CC BY
72
УДК 330.322.14
Баркатунов Владимир Феоктистович, кандидат социологических наук, заведующий кафедрой «Философия, история и право» Курского филиала Финансового университета при Правительстве РФ e-mail: VFBarkatunov@fa.ru
Воробьёва Евгения Александровна, эксперт комитета по тарифам и ценам Курской области
e-mail: teplo.ktc@rkursk.ru
ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕН, ОТКАТЫ И СИСТЕМА ИНЫХ КОРРУПИОННЫХ РИСКОВ В ЭКОНОМИКЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Аннотация: в статье анализируется практика формирования цены контрактов в процессе закупок для государственных и муниципальных нужд, в том числе с использованием тарифного и проектно-сметного методов. Критически оцениваются возможности этих методов как инструмента повышения эффективности расходования бюджетных средств, определяется место тарифного регулирования в системе мер по противодействию коррупции. Вносится ряд предложений направленных на совершенствование действующего тарифного законодательства, проводится оценка его регулирующего воздействия с позиций влияния на состояние коррупции.
Ключевые слова: тарифное регулирование, контракт, коррупция, начальная максимальная цена, тариф, коррупционные риски.
Barkatunov V. F. PhD in Sociology, a Head of the Philosophy, history and law Department of Kursk branch of Financial University under the Government of RF, e-mail: VFBarkatunov@fa.ru
Vorobyova Evgenia Alexandrovna, The Expert of the Tariffs and Prices Committee in Kursk region,
e-mail: teplo.ktc@rkursk.ru
THE FARE PRICE REGULATION, KICKBACKS AND SYSTEM OF OTHER CORRUPTION RISKS IN THE MODERN RUSSIA ECONOMY
Abstract: the article analyzes the practice of contracts pricing during the procurement process for the state and municipal needs, using the tariff and design and calculation methods. The capacity of these methods as a tool to increase the efficiency of the budget is critically estimated; the place of the tariff regulation in the system of measures to counter corruption is determined. A number of proposals aimed to improve the existing tariff legislation are brought up; its governing impact with the positions of influence on the condition of corruption is evaluated.
Key words: tariff regulation, contract, corruption, the initial maximum price, fare, corruption risks.
Система закупок для государственных и муниципальных нужд остаётся по-прежнему, сферой активного проявления коррупционных рисков. При этом различного рода злоупотребления характерны для всех этапов процедуры закупок и прежде всего в процессе определения начальной (максимальной) цены контракта. Именно на этом этапе закладывается экономическая составляющая будущих коррупционных отношений между заказчиками и подрядчиками, поставщиками, исполнителями.
В соответствии с требованиями статьи 22 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», начальная (максимальная) цена контракта определяются и обосновываются заказчиком самостоятельно. При этом используется специальный инструментарий, включающий в себя анализ рынка, проектно сметный, затратный и тарифный методы. Законодатель предоставляет право использовать и иные способы определения начальной максимальной цены контракта, либо использовать перечисленные методы комплексно. В системе этих методов тарифный метод занимает особое место, так как снижает возможности для злоупотреблений в процессе определения начальной цены контракта. Как правило, этот метод применяется, в случае если цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами» [1].
Приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567, при применении тарифного метода используются предельные цены (тарифы), принятые (утвержденные) в установленном порядке постановлениями, распоряжениями, приказами, иными правовыми актами органов государственной власти, местного самоуправления, которые уполномочены на регулирование цен в соответствующей сфере деятельности [6].
Поверхностный анализ практики применения этого метода для определения начальной (максимальной) может привести к ложному выводу о том, что в процессе его применения вообще нет возможностей для злоупотреблений. Однако это далеко не так. По всей видимости, именно несовершенство механизмов тарифного регулирование цен, в том числе и в процессе закупок, привело к ликвидации Федеральной службы по тарифам и передаче её полномочий в Федеральную антимонопольную службу [5]. При этом в субъектах федерации соответствующие органы тарифного регулирования сохраняются в структуре их органов исполнительной власти [7]. На эти органы возлагается функция тарифного регулирования на региональном и муниципальных уровнях, а на подразделения ФАС в большей степени контрольные полномочия. В настоящие время, например, в соответствии с Постановлением Администрации Курской области от 31 декабря 2013 года № 1061 - па «Об утверждении порядка осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) комитетом по тарифам и ценам Курской области», этот орган является одновременно и регулирующим и контролирующим. При
этом контрольные функции исполняются практически только в части соблюдения установленных тарифов. Проанализировать объективность информации предоставляемой хозяйствующим субъектом в распоряжение органов тарифного регулирования во многих случаях не предоставляется возможным.
Проблемы тарифного регулирования во многом связаны с недостатками методики тарифного регулирования. Используемые в настоящие время модели регулирования тарифа, такие как регулирование, на основе издержек и регулирование предельной цены имеют практически одни и те же недостатки. Как правило, у регулирующего органа недостаточно информации о будущих издержках организации, в то время как организация имеет объективную возможность манипулировать предоставляемой информацией. Анализ и проверка предоставленной информации может потребовать привлечения внешних экспертов (аудиторов, инженеров и др.), что сопряжено с определенными финансовыми затратами и не встречается в практической деятельности.
Цель тарифного регулирования - обеспечение баланса интересов всех участников отношений через механизм задаваемых критериев и ограничений. Применительно к нашей ситуации использование тарифного метода в процессе определения начальной (максимальной) цены контракта должно гарантировать учёт интересов, как заказчика, так и исполнителя, поставщика, подрядчика. При этом резко снижаются возможные коррупционные риски, и повышается эффективность использования бюджетных средств.
Одной из задач в рамках обозначенной цели является принятие объективных тарифных решений на основе предоставляемой информации и признаваемой достоверной по существу. Оценка достоверности (недостоверности) - это основополагающее условие качества принимаемых тарифных решений. В противном случае, решение может быть обоснованным, но не достоверным (в случае обнаружения противоречий между заключением эксперта и другими доказательствами).
Достоверность подразумевает соответствие отражаемой в предоставляемой документации информации либо свершившимся хозяйственным фактам, либо задекларированным мероприятиям.
Поскольку достоверность - это функция, обратная вероятности возникновения ошибки, следовательно, одним из направлений в обеспечении достоверности является комплекс системных мер, ограничивающий возможность экономическому субъекту преднамеренного или не преднамеренного искажения выходной информации.
Условиями правильной оценки достоверности информации регулирующим органом являются четкое представление о наличии (отсутствии) этих мер и владение эффективным инструментарием своевременного выявления (предупреждения) возможного искажения информации или его признаков, что должно стать неотъемлемым элементом процедуры тарифного регулирования еще на стадии подготовки тарифных решений.
На сегодня при наличии в стране значительного количества регулирующих, ревизионных, контрольно-надзорных органов, мало, кто из них имеет достаточно полное представление о внутренней финансово-хозяйственной деятельности, например энергокомпаний. В особенности компаний с холдинговой структурой, осуществляющих регулируемые виды деятельности на территории нескольких субъектов РФ. У многих из них выстроена отлаженная схема формирования отчетности для внешних пользователей - отдельная для региональных органов исполнительной власти в области государственного регулирования цен и тарифов, ФАС, Счетной палаты, статорганов и отдельная для налоговых органов (которая является, практически, самой достоверной) и аудиторов и др.
