CC BY
465
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: ПРЕЗЕНТАЦИЯ УЧЕБНИКА
СВОЙСТВА ПРАВА
DOI: http://dx.dai.Org/1Q.1442Q/ru.2Q14.2.6
Бошно Светлана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государствоведения и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: [email protected].
Аннотация. Кодификация является одним из видов систематизации. В отличие
от других видов систематизации при кодификации в новый нормативный правовой акт объединяются нормы действовавших ранее актов с элементами обновления. Кодификация является видом правотворчества. Кодифицированные акты имеют специфическую структуру, делятся на общую и специальные части. Кодифицированные акты делятся на положения, уставы, модельный закон, основы (основные начала), кодексы. Каждая разновидность кодифицированных актов используется для урегулирования определенного вида общественных отношений. В статье рассматривается исторический путь кодифицированных актов, которые существенно преобразовались при переходе от советской к российской правовой системе. Кодексы являются по статусу федеральными законами. При этом значительная часть кодексов провозглашает свою силу и зависимость иных актов своей отрасли права от них/
Ключевые слова: систематизация, кодификация, кодекс, устав, положение, модельный акт, основы законодательства, правотворчество, законодательный процесс, транспортный устав, устав субъекта Российской Федерации
Право 1. Понятие кодификации
Кодифицированные акты традиционно занимают центральное место в системе законодательства. Их особенности и значение находятся в нескольких плоскостях. С одной стороны, они должны выполнять роль фундамента, основы законодательства. На основе их норм возникают текущие законы и подзаконные акты. С другой стороны, кодификация является специфическим видом правотворчества, соответственно, кодекс -
результат этой систематизирующей деятельности.
Кодифицированная форма используется для целостной регламентации отрасли права, комплексного законодательного регулирования общественных отношений в отдельной области. Кодификация отражает более высокую меру концентрации нормативного материала в той или иной сфере общественных отношений. Нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, института права, что придает особую юридическую силу кодифицированным актам.
Кодифицированные акты занимают центральное место в отрасли или институте права. Эту роль кодифицированный акт выполняет в силу того, что он содержит всю или основную массу соответствующих норм (Уголовный кодекс РФ). Для обширных отраслей права кодекс выполняет роль фундамента, основы иных актов, которые возникают только на основании его разрешения или указания, например Гражданский кодекс РФ. Это требует от кодексов высокого качества.
Текущее и кодифицированное законодательство отличается своими целями. При текущем правотворчестве законодатель ставит своей целью решение назревших конкретных вопросов политической, экономической, культурной жизни. При кодификации цель состоит в упорядочивании ранее изданных норм по всему кругу вопросов данной отрасли законодательства. Важным условием кодификации является также подготовленность законодательства для кодификации, определенная степень его разработанности. Это означает, что акты, подлежащие кодификации, должны представлять собой определенную, сложившуюся группу, обладающую свойствами отрасли права.
Кодифицированные акты создаются с использованием специфических правил законодательной техники. Кодифицированные акты состоят из большого количества статей, имеют сложную внутреннюю структуру. Они делятся на главы, разделы и другие структурные элементы.
Процедура кодификации более емкая и продолжительная, нежели в обычный правотворческий процесс. Работы по кодификации включают ревизию данной сферы действующего законодательства с целью выявления норм, требующих отмены или изменения. Таким образом, одновременно осуществляются два процесса: принятие нового акта и приведение иных актов в соответствие с ним. Вследствие соблюдения указанных условий результат кодификации действует достаточно продолжительный период времени, обеспечивая устойчивость общественных связей. Как правило, срок актуальности кодификации составляет около 30 лет.
Таким образом, кодифицированные документы выделяются в системе нормативных правовых актов по содержательным и процедурным основаниям.
2. Виды кодифицированных актов
Виды кодифицированных актов достаточно разнообразны: положения, уставы, модельный закон, основы (основные начала), кодексы.
А) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, системы однородных органов, организаций. Эти документы отличаются большим объемом, это сложноструктурированные акты.
Положения занимают весомое место в системе нормативных правовых актов. Это форму нормативного правового акты используют для регулирования основополагающих вопросов государственной жизни. Имеются изданные в виде положений документы, которые регулируют очень узкоспециальные вопросы - надбавки к заработной плате конкретного учреждения. Положение принимается в результате кодификации, которая является разновидностью систематизации.
