CC BY
5Государственная служба и кадры. 2024. № 3. С. 112—117. State service and personnel. 2024;(3): 112—117.
Научная статья УДК 351.741
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2024-3-112-117 NIION: 2012-0061-03/24-130
EDN: https://elibrary.ru/PKCRYW MOSURED: 77/27-008-2024-03-330
Сущность и современное состояние охранной деятельности
в Российской Федерации
Андрей Владимирович Шипулин
Академия управления МВД России, Москва, Россия,
[email protected], [email protected]
Аннотация. В данной статье охранная деятельность в Российской Федерации рассмотрена как объект управления государственного регулирования. Проанализирована сущность охранной деятельности, предложен подход к изучению данного явления как к системе, с выделением субъектов, объектов, противоправных проявлений и имеющихся правовых норм. Классифицированы угрозы и дано понятие модели нарушителя. Сделаны выводы о необходимости нормативного закрепления используемых терминов и проработки системных подходов к государственному регулированию охранной деятельности.
Ключевые слова: охрана, охранная деятельность, безопасность, оборона, защита, системный подход, нормативно-правовое регулирование, модель нарушителя, карта угроз
Для цитирования: Шипулин А.В. Сущность и современное состояние охранной деятельности в Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2024. № 3. С. 112—117. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2024-3-112-117 EDN: https://elibrary.ru/PKCRYW
Original article
The essence and current state of security activities in the Russian Federation
Andrey V. Shipulin
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia, [email protected] , [email protected]
Annotation. In this article, security activities in the Russian Federation are considered as an object of state regulation management. The essence of security activity is analyzed, an approach to the study of this phenomenon as a system is proposed, with the allocation of subjects, objects, illegal manifestations and existing legal norms. Threats are classified and the concept of the intruder model is given. Conclusions are drawn about the need for a clear formulation of the terms used and the elaboration of systemic approaches to state regulation of security activities.
Keywords: security, security activities, security, defense, protection, systematic approach, regulatory regulation, intruder model, threat map
For citation: Shipulin A.V. The essence and current state of security activities in the Russian Federation // Civil service and personnel 2024. No. 3. P. 112—117. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2024-3-112-117 END: https://elibrary.ru/PKCRYW
Несмотря на широкое использование термина «охранная деятельность», в настоящее время в нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствует его общее определение. В широком понимании под данным
© Шипулин А.В. М., 2024.
термином можно понимать любую деятельность, связанную с охраной прав и свобод. Вместе с тем в российском законодательстве в большинстве случаев под охранной деятельностью понимается деятельность по обеспечению защиты имущественных прав физических и юридических лиц от противоправного воздействия.
№ 3/2024
Так, в Законе Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная охранная деятельность определяется как «оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию), полученную в соответствии с настоящим Законом, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов» [1], в Федеральном законе от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» лишь в 2022 г. был введен абзац 2 ст. 1, определяющий понятие охраны как «деятельности по обеспечению состояния защищенности объекта охраны (охраняемого объекта), осуществляемой в целях решения задач, возложенных на ведомственную охрану» [2]. Понятие «государственная охрана» дается в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» как «деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях обеспечения безопасности Российской Федерации, безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер» [3].
При этом при проведении научных исследований в данной области правоотношений ученые изучают и характеризуют охранную деятельность как процесс по обеспечению безопасности объектов либо через деятельность, функции и задачи субъектов. Вместе с тем большинством исследователей [6; 7; 8; 10; 11] высказывается необходимость изучения данного вида правоотношений как целостного явления, используя при этом системный (комплексный) подход. Так, например, В.И. Шестаковым [13] выражается мнение о необходимости формирования новой юридической отраслевой науки - «охраналогии» (науки о профессиональной охранной деятельности). Говорить о создании нового направлении в науке пока преждевременно, вместе с тем видится целесообразным рассмотреть подход к «охранной деятельности» как к отдельной сфере правоотношений и для полноценного исследования ее сущности использовать комплексный или системный подход, рассматривая ее как систему правовых отношений, целью которой является обеспечение прав и свобод, декларируемых и защищаемых государством.
Такой подход позволит выделить основные элементы системы, ее функции, внутренние и внешние факторы, оказывающие на нее влияние, что позволит с точки зрения науки управления изучить охранную деятельность как систему, состоящую из субъектов, объектов, влияющих факторов, в том числе совокупности организационных, информационных, правовых и иных взаимоотношений. При этом предлагается рассматривать охранную деятельность не только как способ защиты, а как объект управления, основной целью воздействия управленческого влияния на который будут выступать защита и обеспечение отдельных прав и свобод граждан.
Исходя из системного подхода к определению понятия «охранная деятельность», можно условно выделить следующие элементы, составляющие систему охраны:
■ субъектов (юридических лиц), обеспечивающих комплекс мер обеспечения безопасности (защиты);
■ объекты — материальные и нематериальные права и свободы, подлежащие защите;
■ правовые нормы, установленные законодательством, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина;
■ совокупность складывающихся правоотношений между субъектами и объектами;
■ совокупность противоправных проявлений, угрожающих охраняемым законным правам и свободам;
■ лиц, посягающих на охраняемые права и свободы.
Основными элементами рассматриваемой системы будут выступать права и свободы и определенные законодательством способы их защиты.
При этом в первую очередь важно определить, какие права и свободы подлежат защите при осуществлении охранной деятельности, проанализировать угрозы для них и, во-вторых, выделить нормативно закрепленные способы осуществления защиты. Это позволит составить карту угроз и построить (сформулировать) модель лица (нарушителя), посягающего на охраняемые права и свободы.