«Сценарий трансформаций» для каждого ведомства (его структурных подразделений) четко отслеживается на предмет проверяемости. При этом соблюдается главное правило - предоставляемый материал не должен противоречить ранее направленному. Особенно осложняется ситуация в случае осуществления организацией регулируемой деятельности в нескольких субъектах РФ, результаты финансово-хозяйственной деятельности которой отражаются в консолидированной финансовой отчетности.
Отсутствие возможностей критического анализа и сопоставления ведомствами этих «сценариев» при ограниченных полномочиях самих контрольных органов на проведение проверок и предмет проверок является благоприятной почвой к варьированию внешней информации. Проще говоря, отсутствие взаимодействия между регулирующими, контролирующими и правоохранительными органами формирует благоприятную почву для мошеннических схем в процессе тарифного регулирования.
Одним из вариантов разрешения данной ситуации, обеспечения финансовой прозрачности и защиты от преднамеренного (непреднамеренного) искажения внешней информации явилось бы правовое урегулирование процесса создания стандартов информационного обмена между регулирующими, ревизионными, контрольно-надзорными и
правоохранительными органами в процессе и по результатам проводимых проверок.
Контрольные функции осуществляются органами государственной власти в пределах своих компетенций, но при этом используются данные, которые впоследствии могут быть искажены при проведении плановых (=ожидаемых) проверках других органов, например, органов исполнительной власти в области регулирования тарифов и цен (структура продаж и пр.). Соответственно, в стандартах должны быть отражены ключевые показатели, способствующие доказуемости достоверности (выявлению недостоверности) информации с указанием критерия существенности в абсолютном или относительном выражении (допустимой величины отклонения обнаруженной ошибки).
В связи с тем, что обоснованность не осуществляемых затрат сопровождается «подтверждающими» фиктивными первичными документами, хотелось бы, чтобы и со стороны правоохранительных органов как можно чаще
производились проверки организаций коммунального комплекса в целях выявления фактов предоставления в органы тарифного регулирования недостоверных сведений в целях установления завышенных тарифов на оказываемые коммунальные услуги (анализ и проверка договоров по работам и услугам, включаемым в себестоимость (использование бесхозных материалов, фиктивные встречные операции и др.); заключение фиктивных трудовых соглашений; рост кредиторской задолженности и потенциальная возможность банкротства; анализ удельного веса мертвой дебиторской задолженности в целях сохранения показателей платежеспособности и получения кредитов и др.)
Кроме вышеназванных проблем, необходимо также отметить, что сегодня большинство ресурсоснабжающих организаций испытывают серьезные проблемы в связи с неплатежами со стороны управляющих компаний и ТСЖ (не смотря на исправную оплату коммунальных и жилищных услуг со стороны населения). В данном случае дебиторская задолженность по объективным причинам ресурсоснабжающих организаций достигает до 80% активов баланса. При этом расходы на покупные энергоресурсы (газ, уголь, мазут, электрическая энергия, вода), участвующие в выработке, например, тепловой энергии составляют порядка 70-75 % процентов всех затрат теплоснабжающих организаций. В связи с тем, что поставщики каждые три месяца отсуживают свои иски, теплоснабжающие организации вынуждены брать кредиты и, по сути, выступать кредиторами УК и ТСЖ.
Поэтому в данном случае достаточно посмотреть на долю дебиторской задолженности в валюте баланса ресурсоснабжающих организаций, с тем, чтобы заняться выяснением причин ее возникновения и проверкой управляющих компаний и ТСЖ (не оседают ли платежи от населения на краткосрочных депозитах на 2-3 месяца; наличие родственных связей и взаимозависимости руководства УК с местными чиновниками и депутатами; наличие посреднических структур и пр.).
По всей видимости, именно с этим было связано требование Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы о проведёнии анализа коррупционных рисков в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства, потребительского рынка и при реализации крупных инфраструктурных проектов [4]. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А.Голиковой в этой сфере имеются несколько групп предпосылок для снижения эффективности мер по противодействию коррупции.
Первая группа этих предпосылок связана с использованием устаревших подходов к ценообразованию и применение необоснованных коэффициентов (в том числе индивидуальных) в строительстве, что ведёт к завышению бюджетных расходов. В первую очередь речь идет об индивидуальных расценках и индексах пересчета, которые явно имеют высокие коррупционные риски, в частности, нормативов для реконструкции взлетно-посадочных полос аэродромов, строительство метрополитенов, других объектов. Например, именно применение индивидуальных (единичных) расценок по объектам
«Реконструкция и развитие Международного аэропорта «Внуково» и «Реконструкция взлетно-посадочной полосы № 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов в аэропорту Домодедово» привело к увеличению сметной стоимости строительства этих объектов на сумму более 1 млрд. рублей. При расчете Росгосцирком стоимости выполненных ООО «Волгожилстрой» работ на объекте «Пензенский государственный цирк» установлено применение расценок и индексов изменения сметной стоимости, несоответствующих первоначальному сводно-сметному расчету. В итоге - увеличение стоимости оплаченных Росгосцирком работ (при тех же объемах) более чем на 170 млн. рублей.
Несмотря на то, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации с 2015 года индивидуальные сметные нормативы могут разрабатываться только по решению Правительства, первичные основания возникновения преступных схем хищения бюджетных средств не устранены. Экспертиза нормативов за истекший период не организована, реформирование системы ценообразования в строительстве по поручению Президента Российской Федерации не осуществлено.
Индивидуальные сметные нормативы не только используются в сметах строящихся объектов, но и сохраняется возможность их применения при проектировании новых объектов, в том числе при финансировании крупных инвестиционных проектов, мониторинг которых осуществляется в соответствии с Национальным планом по противодействию коррупции.
Вторая группа предпосылок для коррупционных проявлений -авансирование расходов без достаточных оснований, а также расходование избыточно полученных бюджетных ресурсов и не возвращённых в бюджет остатков. Так, например, при строительстве Красногорского водоподъемного гидроузла на р. Иртыш установлен факт оплаты подрядчику ООО «НПО «Мостовик» фактически невыполненных работ на сумму 179,9 млн. рублей и ему же выплачен аванс сверх установленного размера на 117,5 млн. рублей. Авансирование было осуществлено подрядчику, который имел нестабильное финансовое состояние и в июне 2015 года признан банкротом. Государству причинен ущерб на сумму 297,4 млн. рублей. При строительстве объектов инфраструктуры особой экономической зоны «Зеленоград» отмечены злоупотребления филиалом ОАО «Особые экономические зоны» в г. Москве при финансировании работ. Организацией были заключены дополнительные соглашения на выполнение строительно-монтажных работ на площадке «Алабушево» и перечислены дополнительные авансы на общую сумму 261,8 млн. рублей. После этого подрядная организация работы приостановила (выполнение составило 22 %, а сумма неотработанного аванса - 289,9 млн. рублей) и в последующем была признана банкротом. Ущерб государству составил 327,3 млн. рублей. Аналогичные нарушения выявлены в ходе проверки деятельности ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере», которому в рамках реализации «Антикризисного плана» Правительства были предоставлены дополнительные бюджетные средства в объеме 5 млрд. рублей. Пользуясь тем, что
приоритетность направлений использования Фондом этих бюджетных средств правовыми актами не определена Фонд, наряду с направлением этих средств на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности, осуществлял господдержку проектов, направленных на организацию производства товаров для высокообеспеченных граждан (например, создание катера - аэробота малого класса, производство межкомнатных дверей класса LUX по инновационным технологиям, производство тропических ракообразных).