Б) Правотворческие органы используют такую форму кодификации, как устав. Затруднения в принятии такого рода актов вызваны тем, что нет единства относительно смысла и пределов использования термина «устав». Многолетняя практика сделала его чрезмерно многозначным. Конечно, многозначных терминов множество, однако особенность термина «устав» в том, что разные грани его использования абсолютно несопоставимы, они возникают разным путем и имеют различные сферы применения. Термин «устав» понимается как нормативный правовой акт, которым определяется: а) правовой статус государственного или муниципального образования; б) правовой статус международной организации; в) правовой статус конкретных юридических лиц устав - учредительный документ); г) организация определенной деятельности (воинские уставы, транспортные уставы).
Уставы - это комплексные нормативные акты, регулирующие правовое положение определенных органов и организаций либо ту или иную форму государственной (муниципальной) или хозяйственной деятельности (ТУЖД, УВВТ). В форме устава также формулируются основные нормы, определяющие правовой статус ряда субъектов РФ, структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов.
Уставы являются традиционной формой отечественного законодательства. Сохраняют свое действие некоторые акты союзного уставного правотворчества. Например, Устав автомобильного транспорта был принят в 1969 году. В него периодически вносились изменения и дополнения, последнее - в апреле 1995 года. В современной правотворческой практике наметилась тенденция повышения статуса такого рода уставов за счет их перепринятия в качестве федеральных законов. Начало этой новелле положено Транспортным уставом железных дорог РФ, принятым в форме закона в 1998 году. В 2003 году место Транспортного устава занял Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта РФ». Устав внутреннего водного транспорта действовал с 1955 до 2001 года, когда был заменен Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации.
Постепенно вытесняются уставы как наименование актов, регулирующих отдельные виды деятельности. Например, Устав внутреннего водного транспорта Союза СССР 1955 года фактически утратил силу в связи с принятием Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ.
Субъекты Российской Федерации - края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область - в качестве учредительных документов имеют уставы, например, Устав города Москва. Субъекты Федерации республики принимают Конституции. Учредительные акты субъектов Российской Федерации с наименованием
«устав» воспринимаются исключительно негативно, так как они выступают формальным доказательством неравенства субъектов - не республик с республиками. Действительно, термин «конституция» куда более значителен в сравнении с «уставом».
Таким образом, современный законодатель продолжает принимать уставы, но при этом двигается по пути использования уставов как разновидности законов. На примере учредительных документов субъектов РФ этот переход определенно произошел. Уставы как акты о видах деятельности находятся в переходном состоянии, но тенденция совершенно очевидна.
В) Модельный акт - это типовой документ, содержащий рекомендации для деятельности органов государственной власти, варианты возможных правотворческих решений. Модельные акты используются для унификации, достижения максимального единства правовых систем государственных образований, входящих в состав федерации. Модельные акты используются в конфедерациях, международных союзах и организациях с целью сориентировать участников и помочь им в разработке собственного документа.
Модельные документы не являются нормативными, не имеют властной природы. Они носят рекомендательный, направляющий характер. Очевидна их систематизирующая роль. Принципиальная особенность модельных актов в том, что они не возникают в результате систематизации, а сами эти документы выполняют систематизирующую роль, так как на их основе могут возникнуть единообразные нормативные правовые акты.
Сфера регулирования модельных законов отличается разнообразием. Разрабатываются подобные документы разными органами и лицами. В этом качестве выступают ученые, научные коллективы, органы государственной власти, экспертные и аналитические организации, внутригосударственные и международные инстанции.
Пример модельного акта - «Модельный закон об обществах с ограниченной ответственностью», утвержденный Межпарламентской Ассамблеей (МПА) СНГ 2 ноября 1996 года. В конституционном праве применение модельных законов осваивается в области законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
Представляется, что перспективы использования модельных актов очевидны для законодательства субъектов РФ. В зависимости от централистских тенденций возможно расширение сферы их использования от предметов совместного ведения вплоть до предметов ведения субъектов Федерации. Для регионального законодателя модельный акт, рекомендованный федеральной властью, может послужить качественной основой его правотворчества. Реализации этого приема организации правотворческой деятельности может иметь место только в условиях разумно сочетания власти на разных уровнях.
Г) Особую разновидность кодифицированных федеральных законов образуют основы законодательства, основы, основные принципы. Эти документы относятся к разряду кодификационных по их содержанию, объему и сфере регулирования, направленности на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл.
