CC BY
585DOI 10.24411/2076-1503-2020-10517 САИДОВА Дильбара Хаджимурадовна,
студентка Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, специальность: Экономика (38.03.01), e-mail: [email protected]
Научный руководитель: ТЕРЕХОВА Татьяна Борисовна,
магистр экономики, старший преподаватель Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации e-mail: [email protected]
СУВЕРЕННЫЕ ФОНДЫ, ОСОБЕННОСТИ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Аннотация. В данной статье рассмотрены суверенные фонды, источники их формирования и использования. Обозначены проблемы, связанные с деятельностью суверенных фондов. Предложены пути решения выявленных проблем, способствующие повышению эффективности осуществления их деятельности.
Ключевые слова: государственные суверенные фонды, бюджет, Министерство Финансов РФ, Фонд национального благосостояния, Резервный фонд, бюджетная политика.
SAIDOVA Dilbara Hadjimuradovna,
Student Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow
Research supervisor: TEREKHOVA Tatyana Borisovna,
master of economics, senior lecturer Department of public financeFinancial University under the Government
of the Russian Federation
SOVEREIGN FUNDS, FEATURES OF THEIR FORMATION AND USE
Annotation. This article discusses sovereign wealth funds, the sources of their formation and use. Problems associated with the activities of sovereign funds are identified. The ways of solving the identified problems are proposed.
Key words: state sovereign funds, budget, Ministry of Finance of the Russian Federation, National Welfare Fund, Reserve Fund, budget policy.
На сегодняшний день значение суверенных фондов в экономике ряда стран значительно возросло, Россия не является исключением. Выбор оптимальных путей расходования средств суверенных фондов и способов увеличения их доходности позволят создать эффективную модель управления средствами суверенных фондов.
По источникам образования суверенные фонды могут подразделяться на две категории: товарные и нетоварные. Разница между этими двумя категориями заключается в том, как финансируется фонд.
Товарные фонды финансируются за счет экспорта товаров. При повышении цены товара,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
страны, экспортирующие этот товар, получают больше излишков. Нетоварные фонды обычно финансируются за счет превышения валютных резервов от излишков счета текущих операций.
Особенностью рыночной экономики является то, что ее развитие характеризуется определенной степенью нестабильности. Рыночные колебания и кризисные потрясения - все это является частью функционирования рыночной экономики. Существуют множество инструментов, способствующих тому, чтобы предотвратить или ослабить влияние данных факторов на экономику. К таким инструментам можно отнести специальные суверенные фонды, создаваемые государствами.
Государственный суверенный фонд - это государственный запас денег, который инвестируется в различные финансовые активы. Особенности процесса формирования суверенных фондов зависит от того, что является источником формирования средств данных фондов. Это может быть какой-либо конкретный источник доходов бюджета, какая-либо отдельная отрасль либо бюджетный профицит в целом. Особенности процесса использования средств суверенного фонда является непосредственным отражением основной цели фонда, для которой он был создан. Данные особенности имеют большую вариацию, так как цели различных фондов в значительной степени отличаются. Если подходить к вопросу с «материальной» точки зрения, суверенный фонд ни что иное как фонд денежных средств и других активов. Однако у этой экономической единицы есть ряд особенностей, присущих только лишь суверенным фондам:
• источники и цели его формирования;
• порядок управления суверенным фондом;
• направления расходования средств;
• обособленность от прочих государственных активов.
В России в 2004 г. был создан Стабилизационный фонд, в целях аккумуляции доходов от продажи нефти и их последующего использования для поддержания надлежащего уровня расходных обязательств бюджета и погашения внешнего долга. Позже, 1 февраля 2008 г. произошло расщепление Стабилизационного фонда на Фонд Национального Благосостояния и Резервный фонд. В 2017 г. средства Резервного Фонда были израсходованы, а сам фонд был ликвидирован. После остался только Фонд Национального Благосостояния. Поскольку временным промежутком был выбран период с 2008 по 2019 г., имеет смысл провести анализ денежных потоков Фонда национального благосостояния и Резервного фонда в совокупности, так как в течение анализируемого периода оба фонда функционировали параллельно.
Рисунок 1. Объем средств суверенных фондов за период с 2008 по 2019 годы.
Источник: Составлено автором на основании статистических данных Министерства Финансов Российской Федерации.
Как видно из данного рисунка, пиковые значения объема суверенных фондов России приходились на начало 2009 г. и конец 2014 г. Это объясняется различными причинами: если в 2014 г. причиной роста послужила девальвация курса рубля, которая обеспечила переоценку объема
средств фондов, то в 2009 г. фонды были пополнены за счет профицита федерального бюджета в данном периоде времени.
