CC BY
65
ДРУЖИНИН С.В., fems@fas.gov.ru Филиал Учебно-методического центра Федеральной антимонопольной службы,
101000, г. Москва, Старосадский переулок, 8/1
DRUZHININ S.V.,
fems@fas.gov.ru
Branch of the Training
and Methodological Center
of the Federal Antimonopoly Service,
Starosadsky Lane 8/1,
Moscow, 101000,
Russian Federation
СВОБОДА КОНКУРЕНЦИИ КАК ОБЪЕКТ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ
Аннотация. Конкуренция представляет собой социальную ценность, охрана которой обеспечивает благосостояние всех слоев населения и гарантирует рост национальной экономики. В России подходы к обеспечению уголовно-правовой охраны свободы конкуренции неоднократно менялись, что свидетельствует о необходимости ее доктринального осмысления В статье анализируется правовая регламентация конкурентных отношений в сфере экономической деятельности, а также предложения по определению и характеристике элементов указанных отношений. Определены следующие особенности свободы конкуренции как объекта уголовно-правовой охраны в сфере экономической деятельности: 1) признание сторонами конкурентных отношений и хозяйствующих субъектов, и представителей органов власти и управления; 2) осуществление регламентации отношений, сложившихся в сфере обеспечения свободы конкуренции, нормативными актами нескольких отраслей российской системы права; 3) наличие в основе отношений свободы конкуренции как частных, так и публичных интересов. Сформулирован вывод о том, что содержанием отношений, обеспечивающих свободу конкуренции, признаются благоприятные условия для осуществления экономической деятельности хозяйствующими субъектами, а также гарантии качества и материальной доступности для потребителя предлагаемых на рынке товаров, работ и услуг.
Ключевые слова: свобода конкуренции; рыночная экономика; объект уголовно-правовой охраны; общественная опасность; антимонопольная деятельность; экономические преступления.
FREEDOM OF COMPETITION AS AN OBJECT OF CRIMINAL LEGAL PROTECTION
Annotation. Competition is a social value, the protection of which ensures the welfare of all segments of the population and guarantees the growth of the national economy. In Russia, the approaches to ensuring the criminal legal protection of freedom of competition have changed many times, that indicates the need for a doctrinal understanding of this object of criminal legal protection. The legal regulation of competitive relations in the field of economic activity, as well as the proposals for the definition and characterization of the elements of these relations, are analyzed in the article. The author of the article distinguishes the following features of the freedom of competition as an object of criminal legal protection in the sphere of economic activity: 1) the recognition of competitive relations and economic entities, representatives of authorities and management by the parties; 2) the implementation of the regulation of the relations established in the field of ensuring the freedom of competition by the normative acts of several branches of the Russian legal system; 3) the existence of both private and public interests being the basis of the relations of freedom of competition. It is concluded that the content of the relations ensuring the freedom of competition are the favorable conditions for carrying out the economic activities by economic entities, as well as the guarantees of quality and material availability of goods, works and services offered in the market for the consumer.
Keywords: freedom of competition; market economy; object of criminal legal protection; social danger; antimonopoly activities; economic crimes.
История формирования представления об общественной опасности посягательств на свободу конкуренции в нашей стране весьма непродолжительна. Советское уголовное законодательство не предусматривало преступления, посягающие на свободу конкуренции, поскольку плановая
экономика исключала легальное существование частных хозяйствующих субъектов, а предпринимательская деятельность - главный атрибут рыночных отношений - рассматривалась в качестве одного из видов хозяйственных преступлений (ст.ст. 153-154 УК РСФСР 1960 г.). По этим причинам об-
щественных отношений в области охраны свободы экономической конкуренции между хозяйствующими субъектами до конца ХХ века в нашем государстве не существовало.