Третья группа коррупционных рисков связана с осуществлением закупочной деятельности с использованием бюджетных средств (как на стадии конкурсных процедур, так и в ходе исполнения контрактов). Счетной палатой выявлены посреднические схемы, при которых в обход законодательства о закупках для государственных нужд, бюджетные средства перенаправляются бюджетополучателями в подведомственные предприятия, дочерние организации, а затем перераспределяются либо посредникам, либо между зависимыми (подчиненными) организациями, переводятся в юрисдикцию иного законодательства (223-Ф3) и создают основу для коррупционных проявлений. Так при проверке выполнения мероприятий ФЦП «Охрана озера Байкал» в части мероприятий ликвидации экологических последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината установлено, что Министерством природных ресурсов Республики Бурятия допущена оплата фактически невыполненных ЗАО «Закаменск» работ, а также завышение объемов работ по перемещению техногенных песков и биологическую рекультивацию земель. Ущерб государству составил 322,6 млн. рублей.
Четвёртой группой коррупционных рисков является использование федерального имущества для осуществления иной приносящей доход деятельности, в том числе для оказания платных услуг. Доходы бюджетных учреждений от этой деятельности на 1 января 2015 г. составили 514,6 млрд. рублей. Более половины получаемых от платных услуг средств направляется на оплату труда работников учреждений, 25 % - на приобретение работ и услуг, иного движимого и недвижимого имущества, земельных участков. Остальное идет в накопление и практически в неуправляемое распоряжение. Объем этих остатков достигал - 79,2 млрд. рублей. Такие факты установлены в деятельности федеральных образовательных организаций высшего образования и медицинских организациях.
Пятая группа коррупционных рисков связана с заключением отдельными федеральными госучреждениями сделок с использованием бюджетных средств при наличии аффилированности их участников и возникновения конфликта интересов в руководстве этих учреждений. Так например в целях реализации мероприятий по методическому и аналитическому сопровождению государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации федеральным государственным автономным научным учреждением «Социоцентр» и ООО «Центр социального прогнозирования и маркетинга» по схеме закупки у единственного поставщика заключено в общей сложности 12 договоров на общую сумму 7,9 млн. рублей.
Установлено, что заказчик и исполнитель этих договоров состоят в родственных отношения (отец - сын). Отец является директором и совладельцем Центра, а сын - генеральным директором Центра. Одновременно отец является руководителем научно-аналитического отдела Автономного учреждения, а в 2013 году он являлся заместителем директора этого учреждения.
Шестая группа коррупционных проявлений связана не только с исполнением бюджета, но и с процессом бюджетного планирования. При бюджетном планировании отсутствуют прозрачные процедуры, требования к обоснованности и подтверждению расчетами потребности в бюджетных ассигнованиях. Не во всех случаях осуществлено нормирование. Объемы бюджетных средств на обеспечение государственных заданий и нормативы расходов формируются от «достигнутых» в предшествующий период объемов средств федерального бюджета. Причина этого в низкой финансовой дисциплине. Часть недостатков и нарушений можно устранить путем создания и развития действенной системы внутреннего финансового контроля и финансового аудита. Установлено, что по состоянию на 1 октября 2015 года структурные подразделения по внутреннему финансовому аудиту отсутствовали в 66 главных администраторах средств федерального бюджета (64 % общего количества).
Особую тревогу вызывают коррупционные проявления в сфере ЖКХ. По информации фонда ИНДЕМ, которая приводилась в докладе «Диагностика российской коррупции: социологический анализ», риск коррупционных проявлений во взаимоотношениях с ЖКХ, составляет примерно 32 % от их общей массы. Практически каждое третье обращение граждан в ЖКХ подвергается коррупционному воздействию. Это четвертый показатель среди шестнадцати областей возможных проявлений коррупции.
При этом общий объем рынка коррупционных услуг в этой сфере, то есть количество денег, затрачиваемых гражданами России в год, составляет примерно 22, 7 млн. долларов. Это двенадцатый показатель из шестнадцати возможных.
В докладе Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я.Чайки на пленарном заседании Совета Федерации 27 апреля 2016 о состоянии законности и правопорядка в 2015 году и о проделанной работе по их укреплению, было акцентировано внимание на имеющиеся проблемы по противодействию коррупции именно в этой сфере жизнедеятельности. Ежегодно прокурорами здесь выявляется свыше 300 тыс. нарушений. В прошлом году законом было введено лицензирование управления домами, призванное улучшить качество обслуживания жильцов. Однако надзорными проверками вскрыто почти 10 тыс. нарушений, связанных с отсутствием специальных разрешений, несоблюдением конкурсных процедур на право обслуживать жилые дома. К различным видам ответственности привлечено 2 тыс. виновных лиц, в суды заявлено 800 исков, в том числе о понуждении обеспечить непрерывное управление домами. Реагировали прокуроры на особенно болезненную для граждан проблему - незаконное увеличение
коммунальных платежей, которое зачастую производилось в непрозрачном режиме. Так, в Саратовской области по требованию прокуратуры коммунальщиками возвращено населению 27 млн. руб. неправомерно начисленной платы. Аналогичная ситуация отмечалась в Приморском крае, Свердловской области и других регионах.
Проведены целевые проверки реализации новой системы сбора денег на капремонт. К сожалению, привлечение «народных» средств сопровождается многочисленными нарушениями и, как следствие, справедливым возмущением людей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе 10 млн. руб. из средств граждан, собранных на капремонт пошли на зарплату руководителя регионального оператора. По инициативе прокурора он уволен, деньги возвращены в региональный фонд капремонта.
Не менее важное направление - это обеспечение прав граждан, проживающих в аварийном жилье. А таких в целом по стране насчитывается свыше 700 тыс. Во многих случаях лишь вмешательство прокуроров понуждало региональные власти к принятию мер по расселению из ветхих домов. К сожалению, есть факты, когда людей вынуждали переселяться из аварийных в худшие условия, в квартиры, построенные наспех, без соблюдения строительных норм и правил. За подобные действия в Брянской, Волгоградской областях осуждены руководители муниципального звена.
В России нет централизованной тарифной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг, что приводит к коррупции в тарифах на услуги. Цены формируются местными властями в каждом отдельном населенном пункте на свое усмотрение. Тарифы на электроэнергию, услуги телефонных компаний, за газ, тепло, воду и так далее диктуют местные монополисты, а местные чиновники их утверждают. «Тарифная» проблема заключаются в том, что жильцы часто платят за работы, которые не были выполнены. В тарифы заложены все необходимые для нормального содержания дома коммунальные услуги, но половина из них порой не выполняется, а счета приходят исправно. Монополизм предоставления услуг - коррупционная проблема сферы ЖКХ.
