CC BY
128
УДК 34 ББК 67
СУЩНОСТЬ ПРИНЦИПА СОЧЕТАНИЯ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В УПРАВЛЕНИИ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ОЛЬГА ВИКТОРОВНА ПЕТРОВА,
кандидат юридических наук, заместитель начальника факультета подготовки следователей Уфимского юридического института МВД России, полковник полиции
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс СНайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается проблема сочетания централизации и децентрализации управления в органах внутренних дел. Акцентируется внимание на сущности данного принципа, его влиянии на функционирование всей системы исполнительной власти. Делается вывод о том, что реализация возможных вариантов развития системы МВД России обусловлена необходимостью рационального решения вопроса, связанного с формированием оптимальной системы соотношения централизации и децентрализации.
Ключевые слова: принципы управления, централизация, децентрализация, принцип сочетания централизации и децентрализации управления.
Annotation. The article considers the problem of combining centralization and decentralization of management in the internal Affairs bodies. Focuses on the essence of this principle, its impact on the functioning of the entire system of Executive power. It is concluded that the implementation of possible variants of development of the system of the MIA of Russia is connected with the necessity of a rational solution of the question connected with the formation of the optimal ratio of centralization and decentralization.
Keywords: principles of management, centralization, decentralization, the principle of combining centralization and decentralization of management.
На современном этапе построения демократического правового государства одной из актуальных задач является формирование высокоэффективной полиции, главным предназначением которой является защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности.
Для определения дальнейших путей совершенствования процесса функционирования столь сложной системы как органы внутренних дел необходимо иметь комплексное представление о происходящих в них управленческих процессах.
Как известно, отношения, взаимосвязи и закономерности управления, в том числе в органах внутренних дел, отражаются посредством прин-
ципов, динамичных по своей природе и постоянно находящихся в состоянии развития. Эти принципы отражают существо закономерностей, которые эту деятельность детерминируют, и в которой они реализуются.
Важнейшее значение для эффективной организации деятельности органов внутренних дел имеет понимание и обоснованное применение принципа сочетания централизации и децентрализации управления.
Учитывая специфику осуществляемой деятельности, взаимоотношения вышестоящих и нижестоящих структурных подразделений строятся на основе принципа сочетания централизации и децентрализации, т.е. на соотношении руководящей роли центра с инициативой нижестоящих органов,
несущих ответственность за те вопросы из их компетенции, которые решаются на соответствующей территории [1, с. 3].
Актуальность данной проблематики всегда инициировала ее освещение в научной литературе.
Так, автор ряда трудов по основам управления в органах внутренних дел и административному праву А.П. Коренев, выделяя в системе управленческой, исполнительской деятельности общие (социально-правовые) и организационные принципы, к первой группе относит принцип сочетания централизации и децентрализации. Отмечая важность этого принципа с точки зрения поиска путей рационального сочетания общегосударственных и местных интересов и подчеркивая невозможность эффективного решения многочисленных вопросов управления исключительно из центра, он называет децентрализацию оперативных функций управления одним из способов решения этой проблемы. Вместе с тем, автор предлагает предоставлять нижестоящим субъектам управления самостоятельность в решении повседневных текущих дел и вопросов управления, одновременно повысив их ответственность за состояние дел в соответствующем объекте управления: «регионе, учреждении, организации, предприятии (объединении), трудовом коллективе» [2, с. 21].
Схожей точки зрения в данном вопросе придерживается Б.П. Курашвили, который справедливо отмечает, что сложная целеустремленная система функционирует тем успешнее, чем эффективнее централизация в системе дополняется самоуправляемостью ее подсистем [3, с. 40].
По мнению известного классика теории управления М.Х. Мескона, «системы управления, в которых руководство высшего звена оставляет за собой большую часть полномочий, необходимых для принятия важнейших решений, называются централизованными. Децентрализованные системы — это такие системы, в которых полномочия распределены по нижестоящим уровням управления. В сильно децентрализованных системах управляющие среднего звена имеют очень большие полномочия... [4, с. 349].
Очевидно, что принцип сочетания централизации и децентрализации оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства
этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредоточиваться в руках федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством.
Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти [5, с. 58].
Если рассматривать основные признаки столь важных процессов, как централизация и децентрализация, то среди доминирующих признаков централизации можно выделить:
концентрацию властных полномочий и решений в едином центре управления; ф концентрацию ресурсов;
координирование деятельности на всех уровнях власти из центра; иерархичность связей; специфическую структуру. К признакам децентрализации относятся: максимальная приближенность к объектам; самостоятельность принятия решений; ф обеспеченность ресурсами; ф доступность общественного участия и контроля; ф саморегулирование;
соответствующая институциональная организация [6, с. 17].
Вместе с тем, принцип сочетания централизации и децентрализации, включает в себя комплекс требований, предъявляемых как к деятельности управляющей системы, так и к поведению управляемых, и определяет следующее:
обусловленная целями и задачами управления концентрация власти и управленческих полно-
мочий в руках центральных государственных органов, независимо от ветви власти, уровня и отраслевой принадлежности, отсюда — полнота ответственности этих органов перед обществом и государством; ф делегирование сверху вниз той или иной части полномочий, необходимых для управления объектами, составляющими предметы ведения органов регионального и местного уровней отраслевой системы; ф самостоятельность региональных и местных органов в пределах собственной компетенции принимать решения и нести за них ответственность перед центром, территориальной властью и населением; ф формирование территориальных (межтерриториальных) организаций, решающих по поручению центра или регионов проблемы, затрагивающие интересы соответствующих сообществ; ф налаживание между субъектами управления различных уровней взаимоотношений, основанных на подчинении субъектов нижестоящих уровней вышестоящим либо на согласовании действий по вопросам, относящимся к предметам общего ведения при условии самостоятельности регионального и местного субъектов по управлению в рамах компетенции, установленной для них законом [7, с. 40]. Учитывая вышеизложенное, принцип сочетания централизации и децентрализации, выражающий закономерности распределения функций управления и властных полномочий между субъектами управления, необходимо отнести к основной группе — общим принципам управления, так как он играет важную роль в формировании управленческих отношений в любой области социального управления [8, с. 68]. Именно поэтому некоторые авторы оптимальное сочетание централизации и децентрализации выводят в качестве одного из основных законов управления [9, с. 148].