Антимонопольная политика современного Российского государства начала формироваться с конца прошлого столетия: высшими органами государственной власти был сделан ряд политических заявлений о переходе к рынку, то есть к новой форме экономических отношений, основанных на свободе конкурентных отношений, многообразии видов собственности, в том числе на средства производства, поощрении предпринимательской деятельности, осуществляемой негосударственными хозяйствующими субъектами. Все это нашло свое выражение в определении основ антимонопольного законодательства, установлении юридической ответственности за совершение правонарушений, посягающих на свободу конкуренции, а также в построении системы органов и учреждений власти и управления, специализирующихся на выполнении задач российской антимонопольной политики.
Общественные отношения в области охраны свободы конкуренции и противодействия монополистической деятельности постепенно получали правовую регламентацию и охрану. Основы формирования современной антимонопольной политики были заложены в 1990 г. в результате принятия Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»*, который установил ряд гарантий осуществления предпринимательской деятельности. Данный нормативный правовой акт определил отказ государства от командно-административной (плановой) модели экономики и переход к рыночным отношениям, которые представляют собой принципиально новый объект уголовно-правовой охраны. Позже принимается специальный нормативный правовой акт - Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистических действий
* См.: О предприятиях и предпринимательской деятельности: закон РСФСР от 25 дек. 1990 г. N 445-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст. 418. (Утратил силу).
на товарных рынках»**, в соответствии с которым монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция хозяйствующих субъектов признавались социально вредными явлениями.
Однако быстрый переход от командно-административной системы управления экономикой к рыночным отношениям, основанным на свободе конкуренции, оказался невозможным. Некоторые проявления монополизма имеют место почти во всех странах, поэтому рассматривать его как абсолютно недопустимую деятельность оказалось неверным. В связи с этим уже в 1995 г. принимается Федеральный закон «О естественных монополиях», устанавливающий легитимный статус некоторых видов монополий - «естественная монополия» и определяющий основные условия их функционирования в российской системе рыночных отношений***.
Несмотря на то, что естественная монополия или существенно сокращает, или полностью исключает свободу конкуренции в определенном секторе экономики, дать данному хозяйствующему субъекту однозначно негативную оценку не представляется возможным. Традиционные сферы деятельности естественных монополий представляют собой не только экономическую, но и высокую социальную ценность. Предприятия, наделенные статусом естественной монополии, как правило, имеют стратегическое государственное значение, а их продукция (работы, услуги) необходимы не только (иногда не столько) для обеспечения экономических интересов, но и для обеспечения государственной безопасности, функционирования объектов социальной инфраструктуры и др. По этой причине предприятия, обладающие статусом естественной монополии, как правило, функционируют в сферах производства продукции оборонного значения, энергетики, железнодорожного
** См.: О конкуренции и ограничении монополистических действий на товарных рынках: закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499. (Утратил силу).
*** См.: О естественных монополиях: федер. закон от 17 авг. 1995 г. N 147-ФЗ // Рос. газ. 1995. 24 авг.
транспорта, телекоммуникации и др. Легальные монополии имеют высокую социальную ценность. Нарушая свободу конкуренции в соответствующем секторе рыночной экономики, они обеспечивают защиту более значимых социальных ценностей, таких как благосостояние общества, а в ряде случаев - национальную безопасность. Это явилось первопричиной сохранения предприятий-монополистов в системе новых экономических отношений, основанных на свободе конкуренции между хозяйствующими субъектами, и придания им официального статуса специфического хозяйствующего субъекта - «естественная монополия».
Именно в условиях существования такой нормативной базы, получившей в научной литературе название «антимонопольное законодательство» [1, с. 72], наряду с которым действовало законодательство о естественных монополиях, вступил в силу Уголовный кодекс Российской Федерации. Следует отметить, что общественные отношения в области охраны конкуренции не включали в себя деятельность организаций, обладающих статусом естественной монополии. Данные субъекты экономической деятельности в соответствии с действующим законодательством изначально были выведены из указанных отношений, а потому не могли причинять вред свободе конкуренции как охраняемому уголовным законом объекту (благу). Однако законодатель при формировании главы 22 УК РФ, описывая объект уголовно-правовой охраны, предпочел ограничиться самой общей формулировкой о его содержании: «сфера экономической деятельности». Представители уголовно-правовой науки также предпочитали не акцентировать внимание на том, что абсолютная свобода конкурентных отношений как объект уголовно-правовой охраны в действительности отсутствовала в связи с деятельностью хозяйствующих субъектов - естественных монополий.
