, сотрудники которого продолжают применять ведомственные приказы с грифом «для служебного пользования», несмотря на правовые позиции ЕСПЧ по делам против России, которыми установлены факты нарушения статей 5 и 8 Конвенции в части нарушения прав и свобод граждан существованием «сторожевого контроля».
Как видите, мои обращения о мерах общего характера, принятых Прокуратурой, остались без должного рассмотрения, так как полученные ответы я бы отнесла к категории «В огороде бузина, а в Киеве - дядька».
Поверьте, дальше, когда в общении с Генеральной прокуратурой от общего мы перейдём к частному, будет ещё интересней.
16.2. Министерство внутренних дел на моё обращение об исполнении им решения ЕСПЧ по делу Шимоволоса в части принятия мер общего характера разъяснило задачи, поставленные пе-
ред Уполномоченным РФ при Европейском Суде по правам человека согласно Положению о нём, как и рекомендовало за ответом на заданный им вопрос обратиться к этому самому Уполномоченному. Этим же письмом МВД сообщило, что после получения от Уполномоченного постановления ЕСПЧ по делу Шимоволоса его копии были направлены в территориальные органы МВД для принятия мер по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных Судом нарушений.
Также Министерство поведало, что участвовало в рассмотрении и согласовании Приказа Минтранса № 243 от 19 июля 2012 года «Об утверждении Порядка формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных» (Письмо от 12 апреля 2016 г. № 3/167702427365 зам. начальника Административно-правового управления Договорно-правового департамента А.Н. Прошу-нина).
Этим же письмом мне сообщили, что Приказы МВД № 980 и № 1070 от 1999 г. МВД не издавались. Позволю напомнить, это те самые Приказы, на которые ссылались российские власти в обоснование законности примененного в отношении Шимоволоса «сторожевого контроля».
Зарубка 19. Исполнение мер общего характера со стороны МВД выразилось:
1. В направлении копий постановлений ЕСПЧ «на места».
2. В согласовании Приказа Минтранса № 243.
В ответе мне как гражданину МВД указывает,
что приказы № 980 и 1007 не издавались. Напомню, что в ЕСПЧ российские власти обосновывали существование «сторожевого контроля» именно этими приказами и приказом № 047.
Хотели ясности? Ан нет, все ещё больше запутывается.
Пристатейный библиографический список
1. Сайт Московской Хельсинской группы [Электронный ресурс]. URL: http://www.mhg.ru/news/10E9A9BC.
2. www.coe.int/ru/web/execution.
References (transliterated)
1. Sajt Moskovskoj Hel'sinskoj gruppy [Jelektronnyj resurs]. URL: http://www.mhg.ru/news/10E9A9BC.
2. www.coe.int/ru/web/execution.