Таким образом, достаточно пристальное внимание к проблеме сочетания централизации и децентрализации управления в целом и в сфере внутренних дел в частности не означает завершенности как теоретической, так и практической проработки всех ее аспектов. К сожалению, до настоящего времени не удалось достичь единства взглядов по данной
проблематике. Изучение столь важного принципа управления часто было подвержено политическому влиянию, страдало однобокостью, акцент постоянно смещался в ту или иную сторону.
Согласно ФЗ РФ «О полиции», «полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» [10, с. 3]. Данное положение подтверждает то, что современный этап реформирования органов внутренних дел ориентирован на усиление централизованной формы управления в сфере внутренних дел.
Несомненно, неоспоримым достоинством централизованного управления в органах внутренних дел является единое целенаправленное воздействие на функционирование всей системы, позволяющей координировать деятельность органов внутренних дел в интересах государства. Однако, нельзя не заметить, что при всех очевидных достоинствах централизованной формы управления в органах внутренних дел она же порождает и объективные затруднения, которые отражаются на эффективности ее функционирования. Поэтому не следует как преувеличивать преимущества централизованного построения системы МВД России, так и полагать, что одним из основных направлений административной реформы является децентрализация управления
[11, с. 4].
На самом деле, нарушение рационального соотношения централизации и децентрализации приводит к неоправданному дроблению функций, дисбалансу прав и ответственности органов управления различных уровней, завышенной требовательности к нижестоящим звеньям и их мелочной опеке. Сверхцентрализация объективно обуславливает резкое понижение ответственности сотрудников при выполнении функциональных обязанностей, потерю инициативы у начинающих руководителей, отсутствие должного учета местных условий и особенностей при организации противодействия преступности, рост коррупционных проявлений. Нельзя не учитывать также, что при слишком высокой степени централизации увеличивается объем управленческой деятельности, так как одни и те же вопросы проходят несколько инстанций. В результате растет численность работников аппарата управления, развиваются бюрократические тенденции [12,
с. 193]. Вместе с тем, чрезмерная децентрализация органов внутренних дел так же может повлечь ряд отрицательных последствий.
Учитывая вышеизложенное, реализация возможных вариантов развития системы МВД России связана с необходимостью рационального решения вопроса, связанного с формированием оптимальной системы соотношения централизации и децентрализации, степени и динамизма их выраженности на разных уровнях системы с учетом ее специфики.
Литература
1. Хадисов Г.Х. Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления (теоретические и организационно-правовые аспекты): Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 3.
2. Коренев А.П. Административное право России. Часть I. М., 2001. С. 21.
3. Курашвили Б.П. Государственное управление народным хозяйством: перспективы развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 40.
4. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / под ред. Л.И. Евенко. М., 1992. С. 349.
5. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: ИКД «Зерцало-М»., 2002. С. 58.
6. Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007. № 1. С. 17.
7. Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел (теоретические и методологические аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 40.
8. Кнорринг В.И. Искусство управления: Учебник. М., 1997. С. 68.
9. Управление организацией: Энциклопедический словарь. М., 2001. С. 148.
10. Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
11. Хадисов Г.Х. Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления (теорети-
ческие и организационно-правовые аспекты): Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 4.
12. Аганбегян А.Г. Управление социалистическими предприятиями: Вопросы теории и практики. М., 1979. С. 193.
References
1. Hadith G.H. the Distribution of competence of internal Affairs bodies in law enforcement at various levels of management (theoretical and legal aspects): author. dis. ... candidate. the faculty of law. Sciences. M., 2003. P. 3.
2. Korenev A.P. Administrative law of Russia. Part I. M., 2001. P. 21.
3. Kurashvili B.P. State management of national economy: development prospects // the Soviet state and law. 1982. No. 6. P. 40.
4. Mescon M., Albert M., Hedouri F. Fundamentals of management / under the editorship of L.I. Yevenko. M., 1992. P. 349.
5. Administrative law of the Russian Federation: textbook. M.: ICD «Mirror-M»., 2002. P. 58.
6. Shishova J.A. Centralization: what are the limits? // The legislation and economy. 2007. No. 1. P. 17.
7. Seizures I.Y. The Combination of sectoral and territorial management bodies of internal Affairs (theoretical and methodological aspects): Dis. ... candidate. the faculty of law. Sciences. M., 2004. P. 40.
8. Knorring V.I. The Art of management: Textbook. M., 1997. P. 68.
9. Organization management: collegiate dictionary. M., 2001. P. 148.
10. Federal law «On police» dated February 7, 2011 № 3-FZ (as amended on 13.07.2015) // collected legislation of the Russian Federation. 2011. No. 7. PT. 900.
11. Hadith G.H. the Distribution of competence of internal Affairs bodies in law enforcement at various levels of management (theoretical and legal aspects): author. dis. ... candidate. the faculty of law. Sciences. M., 2003. P. 4.
12. Aganbegyan A.G. The Management of socialist enterprises: Issues of theory and practice. M., 1979. P. 193.