Во исполнение этого же пункта Национального плана был принят Федеральный закона от 1 декабря 2014 г. № 403-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым внесены изменения в законодательство Российской Федерации об аудиторской деятельности. Содержание этих изменений следует расценивать как дополнительный резерв активизации деятельности государственных органов по противодействию организованной преступности. По сути дела суть этих изменений сводится к формированию правовой базы государственно-частного партнёрства в сфере противодействия коррупции.
В статьях 13 и 14 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» прямо предусмотрены обязанности аудиторских организаций, направленные на противодействие коррупции. Аудитор обязан информировать об этом учредителей (участников) аудируемого лица или их представителей либо его руководителя о случаях:
1) коррупционных правонарушений аудируемого лица;
2) иных нарушений законодательства Российской Федерации;
3) признаках коррупционных правонарушений;
4) риске возникновения таких случаев.
Аудиторская организация по своему усмотрению определяет лицо, которому она направляется эта информация, форму и объем этой информации. Адресат указанной информации зависит от характера выявленной ситуации.
Лица, получившие эту информацию, обязаны:
- изучить эту информацию;
- сообщить аудиторской организации о результатах рассмотрения в письменной форме.
В случае если лица в адрес которых направлена информация о признаках коррупционного поведения не принимают надлежащих меры по рассмотрению информации (т.е. аудиторская организация в течение 90 дней не получила письменный ответ), то аудиторская организация обязана проинформировать об этом правоохранительные органы.
Статьей 8 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» установлены важнейшие требования к независимости аудиторских организаций и аудиторов. По сути дела речь идёт не только о независимости аудита, но и о противодействии коррупции в процессе его проведения. Эти требования развиты в Правилах независимости аудиторов и аудиторских организаций, одобренных Советом по аудиторской деятельности и принятых каждой саморегулируемой организацией аудиторов.
Эти требования распространяются и на случаи, когда аудиторы обслуживает кредитную организацию и не могут проводить аудит финансовой отчетности этой организации в силу зависимости от аудируемого. Ситуация такого рода возникает в следующих случаях:
- аудитор заключил с аудируемой организацией кредитный договор;
- аудитор заключил с организацией договор поручительства;
- между аудиторской организацией и кредитной организацией заключён договор поручительства;
- имеется кредитный договор между близким родственником аудитора и кредитной организацией на условиях, значительно отличающихся от условий совершения аналогичных сделок;
- имеется договор поручительства между близким родственником аудитора и кредитной организацией на условиях значительно отличающихся от условий аналогичных сделок;
- близкий родственник аудитора является выгодоприобретателем в силу договора поручительства, заключенному с кредитной организацией на условиях, существенно улучшающих его положение по сравнению с аналогичными сделками.
Эти ограничения касаются не только самих аудиторских организаций, но и их работников и отдельно взятого аудитора. Так, например, если работник аудиторской организации, которая проводит аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитной организации, заключил с этой кредитной организацией кредитный договор, договор поручительства на условиях, существенно
отличающихся от условий совершения аналогичных сделок, либо получил банковскую гарантию, то он не вправе участвовать в проведении аудита. По сути дела мы имеем в данном случае дело с проявлением конфликта интересов отдельно взятого работника и интересами аудиторской организации в частности, либо интересами государства в целом [7].
Внимательный анализ норм Федерального закона от 1 декабря 2014 г. № 403-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приводит нас к мысли о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия закона не только с позиций его влияния не только на экономику, но и социальную сферу, в том числе на такое проявление, как коррупция. Ранее мы неоднократно писали об этом. Одновременно в действиях законодателя явно прослеживается тенденция к распространению запретов и ограничений, применяемых к государственным и муниципальным служащим на иные категории граждан, в том числе на наёмных работников, таких как работники внебюджетных фондов или аудиторских организаций.
По сути дела правоохранительные органы в данной ситуации получают дополнительные источники информации, касающиеся состояния коррупции, её динамики, субъектного состава, содержания причинно-следственного комплекса. Вся проблема заключается в умелом использовании этого инструментария в интересах противодействия коррупции [9].
Конкретизируя требования этого Федерального закона, Совет по аудиторской деятельности Минфина России 23.09.2015 подготовил «Методические указания по организации и осуществлению аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами противодействия коррупции» (Протокол № 18).
Существующая практика контрольно-надзорной деятельности свидетельствует о высоких коррупционных рисках в организациях оборонно-промышленного комплекса, о достаточно большом числе нарушений, которые допускаются при использовании материальных и нематериальных активов предприятий, средств, выделяемых на модернизацию, при исполнении государственного оборонного заказа.
Перемены в сфере государственного оборонного заказа начались с того момента, когда Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 613 были упразднены Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и Федеральная служба по оборонному заказу. Согласно распоряжению Правительства РФ № 1489 от 25 декабря 2014 года полномочия по контролю и надзору в сфере государственного оборонного заказа с января 2015 года перешли к Федеральной антимонопольной службе.
С начала 2015 года ФАС России инициировала и провела большую работу по модернизации действующего законодательства в сфере гособоронзаказа. Предложения, которые были подготовлены антимонопольной службой совместно с Минобороны России, были одобрены Президентом Российской Федерации В.В. Путиным и вошли в обновленный закон № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», который вступил в силу с 1 июля 2015
года. Законом расширены полномочия контролирующего органа - ФАС России, введены новые виды штрафов, а также ужесточены существовавшие санкции. Всё это призвано обеспечить соблюдение законодательства всеми участниками сложного процесса планирования, разработки и реализации государственного оборонного заказа.
Работа ФАС была выстроена по нескольким направлениям. В первую очередь это работа по изучению единственных поставщиков продукции (исполнителей услуг) тылового обеспечения и капитального строительства в сфере государственного оборонного заказа для дальнейшего проведения контрольных мероприятий по демонополизации рынков в сфере поставок товаров (оказания услуг). Во-вторых, рассмотрение жалоб на действия (бездействие) государственного заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. В третьих, согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). А также это рассмотрение жалоб на нарушение антимонопольного законодательства; проведение проверок нарушения антимонопольного законодательства; возбуждение и рассмотрение дел о таких нарушениях; изучение вопросов ценообразования на товары (работы, услуги), поставляемые в рамках гособоронзаказа.
Особую важность реализации государственной программы вооружений подчеркнул на совещание по вопросам состояния и перспектив развития боевой авиации в Новосибирске Владимир Путин: «У нас не будет другого исторического шанса в нужные сроки и в нужном качестве с наличием денежных средств, а они у нас есть и, слава Богу, в полном объеме, решить эти задачи масштабные, которые стоят перед страной в области обеспечения обороноспособности» [16]. К тому же, со слов Аркадия Дворковича, «гособоронзаказ» в России может стать драйвером развития инноваций» [11].
Глава «Центра военного прогнозирования» Анатолий Цыганок считает, что коррупция в области реализации государственного оборонного заказа -«это элитная коррупция. В ней задействованы высшие чиновники» [11].