Относительно полезности конкуренции как общественных отношений, сложившихся в сфере экономической деятельности, достаточно точно высказался Г.Ф. Шершеневич, указав, что существование множества хозяйствующих субъектов обусловливает наилучшее обеспечение со-
циальных интересов; каждый предприниматель ведет интенсивную экономическую борьбу за потребителя, а потому постоянно стремится улучшить качество собственной продукции, снизить ее себестоимость, привлечь к себе и отвлечь от других хозяйствующих субъектов потенциального покупателя [2, с. 109].
Противоположным конкуренции экономическим явлением выступает монополия, представляющая собой единую организацию или организацию - объединение капиталов хозяйствующих субъектов, имеющую цель неэкономическими средствами устанавливать цены на рынке, принимать решения об ограничении его участников, а также совершать иные действия, направленные на полное или частичное устранение конкуренции в рыночных отношениях.
По общему правилу, опасность монополии как вида экономической деятельности заключается в создании ограничений свободы конкуренции, вследствие чего все положительные результаты конкурентной борьбы между хозяйствующими субъектами в кратчайшие сроки «сводятся на нет», причиняя ущерб не только им, но и обществу в целом. Указанный выше феномен «естественной монополии» в этом случае является случаем-исключением, а потому не может опровергнуть высокую социальную значимость охраны свободы конкуренции на товарных и иных рынках.
Очевидно, руководствуясь подобными представлениями о негативном влиянии предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, государство в конце прошлого - начале нынешнего столетия определяло основы антимонопольной политики [3, с. 22], то есть деятельности, направленной на недопущение монопольно функционирующих хозяйствующих субъектов, имеющих возможность неэкономического установления правил деятельности и порядка ценообразования на том или ином рынке товаров, работ или услуг.
Уголовный кодекс Российской Федерации в полной мере отражал основные направления государственной политики о противодействии монополистической деятельности хозяйствующих субъектов. Однако объект уголовно-правовой охраны был представлен достаточно широко и
включал в себя совокупность общественных отношений не только в области антимонопольной экономической деятельности и защиты конкуренции, но и свободы договора, правил пользования товарными знаками, распространения рекламы, охраны коммерческой тайны и др. [4, с. 203].
Описанные в уголовном законе виды посягательств частично были взяты из действовавшего тогда Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а уголовная ответственность могла реализовываться уже только при наличии факта совершения общественно опасного деяния: установление монопольно высоких (низких) цен; ограничение конкуренции в результате раздела рынка (ст. 178 УК РФ); противоправное принуждение к совершению (отказу от совершения) сделки (ст. 179 УК РФ) и др., поскольку многие составы преступлений этой группы являлись формальными по юридической конструкции. Данный факт свидетельствовал о признании государством высокой социальной значимости обеспечения свободы конкуренции хозяйствующих субъектов и надлежащей защиты их интересов от противоправной монополистической деятельности. С другой стороны, многие преступления были отнесены законодателем к категории небольшой и (или) средней тяжести, что закономерно приводило к постановке в научной литературе вопроса о целесообразности их криминализации и качестве техники построения норм главы 22 УК РФ [5, с. 20-21].
По оценкам специалистов, антимонопольное законодательство России конца ХХ - начала XXI вв. не в полной мере соответствовало потребностям развития рыночной экономики страны [6, с. 35-46]. Монополия, особенно в российских условиях, не могла быть упразднена в течение столь незначительного периода времени. По этой причине приоритетными направлениями правовой регламентации и охраны должны были стать отношения в области гарантий и охраны свободы конкуренции между хозяйствующими субъектами. Доминирующая деятельность того или иного хозяйствующего субъекта приобретала характеристику общественно
опасного посягательства только в том случае, если с его стороны имело место нарушение свободы конкуренции на рынке товаров, работ или услуг.