Эта правовая конструкция использовалась Советским государством. Основные начала или основы определяли общие принципы регулирования тех или иных отношений и наиболее существенные условия их применения. В этих кодификационных формах объединялись общие, обязательные для территории всей страны правовые положения, на основе которых и во исполнение которых союзными республиками должны быть изданы свои кодексы, конкретизирующие общесоюзные законы.
В истории отечественного права именно основы закладывали фундамент большинства отраслей права, в том числе гражданского. Сегодня эта форма используется для осуществления федерального регулирования вопросов совместного ведения.
Несмотря на то что современная российская Конституция не включила в число наименований актов термина «основы», такие акты не прекратили своего существования. Так, действуют Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, об архивном фонде РФ, о нотариате. В Российской Федерации роль основ законодательства выполняют федеральные законы по предметам совместного ведения. Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По своему месту в иерархии правовых актов - это федеральные законы, а по функциональной роли - основы.
Основы законодательства - это федеральный акт, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах, принимаемых субъектами РФ. Они содержат цели, единые для всех субъектов Федерации принципы регулирования, основополагающие понятия.
Исследователями отмечалось, что в действующем законодательстве и правотворческой практике «статус основ, возможность их развития в федеральных или региональных нормативных правовых актах... четко не разработан». Современная теория правотворчества предлагает рассматривать их как базовые законы, вводящие «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах». В развитие основ кодексы призваны осуществлять непосредственное нормативное регулирование в отдельных отраслях права. Эта модель прерывается, так как «на практике изданием федерального кодекса нередко отменяется действие основ законодательства по аналогичному вопросу, с чем нельзя согласиться». Действительно, подобные отмены имели место. Так, например, Основы лесного законодательства РФ, принятые в 1993 году, были отменены Лесным кодексом РФ 1997 года, и это не единственный случай. Причина подобного правотворческого решения связана с тем, что Конституция РФ коренным образом изменила распределение предметов ведения и полномочий между государством в целом и субъектами. Именно в связи с новым порядком правового регулирования соответствующих отношений пришлось пожертвовать некоторыми основами.
В целом законодатель использует модель основ законодательства, но не называет их так. Федеральный законодатель издает по предметам совместного ведения федеральные законы, которые по своему
предназначению и выполняемым функциям являются основами законодательства.
Несмотря на достаточно авторитетные и оживленные дискуссии относительно возможности использования советского правотворческого опыта реализации системы «основы» - «кодексы», законодатель к ним не проявляет никакого интереса. Вследствие этого удел современных основ только в виде «федеральных законов без дополнительного наименования».
3. Кодекс
Важнейшей разновидностью кодифицированных актов является кодекс. На латыни «кодекс» означает книга. Кодекс - это систематизированный свод правил и норм, который единообразно и детально регулирует определенную сферу общественных отношений. Кодекс либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс РФ), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс, Трудовой кодекс). Кодекс содержит принципы, дефиниции, также нормы непосредственного регулирования. Он имеет большое значение в отрасли права, поскольку объединяет нормы всех ее основных институтов. Фактически он выступает отраслеообразующим документов.
Кодексы могут быть подвергнуты классификации по разным основаниям. Так, например, кодексы подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые). В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (ГК РФ, ТК РФ) и процессуальные (УПК РФ, ГП РФ). Большая часть кодексов описывает необходимое, желаемое, допустимое поведение. В таком положительном подходе правонарушения представляют собой нарушение правовых норм положительного содержания (Тк РФ, ГК РФ). Некоторые кодексы имеют исключительно репрессивный характер, они описывают недопустимое, противоправное поведение и устанавливают меры юридической ответственности (УК РФ, КоАП РФ).
Особую важность для характеристики кодексов играет устойчивость, сформированность общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования данного акта. Это свойство приобрело острый характер в связи с существенным расширением использования формы кодекса законодателем. За последнее десятилетие появились кодексы с новыми предметами правового регулирования: Таможенный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ часть первая и часть вторая. Именно эти кодексы часто меняются.
Устойчивостью отличались кодексы СССР Так, например, Кодекс законов о браке и семье РСФСР изменялся восемь раз с 1969 по 1995 год, причем большая часть новелл была введена в период новейших реформ после 1993 года.