По словам заместителя председателя комитета по обороне и безопасности Совета Федерации Анатолия Бондарука, «откаты в оборонной промышленности составляют 2-5 % для государственных предприятий и 20 % - для коммерческих компаний» [18]. Аффилированность должностных лиц заказчика, несовершенство действующего законодательства о оборонном заказе стали причинами роста числа криминальных проявлений в этой сфере. Достаточно широко распространены случаи незаконного перечисления государственных средств за невыполненные объёмы работ [18].
Главный военный прокурор Сергей Фридинский, рассматривая сложившуюся ситуацию в отношении хищения бюджетных средств, выделяемых на реализацию государственного оборонного заказа, заявил: «Из года в год на цели обороны выделяется все больше денег, а успехи невелики.
Зато совершенствуются схемы их незаконного изъятия у государства. Подлоги и фиктивные отчеты за якобы выполненные работы, «откаты» при реализации государственных контрактов - все это в арсенале мошенников. В результате расхищаются громадные деньги, практически - каждый пятый рубль, а в войска продолжают поступать некачественные техника и вооружение» [10].
Следует коснуться и сферы проведения опытно-конструкторских работ. Заместитель директора Центра АСТ Константин Макиенко высказывает мнение, что научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы являются самой коррупциогенной частью государственного оборонного заказа [10]. Здесь сложно прогнозировать результат заранее, а значит, и отличить добросовестных, но неудачливых, экспериментаторов от циничных расхитителей государственной собственности. Отказ от проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ без получения конечного совершенного продукта и обеспечение максимальной прозрачности ценообразования на продукцию военного назначения на предприятиях - ещё одна необходимая мера в борьбе с коррупцией в сфере государственного оборонного заказа. Нужно наладить конструктивный диалог представителей армии и предприятий ОПК, они «должны, что называется, слышать друг друга, работать в единой связке, тем более что сейчас приходится решать задачи качественно иного уровня» [10].
Таким образом, необходимо согласиться с мнением главного редактора журнала «Национальная оборона» Игоря Коротченко, что «главным источником коррупции при выполнении гособоронзаказа являются схемы увода денег от целевого назначения. Поэтому ликвидация таких схем - задача номер один при реализации госпрограммы вооружений до 2020 года» [13].
Столь негативное положение дел в сфере государственного оборонного заказа вызвало ряд громких политических заявлений. Так, в своей предвыборной статье «Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России» Владимир Путин заявил: «Мы будем решительно пресекать коррупцию в военной промышленности и Вооруженных Силах, неуклонно следуя принципу неотвратимости наказания. Коррупция в сфере национальной безопасности - это, по сути, государственная измена» [14]. Данной позиции придерживается и Дмитрий Рогозин: «Поскольку это ущерб обороноспособности страны, ее безопасности, а значит, взяточник - осознает он это или нет - является прямым пособником потенциального врага. Любители погреть руки на госбюджете и «оборонке» должны зарубить себе на носу, что коррупционные проявления в сфере выполнения гособоронзаказа должны и будут наказываться по «верхнему пределу» [15].
К сожалению, ситуация меняется очень медленно. В 2015 году Генеральной прокуратурой проведены проверки в крупнейших отраслевых корпорациях и акционерных обществах (Объединенная судостроительная корпорация, Концерн Агат, Корпорации Комета и МиГ, других исполнителях гособоронзаказа). Вскрыты такие общие для отрасли недостатки, как нарушение сроков исполнения контрактов, погоня за прибылью в ущерб качеству работ. Выявилась проблема обоснованности выбора организаций,
являющихся единственными исполнителями миллиардных госконтрактов. Зачастую это общества, которые не обладают возможностями для самостоятельного исполнения обязательств. Как следствие - все передается на субподряд, необоснованно создается многоуровневая система посредников, а стоимость работ «взлетает». По этой причине сроки около 500 госконтрактов Минобороны перенесены на 2 года, существенно возросла кредиторская задолженность по ним. Например, подведомственное Спецстрою предприятие «Спецстройинжиниринг» выбрано единственным поставщиком строительных работ для Минобороны. Однако собственной базы не имеет, занимается лишь отбором субподрядчиков, получая за это сотни миллионов рублей от выданных государством авансов. Получив в 2015 г. из бюджета на строительство аэродрома «Энгельс» в Саратовской области, 7,7 млрд. руб., руководство данного предприятия, через цепочку структур передало выполнение строительства другой организации. При этом 500 млн. руб. осели у посредников, которые за эти деньги, как говорится и «гвоздя не вбили».
Следует отметить, что при выявлении подобных нарушений прокуратура действует в тесном сотрудничестве с Минобороны, органами безопасности, финансовой разведки, антимонопольной службой и другими. Именно результатом совместных усилий стало выявление более 1 тыс. фирм-однодневок, зарегистрированных на подставных лиц, имеющих финансовые связи с предприятиями ОПК. Сейчас по таким фактам расследуются уголовные дела, проводятся процессуальные проверки, а налоговые органы принимают меры к ликвидации указанных юридических лиц.
Принесла ощутимые результаты и совместная с Минобороны работа по взысканию в бюджет задолженности за невыполненные договорные обязательства (она снизилась на 58 млрд. руб.). В целом улучшилась ситуация с исполнением гособоронзаказа в 2015 г. (он выполнен на 97 %).
После трагедии в Омске проверками прокуратуры вскрыты многочисленные нарушения при строительстве и эксплуатации 156 объектов военной инфраструктуры, расположенных в 35 регионах. Всего по их итогам вскрыто 2,8 тыс. нарушений в этой сфере. К различным видам ответственности привлечено 380 должностных лиц. Возбуждено 37 уголовных дел. Тщательной проработки с участием Минобороны и ФСБ России требуют вопросы эффективного предупреждения коррупционных посягательств на военное имущество и бюджетные ассигнования. Количество таких преступлений возросло более чем на 10 %.
Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226, содержит поручение Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Следственному комитету Российской Федерации и МВД России во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями:
а) разработать криминологическую характеристику незаконной передачи части денежных средств, получаемых за исполнение государственного и муниципального заказа, исполнителем заказа должностному лицу
государственного или муниципального органа (учреждения) за представление указанного заказа («откатов»);
б) на основе криминологической характеристики разработать систему мер по предупреждению и пресечению «откатов» и внедрить эту систему в практику.
По мнению ряда современных учёных «откат» представляет собой особую форму коррупционной сделки, при которой одна сторона -юридическое лицо, являющееся исполнителем по государственному (муниципальному) контракту, возвращает («откатывает») представителю другой стороны - организации-заказчика в качестве вознаграждения за оказание содействия в получении заказа часть полученных от нее на исполнение контракта средств бюджета [12].
Механизм этой коррупционной сделки достаточно примитивен: заказчик перечисляет исполнителю по государственному или муниципальному контракту бюджетные средства, а организация-исполнитель возвращает (или, иными словами, «откатывает» - отсюда и этимологическое происхождение рассматриваемого термина) часть данных денежных средств соответствующему должностному лицу организации-заказчика в качестве вознаграждения за содействие в получении данного заказа и в исполнении контракта.