Конкретизация складывающихся общественных отношений, допускающих возможность присутствия в самых исключительных случаях в экономической деятельности хозяйствующего субъекта -естественной монополии, была осуществлена в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-Ф3 «О защите конкуренции». Нормы данного закона закрепляли принципиально новые подходы к определению общественных отношений в области обеспечения свободы конкурентной борьбы между хозяйствующими субъектами, а также отношения по предупреждению и пресечению монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции на товарных и иных рынках*. Это явилось основой для формирования общественных отношений нового типа в области охраны свободы конкуренции. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что новое конкурентное законодательство России не отличается постоянством: в течение последующих восьми лет оно было дополнено еще тремя «антимонопольными пакетами» [7, с. 129-142] и, как представляется, это не последние кардинальные изменения в нормативно-правовой регламентации свободы конкурентных отношений.
В рамках существенной модернизации регулятивного законодательства о защите свободы конкуренции и противодействии монополистической деятельности корректировались и положения уголовного законодательства. При общей либерализации уголовной политики, особенно в части установления ответственности за экономические преступления [8, с. 7-12; 9, с. 194-197], был декриминализирован состав заведомо ложной рекламы (ст. 182 УК РФ), уточнены криминообразующие и квалифицирующие признаки некоторых составов преступлений, представляющих собой разновидности посягательств на свободу конкуренции (ст.ст. 178, 180, 184
* О защите конкуренции: федер. закон от
26 июля 2006 г. N 135-Ф3 // Рос. газ. 2006.
27 июля.
УК РФ и др.), пересмотрены виды и размеры наказаний, введено специальное основание освобождения от уголовной ответственности за совершение действий, предусмотренных ст.ст. 178, 184 УК РФ, и др.
Целесообразность изменений уголовного законодательства, осуществленных на основании общей политики либерализации ответственности за экономические преступления, в настоящее время вызывает острые дискуссии. Многими учеными обосновывается мнение о достаточно высокой степени общественной опасности экономических преступлений, которые способны не только причинять имущественный вред, но и наносить опосредованный ущерб интересам государственной безопасности. Схожая позиция сформулирована и на официальном уровне: в указах Президента Российской Федерации о политике обеспечения национальной безопасности 1997 г., 2000 г. и 2015 г.* экономическая преступность неизменно указывается в качестве одной из таких угроз. По этой причине весьма затруднительно объяснить явную непоследовательность проводимой государством политики, когда, с одной стороны, подчеркивается высокая общественная опасность экономических преступлений, а с другой - в уголовное законодательство вносятся изменения и дополнения, направленные на декриминализацию некоторых посягательств, совершаемых в сфере экономической деятельности, и существенное смягчение мер уголовной ответственности за их совершение.
В то же время можно констатировать недостаточность предпринятых государственными органами и учреждениями мер, направленных на охрану свободы конкуренции, предупреждение и пресечение монополистической деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, не обладающих статусом естественной
* См.: Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 17 дек. 1997 г. N 1300: ред. от 10 янв. 2000 г. // Рос. газ. 1997. 26 дек. (Утратил силу); О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 дек. 2015 г. N 683 // Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
монополии. Так, реальную угрозу свободе конкуренции и всей системе современных отношений в сфере экономики представляет новая форма противоправной деятельности в виде картельного соглашения хозяйствующих субъектов. По оценкам специалистов Федеральной антимонопольной службы, только в 2016 г. более 80 % нарушений антимонопольного законодательства совершено представителями картелей [10]. Думается, что приведенная сотрудниками ФАС России информация о распространенности картельных сговоров не в полной мере отражает действительную общественную опасность данной разновидности запрещенной законом монополистической деятельности. Преступность в сфере сокращения и устранения свободы конкуренции, как и любая составляющая экономической преступности, традиционно характеризуется высокой степенью латентности. Это позволяет предположить, что в действительности причиняемый представителями монополистических объединений вред неоднократно превышает официально озвучиваемые суммы ущерба для российской экономики.