Кодексы отличаются от иных систематизированных актов особым положением не только в общей иерархии нормативных правовых актов, но и среди актов, равных по формальным признакам. В современной конституционной модели России кодексы являются разновидностью федеральных законов. Вместе с тем кодексы устанавливают нормы, возвышающие их над законами - не кодексами. Это достигается путем включения в первые статьи кодекса выражения, иные нормативные акты данной отрасли должны соответствовать настоящему кодексу. Эта тенденция
получила наименование - самопровозглашение. Так, ст. 5 Трудового кодекса РФ установила положение о том, что нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу, аналогичные нормы содержатся в ст. 1.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ, в ст. 3 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Впрочем, имеются и исключения, например Жилищный кодекс РСФСР такого ограничения не содержит.
Конституционный Суд РФ установил, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Решение было вынесено в 2000 году, а нормы, устанавливающие приоритетное значение кодексов в системе законодательства, так и не были отменены.
Следует отметить, что сущность термина «кодекс» претерпела определенные изменения после трансформации советской правовой системы в российскую. Большинство отраслей в советском праве регулировалось следующим образом: на уровне СССР - основы
законодательства, на уровне республик - кодексы. Отступлений от этого правила советская правовая система не знала. Устойчивость этой традиции подтверждается тем, что намерение создать общесоюзный гражданский кодекс в течение 21 года не дало никакого результата, от этой идеи пришлось отказаться. Традиции, в том числе и правовые, с трудом преодолеваются даже при наличии конституционных норм. Действующая Конституция России не оставила места основам законодательства и содержит терминов кодекс (основы законодательства). Однако практика сохранила кодексы, но отказалась от федеральных основ.
Несмотря на необходимость принятия решения относительно кодифицированных актов, федеральный законодатель не торопится ее решить, а правотворческие органы субъектов РФ пользуются возникшей неопределенностью.
Библиографический список
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х томах. -Свердловск, 1973. Т 2.
2. Российская юридическая энциклопедия. - М., 1999.
3. Бошно С.В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов. Ч. 2 // Современное право. - 2004. - № 1. - С. 43-48.
4. Бошно С.В. Кодификационные акты и другие источники права: проблемы приоритета / Сб.: Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 октября 2008 г.). - Нижний Новгород, 2009. -С. 120-142.
5. Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации (научно-практическое пособие) - М.: Глобус, 2005.
6. Бошно С.В. Современная теория и практика кодифицированных актов.
Ч. 1 // Современное право. - 2003. - № 12 - С. 35-41.
7. Бошно С.В. Современное развитие теории и практики кодифицированных
актов. Ч. 2 // Современное право. - 2004. - № 1. - С. 43-48.
8. Бошно С.В. Кодификационные акты и другие источники права: проблемы приоритета / Сб.: Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 октября 2008 г.). - Нижний Новгород, 2009. -С. 120-142.
9. Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации (научно-практическое пособие). - М.: Глобус, 2005.
10. Братусь С.Н. О соотношении Основ гражданского законодательства Союза ССР и гражданских кодексов союзных республик // Советская юстиция. - 1957. - № 3.
11. Венидиктов А.В. О системе гражданского кодекса СССР // Сов. гос. и право. - 1954. - № 2.
12. Дозорцев А.В. О предмете советского гражданского права и системе гражданского кодекса СССР // Советское государство и право. - 1954. - № 4.
13. Иоффе О.С. Советское гражданское право. - Л., 1958.
14. Маковский А.Л. Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика / Сб. памяти С.А. Хохлова. - М.: Междунар. центр финансовоэкономического развития, 1998. - 478 с.
15. Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // Российская юстиция. - 2000. - № 4.
16. Новицкая Т.Е. Неизвестные страницы истории создания Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. // Советское государство и право. - 1990. - № 10. - С. 112-123.
17. Поленина С.В. Основы гражданского законодательства и гражданские кодексы. - М.: Юрид. лит-ра, 1968. - 161 с.
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 года № 22-О «По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных учреждений».
19. Решечников И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский кодекс в современной России. - М.: Изд-во НОРМА, 1999. - 312 с.
20. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. - М.: Госюриздат, 1962. - 575 с.
21. Толстик В.А. Иерархия источников российского права. - Н. Новгород, 2002. - 215 с.
22. Толстой ГК. Кодификация гражданского законодательства: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1970.
23. Чхиквадзе В.М., Керимов Д.А. Роль советской правовой науки в совершенствовании законодательства / Сб. Вопросы кодификации. -М., 1957.
24. Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). - М., 2000. С. - 212.