Следует согласиться с мнением ряда российских учёных о том, что «откат» может производиться не только в денежной форме, но и путем дарения подарков, трудоустройством родственников, оплатой счетов, оказания встречных услуг и т.п.
Из определения вытекают два основных признака «отката» как разновидности коррупционной сделки:
- во-первых, это особая форма хищения государственных средств, при которой должностное лицо государственного (муниципального) органа, не имея легальной возможности напрямую завладеть бюджетными средствами, находящимися в его распоряжении, реализует возникший преступный умысел по их завладению либо путем сговора с должностными лицами поставщика (подрядчика, исполнителя), либо путем вымогательства этих денежных средств у данной организации в ходе исполнения контракта;
- во-вторых, эта сделка носит однозначно коррупционный характер, поскольку получение должностным лицом вознаграждения за лоббирование интересов третьих лиц при заключении и исполнении контракта является ничем иным как взяткой, т.е. тем деянием, которое на языке уголовного закона квалифицируется как получение должностным лицом денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя.
Из сказанного можно сформулировать вывод о двойственном характере правовой природы «отката», поскольку это криминальное явление имеет одновременно признаки двух уголовных преступлений - хищения бюджетных средств и взяточничества.
С позиций момента возникновения коррупционных отношений эта противоправная сделка совершается, как правило, двумя способами.
Первый способ характеризуется наличием предварительного преступного сговора, в силу которого должностное лицо заказчика заранее «договаривается» с должностными лицами подрядчика, поставщика, исполнителя о получении вознаграждения за содействие в «организации победы» в проводимых торгах и заключении государственного ( муниципального) контракта.
Внешними проявлениями коррупционного поведения должностного лица заказчика, могут быть:
- оказание консультативной и практической помощи в оформлении документации одному из участников торгов;
- активное информирование о действиях других участниках торгов и прежде всего о содержании представленных ими заявок;
- давление на членов комиссий с целью склонения их к принятию решения в интересах конкретного участника торгов;
- активный поиск и распространение негативной информации о других конкурентах, подавших заявки на участие в конкурсе;
- иные действия.
На этапе исполнения контракта коррупционные действия должностных лиц выражаются в ускорении перечисления средств на счета исполнителя (в том числе авансов); внесение изменений в первоначальную документацию с целью упрощения исполнения контракта; «лояльность» к нарушениям сроков исполнения контракта; снисходительность и « близорукость» при выявлении недостатков и т.п.
Второй способ характеризуется тем, что коррупционные отношения возникают только на этапе исполнения контракта. Представитель заказчика различными способами и средствами понуждает исполнителя «поделиться» перечисленными ему на выполнение заказа бюджетными средствами в обмен на облегчение условий исполнения контракта. В качестве испытанных средств давления на несговорчивого поставщика, подрядчика, исполнителя используются: предъявление завышенных требований к ним и изготовляемым ими продукции; «принципиальность» в оценке срокам исполнения по контракту; целая система мелочных, внешне законных придирок и т.п.
Задача получателя «отката» значительно облегчается в тех случаях, когда у исполнителя объективно возникают трудности в процессе исполнением контракта, например, по обеспечению надлежащего качества, по срокам выполнения условий контракта и др. В этом случае исполнитель сам стремится откупиться от излишней принципиальности заказчика путем предоставления «отката». В результате преступный интерес сторон коррупционной сделки совпадает полностью, и государство получает дополнительную возможность убедиться в необходимости качественного и системного регулирования общественных отношений в особенности связанных с расходованием бюджетных средств и противодействием коррупции.
Выше отмечалось, что «откат» по сути, является формой проявления взяточничества и обладает всеми признаками данного уголовно-наказуемого деяния. Вместе с тем между «откатом» и «обычной» взяткой существует ряд существенных различий, что позволяет рассматривать «откат» в качестве
особого криминального явления.
Можно выделить, как минимум, три таких различия:
а) в «обычной» взятке предметом взятки выступают личные денежные средства взяткодателя; при «откате» фигурируют бюджетные денежные средства, выделенные на исполнение государственного (муниципального) контракта;
б) в «обычной» взятке осуществляется подкуп физического лица -государственного или муниципального служащего другим физическим лицом. При «откате» подкуп чиновника осуществляется от имени юридического лица;
в) размер «обычной» взятки, как правило, является небольшим - от нескольких сотен до десятков тысяч рублей; в «откатах» фигурируют, как правило, суммы от сотен тысяч до миллионов рублей.
Конечно, обозначить проблему, дать определение рассматриваемому негативному явлению, привести вопиющие факты коррупции - это, конечно, хорошо, но это только половина дела. Встает вопрос: что же делать, чтобы искоренить это зло?
Одной из таких мер, способных, на наш взгляд, переломить коррупциогенную ситуацию в сфере государственных закупок, создать надежный барьер для живучести «откатов», является введение обязательной антикоррупционной экспертизы конкурсной (аукционной) документации. Данная экспертиза представляет собой деятельность по выявлению в указанной документации коррупциогенных факторов, т.е. таких ее положений, которые создают условия для проявления коррупции [12].
К числу таких факторов применительно к конкурсной (аукционной) документации можно отнести:
1) завышение цены закупаемых товаров, работ и услуг. Когда цена, по которой государственный заказчик планирует осуществить закупки, превышает среднерыночные цены, сложившиеся на данный тип или тип товаров. Именно путем завышения цены заказчик резервирует денежные средства на "откат", который ожидает получить от исполнителя контракта;
2) нереальные сроки, предусматриваемые конкурсной документацией на исполнение государственного контракта (когда эти сроки явно сокращены). Коррупционность этого положения состоит в том, что основная масса конкурентов воздерживаются от подачи заявок в связи с чрезвычайно жесткими сроками исполнения контракта. Тем самым создаются условия для определения победителем конкурентной процедуры участника размещения заказа, с которым у организатора торгов имеется предварительная договоренность о получении вознаграждения либо иных материальных благ;
3) завышенные требования к участникам торгов, в том числе установление не предусмотренных законодательством критериев оценки заявок, требований к участникам размещения заказов, к размеру обеспечения заявок на участие в конкурсе или аукционе, размеру и способам обеспечения исполнения контракта и целый ряд других;
4) явно завышенные требования и излишняя детализация закупаемых товаров, работ и услуг. В этой ситуации заказчик умышленно формирует
техническое задания таким образом, чтобы его мог выполнить только один из участников торгов;
5) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление в конкурсной (аукционной) документации неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Определенную озабоченность у нас вызывает существующая система нормирования в сфере закупок. Постановление, которое вводило эту систему нормирования, было принято в конце 2014 года, фактически отработало весь 2015 год. Однако у ряда главных распорядителей бюджетных средств до сих пор отсутствуют утвержденные нормативы затрат по отдельным видам товаров, работ, услуг. Имеют место факты утверждения недостаточно обоснованных или избыточных объемов планируемых к закупке товаров и значительный разброс предельных цен (до 10 и более раз) на одни и те же виды товаров по различным государственным органам. Например, в ФКУ «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Москве» Минтруда России установлен норматив приобретения: 1 стремянка на 1 кабинет. Стоимость ноутбука варьируется от 28,2 тыс. рублей (МИД России) до 60 тыс. рублей (Росрезерв), стол руководителя от 10 тыс. рублей (Россотрудничество) до 100 тыс. рублей (Росалкогольрегулирование). Таких примеров достаточно много. Наверное, это наиболее яркие и вопиющие, но если внимательно исследовать это, то вы увидите и другие примеры. К сожалению, на сегодняшний день в законодательстве о контрактной системе (44-ФЗ) отсутствует норма о контроле и мониторинге и методическом обеспечении формирования системы нормирования в сфере закупок. И сейчас мы уже понимаем, хоть еще не прошел год, но для нас уже становится очевидным, что такой мониторинг, контроль и соответствующее методологическое сопровождение необходимы.