Ситуация, сложившаяся в сфере обеспечения охраны свободы конкуренции и противодействия противоправной монополистической, в том числе и картельной, деятельности получила должную оценку в высших органах государственной власти. Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. N 618 утвержден Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы**. Принятие данного программного документа свидетельствует о необходимости пересмотра и (или) уточнения значительного числа положений действующего законодательства о регламентации общественных отношений в сфере свободы конкуренции и их охраны. По этой причине в ближайшее время, вероятно, следует ожидать принятия очередного «антимонопольного пакета», направленного на гармонизацию экономических отношений в области свободы конкуренции. Это обсто-
** Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции: указ Президента РФ от 21 дек. 2017 г. N 618 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
ятельство также позволяет сделать вывод о необходимости дополнения содержания объекта уголовно-правовой охраны в части отношений, сложившихся по поводу обеспечения свободы экономической конкуренции между хозяйствующими субъектами.
Анализ развития отечественного законодательства, регламентирующего экономические отношения в области обеспечения конкуренции, свидетельствует об отсутствии ясного представления об особенностях данных отношений и их действительной социальной значимости как объекта уголовно-правовой охраны. Прежде всего, обращает на себя внимание факт неопределенности государственной политики в вопросе определения сфер экономической деятельности, в которых допускается функционирование естественных монополий. Решение о переходе к рыночным отношениям должно было бы определить для данных хозяйствующих субъектов довольно узкий сегмент экономики - деятельность, которая прямо или косвенно связана с обеспечением государственной безопасности и обороноспособности. Естественные монополии функционируют в различных секторах российской экономики, численность которых имеет тенденцию к росту (ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях»).
Как объект уголовно-правовой охраны свобода конкуренции не может рассматриваться в качестве сугубо экономических отношений. Это вызвано спецификой участников данных отношений, к которым относятся не только хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на рынке товаров, работ и (или) услуг, но и должностные лица государственных и
иных органов, наделенных административно-управленческими полномочиями. В связи с этим общественно опасные деяния, посягающие на свободу конкуренции хозяйствующих субъектов, также могут нарушать интересы государственной власти в сфере экономической безопасности.
Общественные отношения, сложившиеся в области обеспечения свободы конкуренции, носят комплексный характер, поскольку их основу составляют как частные, так и публичные интересы. Первые представлены экономическими интересами хозяйствующих субъектов, связанными преимущественно с получением максимально возможной прибыли от осуществляемой деятельности. Публичные (общественные) интересы характеризуются стремлением государства к созданию равных возможностей предпринимательской деятельности во всех отраслях экономики, повышением качества представленной на рынке продукции (работ, услуг) при снижении ее цены для потребителя. Данные обстоятельства свидетельствуют о высокой социальной ценности свободы конкуренции как охраняемого уголовным законом блага. В связи с этим посягательства, направленные на нарушение свободы конкуренции, характеризуются повышенной общественной опасностью по сравнению с иными преступлениями, предусмотренными нормами главы 22 УК РФ. Это обстоятельство позволяет судить об ошибочности неизбирательной политики либерализации ответственности за преступления экономического характера, результатом которой является применение чрезмерно мягких мер уголовно-правового воздействия, явно не отвечающих общественной опасности рассматриваемых посягательств.
Список литературы
1. Князева И.В. Антимонопольная политика государства. Новосибирск: СибАГС, 2014. 208 с.
2. Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. М.: Статут, 2005. 478 с.
3. Лукашенко О.А. Переход от антимонопольной политики к политике защиты конкуренции в современных экономических условиях: дис. ... канд. экон. наук. Томск, 2011. 233 с.
4. Уголовное право Российской Федерации: Особенная часть / под ред. Б.В. Здравомыслова. М.: Юристъ, 1996. 559 с.