Совокупный объем поступлений в фонды из федерального бюджета в периоде с 2008 по 2018 г. составил 6 305 млрд. рублей. За тот же период
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
времени прирост фонда от переоценки активов фонда в иностранной валюте составил 5 705 млрд. рублей. Таким образом, можно сделать вывод о том, что фонд за данный период времени на 52,5% пополнялся за счет трансфертов из федерального бюджета, а на 47,5% - за счет средств от финансового результата.
Роль суверенных фондов Российской Федерации может быть описана следующим образом:
• суверенный фонд выступает в качестве своеобразного «финансового буфера» в период нестабильности. Тем самым гарантируется устойчивость выполнения расходных обязательств федерального бюджета;
• играет роль источника для финансирования наиболее крупных инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение;
• проявляет себя как элемент финансового механизма, основная задача которого - обеспечить устойчивость государственной пенсионной системы Российской Федерации;
• его средства - это своего рода ресурс, которым активно пользуются для управления государственным долгом. [2, с 72-80]
В мире существует множество примеров различных видов суверенных фондов, рассмотрим три крупнейших суверенных фонда в мире на основании мирового рейтинга.
Таблица 1. Мировой рейтинг крупнейших суверенных фондов на 2018 год
Страна Наименование фонда Объем средств фонда (млрд $) Год создания Источник
Норвегия Государственный Глобальный Пенсионный фонд 1074.60 1990 Сырьевой
Китайская Народная Республика Китайская Инвестиционная Корпорация 941.4 2007 Несырьевой
Объединенные Арабские Эмираты Инвестиционное управление Абу-Даби 683 1976 Сырьевой
Источник: Составлено автором на основании данных Международного института суверенных фондов.
Половина крупнейших суверенных фондов в мире - несырьевые. В общем перечне всех существующих суверенных фондов доля несырьевых суверенных фондов - 43%. Под несырьевыми понимаются такие фонды, средства которых формируются не за счет доходов от добычи и экспорта сырья (чаще всего нефти).
Примером пенсионного резервного фонда, основной функцией которого является перераспределение средств в пользу будущих поколений, является Государственный Глобальный Пенсионный Фонд Норвегии. Крупнейший суверенный фонд в мире, размер которого в 2017 г. превысил 1 трлн. долл., он является держателем 1% активов фондового рынка Европы.
За анализируемый период (2008-2017 гг.) размер фонда вырос чуть более чем в 2,5 раза.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
Среднегодовой прирост составил 11%. При этом прирост от финансового результата составил 52%, а от трансферов около 1%. Это говорит о том, что большая часть фонда была сформирована за счёт доходов от управления, а не за счёт трансферов от нефтяных доходов из государственного бюджета.
Примером стабилизационного фонда, целью которого является формирование дополнительных средств для государства, является Китайская инвестиционная корпорация (С1С).
Цель фонда установлена как «диверсификация валютных резервов Китайской Народной Республики, а также максимизация прибыли для акционеров (то есть государства) с учетом приемлемости уровня риска».
Структура распределения средств Китайской Инвестиционной Корпорации представлена следующим образом: 38,3% средств вложены в акции компаний, 44,1% - в альтернативные активы, 15,2% - в долговые инструменты, 2,4% - в наличные средства и прочие активы.
Примером фонда развития является суверенный фонд Объединенных Арабских Эмиратов - Инвестиционное управление (совет) Абу-Даби -АРЮ. [3, с. 2831-2846]
Функции данного фонда схожи с функциями Российского Фонда Национального Благосостояния - в обоих случаях фонды нацелены на инвестирование средств внутри экономик своих стран. Однако, информации по данному фонду меньше,
чем по ФНБ - он не публикует отчетов ни в какой форме. Объем средств фонда, согласно оценке Института Суверенных Фондов Благосостояния, в 2018 году составил $ 683 млрд.
Таким образом, как видно из представленного выше анализа, можно сделать вывод о том, что для крупнейших мировых суверенных фондов характерным является то, что большая часть средств фонда сформирована за счёт доходов от управления. Целью управления средствами Фонда Национального Благосостояния является «обеспечение их сохранности и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе».
Рисунок 2. Структура размещения средств ФНБ (на 1 марта 2020г.)
Источник: Составлено автором на основании статистических данных Министерства Финансов Российской Федерации.