Особую тревогу вызывает использование ФЗ № 223 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Счетной палатой РФ был проведен анализ положений о закупках 10-ти крупных корпоративных заказчиков. Это «Роснефть», «РЖД», «Уралвагонзавод», «Ростехнологии», «Газпром», «Роснано», «Почта России», «Компания «Сухой», «Росморпорт» и «Транснефть». Практически у всех у них были выявлены типичные коррупционные риски. Это отсутствие методики обоснования начальной (максимальной) цены контракта в 7 из 10 положений, кроме «РЖД», «Роснано» и «Почты России». Отсутствие норм, устанавливающих запрет на конфликт интересов при осуществлении закупочной деятельности, кроме «РЖД», «Роснано», «Почты России» и «Газпрома». Отсутствие порядка заключения договоров с субъектами малого и среднего предпринимательства у «Роснано» и «Компании «Сухой»». Анализ показал, что этими заказчиками применяется 27 различных способов закупки, каждый из них использует от 1 до 3 аукционных электронных площадок. А всего площадок, работающих для корпоративных заказчиков, сегодня более 150.
Таким образом, многообразие способов закупок, большое количество электронных торговых площадок и необходимость дополнительных
финансовых затрат приводит, безусловно, к сокращению возможностей для конкурентной закупки. При таких ограничения невозможно обеспечить участие субъектов малого и среднего предпринимательства в процессе закупок. Поскольку уровень затрат, который нужно вложить для участия в закупках не всегда соизмерим с теми объемами, которые могут себе позволить юридические лица, работающие в малом и среднем бизнесе. Кроме того, Федеральный закон № 223 позволяет корпоративному заказчику устанавливать неограниченное количество случаев осуществления закупок у единственного поставщика, уходя от конкурентных процедур. Это само по себе несет определенные коррупционные риски.
Представляет определённый интерес сравнение экономических показателей применения Федерального закона № 44-ФЗ и Федерального закона №23-ФЗ. Относительная экономия по итогам осуществления закупок по 223-ФЗ около 0,5 %, по 44-ФЗ - порядка 7 %; доля закупок у единственного поставщика по 223-ФЗ около 50 %, что в 2,5 раза больше чем в рамках Федерального закона № 44-ФЗ; уровень конкуренции участников закупок: по 223 закону - 1,6 заявок на 1 лот, в рамках 44-ФЗ он почти в 2 раза больше.
Как вы понимаете, можно было бы занять такую позицию: зачем Счетной палате понадобилось исследование 223 закона, это не наша сфера компетенции, но, тем не менее, столь пристальное внимание мы этому уделяем по нескольким причинам. Компании с госучастием, ФГУПы, муниципальные унитарные предприятия являются получателями бюджетных инвестиций и взносов в уставные капиталы. И мы сейчас наблюдаем и будем наблюдать еще какое-то время появление новых способов оказания государственной финансовой поддержки этим структурам, и нам придется осуществлять мониторинг их закупочной деятельности.
Серьёзного внимания заслуживает проблема закупки у единственного поставщика. Дело в том, что на сегодняшний день создана очень удобная схема ухода от 44 закона. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти получают разрешение Президента, а затем Правительства на закупку у единственного поставщика в рамках 44-ФЗ. Как правило, это коммерческие организации. Они сами собственно никаких работ не осуществляют, а передают это на субподрядные договоры, в том числе с дочерними или аффилированными организациями уже на неконкурентной основе. В результате выстраивается посредническая схема, на каждом этапе которой часть средств на госзакупку остается у посредников. Мы выявили это по ряду компаний, по ряду направлений.
Подпунктом «м» пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы предусматривалось проведение мониторинга реализации крупных проектов с государственным участием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния.
Счетной палатой в 2014 году по поручению Президента Российской Федерации был проведен комплексный анализ всех 40 госпрограмм, которые функционируют на федеральном уровне. Были проанализированы
сбалансированность целей, задач, индикаторов, мероприятий и финансовых ресурсов госпрограмм, а также их соответствие существующим долгосрочным документам социально-экономического развития и всем стратегиям, которые ранее были приняты на федеральном уровне. Такая же масштабная работа была проведена в 2015 году и проводится в 2016 году в соответствии с планом работы.
Общий вывод - государственные программы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. И у нас имеются основания констатировать, что пока не удалось установить четкую взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями и результатами, которые получаются за эти бюджетные ассигнования, а также изжить практику планирования расходов от «достигнутого». По существу, произошло простое обличие «ведомственных» бюджетов в формат государственных программ. И естественно тот переход, который ожидался в связи с тем, что госпрограммы должны охватывать междисциплинарные области, не произошел. Цели многих госпрограмм абсолютно неконкретны, содержат нечеткие формулировки и недостаточно согласованы с задачами госпрограмм. Типичны ситуации, когда достижение цели не обеспечивается ни одной из задач или задача не направлена на достижение ни одной из целей. У нас нет системы управления рисками госпрограмм. Также отсутствует система ответственности за неисполнение тех или иных показателей. К сожалению пока программы - эта некая оболочка, модная, красивая, но не приводящая пока ни к какому результату.
Орган, который представляет отчетный доклад по реализации госпрограмм - это Минэкономразвития. Так вот, если смотреть на отчет Минэкономразвития по исполнению госпрограмм за 2014 год, то ситуация в целом благоприятная. По открытой части Минэкономразвития России оценивало 32-госпрограммы. При этом по 5 программа отмечена «высокая эффективность реализации» (свыше 97,5 %); «эффективность реализации выше среднего уровня» (от 92,5 % до 97,5 %) - по 13 госпрограммам; «эффективность реализации ниже среднего уровня» (от 90 % до 92,5 %) - по 6 госпрограммам; «удовлетворительная эффективность реализации» (ниже 90 %) - по 6 госпрограммам; «низкое качество отчетов» - 2 госпрограммы. При этом рассчитывались эти показатели очень любопытно, на основе среднего арифметического значения 3 показателей - степень достижения целевых показателей; реализация контрольных событий и уровень кассового исполнения расходов. При этом порядок такой оценки не утвержден.