5. Кузнецов А.П., Бокова И.Н. О системе преступлений в сфере экономики // Налоговые и иные экономические преступления: сб. науч. ст. Вып. 6 / под ред. Л.Л. Кругликова. Ярославль: ЯрГУ, 2006. С. 19-21.
6. Варламова А.Н. Цели и состав законодательства о конкуренции (концептуальные подходы) // Вестник МГУ Серия 11: Право. 2004. N 2. С. 35-46.
7. Авдашева С., Шаститко А. Экономика уголовных санкций за нарушение антимонопольного законодательства // Вопросы экономики. 2010. N 1. С. 129-142.
8. Лапшин В.Ф. Финансовые преступления: политика противодействия и законодательная техника: монография / под науч. ред. Л.Л. Кругликова. М.: Юрлитинформ, 2016. 232 с.
9. Лапшин В.Ф. Гуманизация современной уголовной политики России и дифференциация уголовной ответственности: проблемы и противоречия // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. N 2. С. 194-197.
10. ФАС хочет ужесточить наказание за антиконкурентные соглашения. URL: http://www.goszakazyakutia. ru/webtorgi2016/Show/Content/9917 (дата обращения: 28 дек. 2017 г.).
References
1. Knyazeva I.V. Antimonopol'naya politika gosudarstva [Antimonopoly policy of the state]. Novosibirsk, 2014. 208 p.
2. Shershenevich G.F. Kurs torgovogo prava [Course of commercial law]. Moscow, Statute Publ., 2005. 478 p.
3. Lukashenko O.A. Perekhod ot antimonopol'noy politiki k politike zashchity konkurentsii v sovremennykh ekonomicheskikh usloviyakh. Kand. Diss. [The transition from antitrust policy to competition protection policy in the current economic conditions. Cand. Diss.]. Tomsk, 2011. 233 p.
4. Ugolovnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: Osobennaya chast' [The Criminal Law of the Russian Federation: A Particular Part]. Moscow, Yurist" Publ., 1996. 559 p.
5. Kuznetsov A.P., Bokova I.N. O sisteme prestupleniy v sfere ekonomiki [On the system of crimes in the sphere of economics]. Nalogovye i inye ekonomicheskie prestupleniya [Tax and other economic crimes. Issue 6]. Yaroslavl, 2006. Pp. 19-21.
6. Varlamova A.N. Tseli i sostav zakonodatel'stva o konkurentsii (kontseptual'nye podkhody) [Goals and composition of competition law (conceptual approaches)]. Vestnik MGU. Seriya 11: Pravo - Bulletin of the Moscow State University. Series 11: The Right, 2004, no. 2, pp. 35-46.
7. Avdasheva S., Shastitko A. Ekonomika ugolovnykh sanktsiy za narushenie antimonopol'nogo zakonodatel'stva [Economics of Criminal Sanctions for Violation of the Antimonopoly Legislation]. Voprosy ekonomiki - Issues of Economics, 2010, no. 1, pp. 129-142.
8. Lapshin V.F. Finansovye prestupleniya: politika protivodeystviya i zakonodatel'naya tekhnika [Financial crimes: counteraction policies and legislative machinery]. Moscow, Yurlitinform Publ., 2016. 232 p.
9. Lapshin V.F. Gumanizatsiya sovremennoy ugolovnoy politiki Rossii i differentsiatsiya ugolovnoy otvetstvennosti: problemy i protivorechiya [Humanization of the modern criminal policy of Russia and the differentiation of criminal responsibility: problems and contradictions]. Yuridicheskaya nauka i praktika. Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii - Juridical science and practice. Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2010, no. 2, pp. 194-197.
10. FAS khochet uzhestochit' nakazanie za antikonkurentnye soglasheniya [FAS wants to tighten the punishment for anticompetitive agreements]. Available at: http://www.goszakazyakutia.ru/webtorgi2016/Show/ Content/9917 (Accessed: December 28, 2017).