Общая сумма средств фонда на 1 марта 2020 года составила 8 249 млрд. рублей. Большая часть средств суверенного фонда размещена на счетах Центрального Банка в форме иностранной валюты. Часть средств размещены в Российских кредитных организациях в форме привилегированных акций данных организаций. К ним относятся Банк ВТБ (ПАО), ГПБ (АО) и АО «Российский Сельскохозяйственный банк». В ГК «ВЭБ.РФ» средства фонда размещены в форме депозитов. Цель данного размещения - формирование средств Внешэкономбанка для различных целей: от финансирования инфраструктурных проектов и кредитования малого и среднего бизнеса до обе-
спечения в целом собственного капитала Внешэкономбанка.
Средняя доходность по средствам Фонда Национального Благосостояния за анализируемый период составила 7,55%. Практически полностью данная доходность была обеспечена за счет переоценки валютных активов Данная переоценка обеспечила прирост размера средств фонда на 5 705 млрд. рублей. Доход именно от управления за анализируемый период составил 983 млрд. рублей, большая часть которой пошла в федеральный бюджет, а не в сами фонды [3, с 28312846].
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
Таким образом, исходя из проведенного анализа можно сделать выводы о том, что:
• для крупнейших зарубежных фондов характерно отсутствие четко установленной цели использования средств фондов. Для Российской Федерации, наоборот, характерно четкое закрепление тех направлений, куда могут быть использованы средства суверенных фондов;
• специфика источников формирования средств суверенных фондов зависит от специфики конкретного государства;
• процесс управления средствами суверенных фондов нацелен на максимизацию доходности временно свободных средств фондов. В случае Российской Федерации большая часть средств размещены внутри страны.
В настоящее время ФНБ совмещает функции сберегательного и стабилизационного фонда. Однако, по нашему мнению, этот пункт раскрывает краткосрочные горизонты управления, характерные в основном для стабилизационных фондов, что было уместно в случае Резервного фонда. Учитывая, что цели ФНБ в виде обеспечения стабильного функционирования механизма пенсионной системы сохраняются, необходимо разрабатывать долгосрочные программы. Для российской экономики наличие резервов является одним из условий стабильного развития, так Резервный фонд и Фонд национального благосостояния помогли пережить мировой кризис 2008-2009 годов и кризис 2014 года с осложнением ситуации в виде санкционного давления. Национальной экономике необходимо побороть тенденцию в виде уменьшения средств ФНБ. Для этого необходимо, во-первых, исполнение бюджета с профицитом, что уже реализуется начиная с 2018 года, при этом средства профицита идут на закупку иностранной валюты, во-вторых, следование бюджетному правилу, которое позволит накопить большой объем средств при стабильно высоких ценах на нефть. Спрогнозировано, что в 2020 размер фонда увеличится до 11 370 млрд. рублей, в 2021 году - до 14 180 млрд. рублей. Поступление ресурсов в ФНБ будет осуществляться за счет дополнительных нефтегазовых доходов, а также курсовой разницы. Наличие «подушки безопасности» в виде ФНБ позволяет не только государству быть уверенным в стабильности финансовой системы, но и гражданам, так как ФНБ первоначально создан для поддержания пенсионной системы государства.
Одной из основных проблем была нестабильность бюджетного законодательства и частый пересмотр бюджетных правил, что в какой-то момент позволило использовать средства для
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
других целей и, следовательно, привело к увеличению нормы их расходов. Чтобы этого не произошло в будущем, необходимы более жесткие законодательные ограничения, а также соблюдение принятых бюджетных правил, которые, в свою очередь, должны быть тщательно рассмотрены. Другими словами, уровень бюджетной дисциплины должен быть повышен. В настоящее время одной из задач правительства является сохранение и увеличение государственных резервов. В дополнение к вышеупомянутой мере в виде повышения дисциплины при незаконном присвоении средств решению этой проблемы будет способствовать совершенствование политики управления активами фонда, которая также посвящает довольно значительную часть работы, где было выявлено много проблем. Суть многих из перечисленных недостатков заключается в организационной структуре управления фондами. Дискуссия о повышении эффективности управления фондами велась довольно долгое время, и была предпринята серьезная работа по разработке концепции российского финансового агентства, структуры, которая должна была быть делегирована для улучшения управления, но это так и не было реализовано.
Преимущества создания такой структуры обозначены норвежским опытом, а также довольно низкими показателями доходности размещения средств из российских фондов. Однако, поднимая фон новостей этого периода, можно увидеть, что в законопроекте действительно было много противоречий и недостатков: наиболее значимыми являются, например, планируемая юридическая форма агентства в форме акционерного общества а также не совсем прозрачные формы контроля над организацией [4].