Например, анализ эффективности реализации госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» показал, что для фиктивного завышения результатов могут быть применены самые простые методы, методы элементарной математики. Фактическое значение показателя «доля устраненных нарушений в общем числе выявленных нарушений антимонопольного законодательства» в 2012 году составило 83,4 %, в 2013 году - 83 % (при запланированном уровне 85 %). Если мы так смотрим на показатели, то видим реальное ухудшение фактической ситуации. Что сделало Минэкономразвития. В силу особенностей использованной методики оценки
эффективности реализации госпрограммы, показатель 2013 года (83 %) был поделен на показатель 2012 года (83,4 %). В результате оценка эффективности по данному показателю составила 0,99, то есть эффективность оценивается как «высокая». Конечно, это невозможно не критиковать, но показателей слишком много, и оценить каждый показатель физически невозможно. Поэтому Счетная палата, основываясь на собственных методических разработках, провела и получила самостоятельно экспертные оценки эффективности 32-х госпрограмм. В итоге получилось, что 12 госпрограмм оценить невозможно, так как фактических показателей нет, «низкий уровень эффективности» присвоен 17 госпрограммам и только 3 госпрограммы имеют «средний уровень эффективности». Мы оценивали эти программы по множеству показателей, в том числе по объему дебиторской задолженности, по введенным в эксплуатацию объектам, по доведению до конечных получателей.
Именно этими проблемами, по всей видимости, было продиктовано появление Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2015 г. № 1199 «О мониторинге реализации крупных проектов с государственным участием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния». Министерству экономического развития Российской Федерации поручено представить до 1 августа 2016 г., предложения по дифференциации весовых показателей критериев, используемых для расчета интегральной оценки возможных коррупционных проявлений и рисков в процессе реализации крупных проектов с государственным участием, финансируемых в рамках федеральных целевых программ.
У нас на федеральном уровне по состоянию 1 октября 2015 г. уровень неотработанных авансов, то есть состояние дебиторской задолженности в авансах составил 4,2 трлн. руб. Это 25 % расходной части бюджета, которая утверждена на 2016 год. В этом смысле главные распорядители, несмотря на то, что авансы не отработаны, на те же объекты продолжают заявлять соответствующие ресурсы, по многим направлениям эти ресурсы предусматриваются даже в условиях тех финансовых ограничений, которые мы на сегодняшний день имеем.
К сожалению, на федеральном уровне оказалось более 9000 объектов незавершенного строительства на сумму 1 трлн. 969 млрд. рублей. Причем, когда мы осуществляли проверки формирования проекта бюджета на 2016 год, мы пришли к выводу, что объекты, по которым подготовлена проектно-сметная документация, в ФАИП не включаются. Они остаются в стороне, включаются новые, на которые снова начинает разрабатываться проектно-сметная документация. В соответствии с принятыми поправками в Бюджетный кодекс, Правительство Российской Федерации теперь обязано одновременно с бюджетом предоставлять всю информацию, которая касается Федеральной адресной инвестиционной программы. И соответственно туда же попала оценка реестра расходных обязательств, включая сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации на базе этих реестров.
Отмечается нереалистичность, тех государственных заданий, которые устанавливаются подведомственным учреждениям их учредителем. Одновременно фиксируется достаточно приличный рост платных услуг в сфере обеспечения государственных заданий. При этом понятно, что часть того, что получается при аккумулировании платных услуг идет на заработную плату и иные цели, но мы также видим, что значительная часть остатков по платным услугам остается и не используется. При этом по данным статистики растут платные услуги и в сфере образования, и в сфере здравоохранения, что по себе формирует систему коррупционных рисков в этих сферах жизнедеятельности.
Коррупция сложное социально-экономическое и правовое явление имеющие чрезвычайно своеобразную природу и обусловленное целой системой причин и условий, среди которых экономические и организационные предпосылки занимают центральное место. Признавая заслуги учёных социологов и юристов в разработке мер по изучению этого явления и мер по противодействию его распространению, следует отметить, что без анализа его экономических предпосылок невозможно обеспечить эффективность мер по противодействию этому явлению. Одновременно необходима организация тесного взаимодействия между представителями научных организаций, правоохранительных и регулирующих органов, в том числе в процессе проведения не только научных исследований, но и в процессе повседневного обмена информацией. К чему мы и призываем наших читателей.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 403-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2015 года № 407 «О порядке определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок товаров работ услуг по государственному оборонному заказу».
4. Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 (ред. от 15.07.2015) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» // Собр. законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 15. — ст. 1729
5. Указ Президента РФ от 1 июля 2015 года № 373 « О некоторых вопросах государственного управления в сфере антимонопольного и тарифного регулирования»
6. Приказ Министерства экономического развития РФ № 567 от 2 октября 2013 года «Об утверждении методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
7. Постановление Администрации Курской области от 21 апреля 2016 года № 230 -па «Об утверждении положения о комитете по тарифам и ценам Курской области.
8. Постановление Администрации Курской области от 31 декабря 2013 года № 1061-па «Об утверждении порядка осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) комитетом по тарифам и ценам Курской области»
9. Баркатунов В.Ф., Кривко Д.Н., Трусов К.Ю. Антикоррупционные возможности законодательства об аудиторской деятельности и проблемы их использования. Вестник Академии Следственного комитета РФ № 3. - 2015 г. -стр. 27-33.
10. В Главной военной прокуратуре состоялось координационное совещание по противодействию коррупции в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах [сайт]. URL: http://gvp.gov.ru/news/view/232/ (дата обращения 17.06.2016).
11. Дворкович А. Гособоронзаказ в России может стать драйвером развития инноваций [сайт]. URL: http://www.rbc.ru (дата обращения 29.03.2013).
12. Корякин В.М.. Криминологическая характеристика « Отката» как формы проявления коррупции в сфере публичных закупок. "Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ имени М.В. Ломоносова)" ("Юстицинформ", 2015)
13. Причина коррупции при оборонзаказе - увод денег от целевого назначения [сайт]. URL: http://www.army.russiaregionpress.ru (дата обращения 26.03.2013 г.).
14. Путин В.В. «Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России» [сайт]. URL: http://www.rg.ru/2012/02/20/putin-armiya.html (дата обращения 20.03.2013).
15. Рогозин планирует активно бороться с махинациями при госзакупках [сайт]. URL: http://news.mail.ru/economics/12102881/ (дата обращения 28.03.2013).
16. Совещание о состоянии и перспективах развития боевой авиации в Российской Федерации [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/news/17634 (дата обращения 30.03.2013).
17. Стройнова О. В Совете Федерации выступают за усиление наказания за коррупцию в оборонном комплексе страны [сайт]. URL: http:// http://www.pnp.ru/news/detail/11271 (дата обращения 28.03.2013).
18. Сколько «зарабатывают» на оборонзаказе [сайт]. URL: http://slon.ru/economics/skolko_zarabatyvayut_na_oboronzakaze-807097.xhtml (дата обращения 28.03.2013).
19. Ямшанов Б. Оружие дает «откаты» [сайт]. URL: http://www.rg.ru/2011/05/24/fridinskij.html (дата обращения 20.03.2013).
20. Подосинников, Е.Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств (научная статья в рецензируемом издании, перечень ВАК № 1850) [Текст] / Е.Ю. Подосинников // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 6 (36). С. 69-73. ISSN 2071-2367. - URL: http://orel.ranepa.ru/the-structure-of-the-academy/j ournal. html