Учитывая норвежский опыт, а также недостатки, отмеченные политическими и государственными деятелями, можно было бы предложить наиболее приемлемые варианты - создание инвестиционного департамента Банка России, аналогичного норвежской структуре. Этому департаменту могут быть предоставлены соответствующие полномочия для более эффективного распределения и правления суверенным фондом благосостояния и реализации долгосрочной инвестиционной стратегии. В то же время эта структура будет частью публично-правового института, который в целом решит проблему правовой формы и в то же время будет иметь соответствующую инфраструктуру и инструменты. Также возможно внести определенные поправки в Закон о Центральном банке Российской Федерации, расширив его полномочия, в частности, разрешив использование более рискованных инструментов, покупку акций в компаниях. Однако, в отсутствие
качественного управления рисками и возможности провести тщательный анализ ситуации на рынке, это создает высокие риски потери средств.
Кроме того, одной из проблем было выделение средств на инфраструктурные проекты и высокие риски невозврата инвестированных средств, что было связано с несовершенным и непрозрачным механизмом отбора этих проектов. Другими словами, отдельным решением правительства, денежные средства могут быть вложены без достаточных оснований. Поскольку наиболее важной задачей сейчас является сохранение средств ФНБ, будущее управление должно быть более ответственным и продуманным. Кроме того, это относится не только к распределению средств, поскольку, средства из фондов часто использовались не полностью в соответствии с действующим законодательством и определенной политикой, но в соответствии с отдельными решениями правительства. На практике было показано, что более агрессивная политика не допускалась в течение длительного времени, хотя это было возможно в принципе из-за значительного объема средств и относительно благоприятной внешнеэкономической ситуации, в то время как средства были инвестированы в инфраструктурные проекты с неопределенной доходностью и сроками амортизации. уже были значительные риски, связанные с явно низкой прибылью. Поэтому необходимо улучшить процесс отбора для этих проектов и оценить адекватность их финансирования со стороны ФНБ, что обеспечит более высокий уровень прозрачности и подотчетности. Решение здесь может заключаться в создании или выделении объекта с полномочиями контролировать использование и распределение ресурсов фонда [1].
Возвращаясь к успешному опыту Норвегии, чей фонд является одним из крупнейших благодаря грамотному размещению дополнительной прибыли от нефти, был сделан вывод о необходимости более глубокого изучения политики управления фондами ФНБ. Стандартное значение Фонда национального благосостояния в настоящее время установлено на уровне 7% ВВП, после чего можно будет говорить об улучшении инвестиционной стратегии и инвестировании в более прибыльные инструменты. Следует помнить, что в
настоящее время ФНБ совмещает функции сберегательного и стабилизационного фонда. Однако, по нашему мнению, этот пункт раскрывает краткосрочные горизонты управления, характерные в основном для стабилизационных фондов, что было уместно в случае Резервного фонда. Учитывая, что цели ФНБ в виде обеспечения стабильного функционирования механизма пенсионной системы сохраняются, необходимо разрабатывать долгосрочные программы.
Список литературы:
[1] Шмиголь Н. С., Пиргунова Н. А. О некоторых аспектах управления суверенными фондами Российской Федерации // Экономика и управление:
проблемы, решения. 2017. Т. 4. № 5-1. - С. 113-120.
[2] Сангинова Л.Д. Роль Фонда национального благосостояния в реализации инфраструктурных проектов: опыт и перспективы // Экономика. Налоги. Право. 2017. № 1. - C. 72-80.
[3] Косов М. Е. Оценка эффективности управления суверенными фондами // Финансы и кредит. 2018. Т. 24. № 12. - С. 2831-2846.
[4] Annual financial reports of Government Pension Fund of Norway. - Режим доступа: https:// www.nbim.no/en/publications/ (дата обращения: 12.04.2020).
Spisok literatury:
[1] SHmigol' N. S., Pirgunova N. A. O nekotoryh aspektah upravleniya suverennymi fondami Rossijskoj Federacii // Ekonomika i upravlenie:
problemy, resheniya. 2017. T. 4. № 5-1. - S. 113-120.
[2] Sanginova L.D. Rol' Fonda nacional'nogo blagosostoyaniya v realizacii infrastrukturnyh proek-tov: opyt i perspektivy // Ekonomika. Nalogi. Pravo. 2017. № 1. - C. 72-80.
[3] Kosov M. E. Ocenka effektivnosti upravleniya suverennymi fondami // Finansy i kredit. 2018. T. 24. № 12. - S. 2831-2846.
[4] Annual financial reports of Government Pension Fund of Norway. - Rezhim dostupa: https://www. nbim.no/en/publications/ (data obrashcheniya: 12.04.2020).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2020