Обязанность государства обеспечивать защиту прав и свобод определена Конституцией Российской Федерации. Законодательно установлено множество форм защиты, однако, несмотря на все их многообразие, можно выделить следующие:
1) профилактическую (использующую превентивные (предупреждающие) методы защиты);
2) активную (принятие конкретных мер противодействия возникающим угрозам защищаемых прав и свобод);
№ 3/2024
3) восстанавливающую нарушенные права и свободы.
Остановимся более подробно на анализе профилактической и активной форм охраны (защиты), так как в рассматриваемом контексте охранной деятельности важнее не допустить нарушения защищаемых прав и свобод, а вопросы восстановления нарушенных прав и свобод лежат в другой сфере правоотношений.
Среди предусмотренных законодательством Российской Федерации объектов защищаемых прав и свобод в сфере охранной деятельности можно выделить:
■ жизнь и здоровье граждан;
■ объекты и (или) имущество (в том числе при его транспортировке), находящиеся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении;
■ объекты и (или) имущество на объектах, охраняемые с помощью технических средств охраны.
В зависимости от угроз безопасности объектам защиты и применяемых государством способов защиты можно выделить следующие виды угроз:
1) внутренние угрозы (формируемые внутри государства), которые также условно можно поделить на угрозы:
а) криминального характера, защита от которых предусмотрена: законодательством Российской Федерации, включающая в себя противодействие правонарушениям (противоправным деяниям), за совершение которых предусмотрена уголовная или административная ответственность; определенными нормативными правовыми актами, регулирующими профилактику правонарушений [4], а также иными мерами по недопущению нарушений нормального режима функционирования объекта защиты, установленными внутренними (ведомственными) нормативными нормами и правилами;
б) техногенные и природные угрозы, которые напрямую не связаны с охранной деятельностью, но могут оказывать большое влияние на уровень защиты объектов (регулирование защиты от данных угроз предусмотрено Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и т.п.);
2) внешние угрозы, связанные с агрессией в отношении государственной безопасности (способы и меры защиты регулируются федеральными законами от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и т.п.).
Приведенная классификация существующих угроз позволяет сформулировать абстрактную модель угроз и в соответствии с ней модель лица (нарушителя), посягающего на охраняемые права и свободы, в зависимости от которых субъектом охраны и должна разрабатываться схема (модель) защиты, включающая в себя разрешенные правовые способы и методы.
Под моделью лица (нарушителя) в данном случае следует понимать физическое лицо (группу лиц), совершающее действия, в том числе с использованием программных, технических средств и (или) иных средств воздействия, в результате которых происходит нарушение (или угроза нарушения) защищаемых государством прав и свобод.
Полагается целесообразным проработка вопроса создания универсальной карты угроз и модели лица (нарушителя) по всем подлежащим защите правам
и свободам, по аналогии с созданной на государственном уровне карты угроз информационной безопасности, определенной Концепцией защиты средств вычислительной техники и автоматизированных систем от несанкционированного доступа к информации [5]. Создание подобного механизма регулирования позволит уйти от «частного мнения отдельного эксперта» и максимально беспристрастно подойти к оценке угроз, тем самым унифицировав процесс выбора оптимальной системы безопасности, не допустив при этом излишнего расходования денежных средств.
Вместе с тем государством в зависимости от вида и уровня угроз безопасности объекту защиты предусмотрено два основных подхода:
1) гражданско-правового характера (путем заключения договора);
2) государственно-властного (исполнение обязанности государства по обеспечению защиты).
Учитывая данные подходы можно обозначить несколько способов государственного управления сферой безопасности и используемых при этом методов и выделить виды охранной деятельности, условно разделив их:
■ на противокриминальные, осуществляемые правовыми методами в отношении внутренних угроз безопасности (регулируемые гражданско-правовыми методами),
■ общегосударственные (являющиеся обязанностью государства), направленные на защиту от внешних угроз.
Существенным общим признаком, характеризующим охранную деятельность, будет как для первого, так и для второго вида охранной деятельности то, что основной целью является защита охраняемых государством прав и свобод человека и гражданина. При этом необходимо
№ 3/2024
исходить из того, что в настоящее время в Российской Федерации функционируют два вида субъектов охранной деятельности:
■ созданные государством (некоммерческие (Министерство обороны, ФСО, МВД России, Росгвардия) и коммерческой направленности (ведомственные охраны, учрежденные федеральными органами исполнительной власти, ФГУП «Охрана» Рос-гвардии)) ;
■ частные коммерческие предприятия (частные охранные организации, юридические лица с особыми уставными задачами).
Государством также определены важные для безопасности объекты, перечни которых утверждены на законодательном уровне и защиту которых могут осуществлять только созданные государством субъекты охранной деятельности, используя при этом и гражданско-правовой, и государственно-властный подходы. При этом независимо от способа защиты объекта в полномочиях некоммерческих государственных субъектов определена задача обеспечения безопасности в любое время (как в мирное, так и военное), в то время как коммерческие субъекты используют только гражданско-правовые способы, осуществляя исключительно противокриминальную охранную деятельность Отдельно хочется отметить, что только некоторые созданные федеральными органами исполнительной власти субъекты имеют полномочия по защите объектов в военное время.
Можно сказать, что для государственных субъектов из противокриминальной охранная деятельность перерастает в деятельность, имеющую государственно-властный характер, при изменении угроз безопасности объектов защиты, и тем самым изменяются способы ее государственного управления и регулирования.
Исходя из вышеизложенного, делается вывод, что системообразующим признаком изучаемой системы управления охранной деятельностью выступают права и свободы объектов, а также определенные законодательством способы их защиты. При этом складывающиеся правоотношения будут иметь (в зависимости от угроз объектам защиты) частноправовой характер [9] (для противокриминальной охранной деятельности) и (или) публично-правовой [9] (в отношении общегосударственной охранной деятельности).
Вместе с тем, характеризуя охранную деятельность в целом, как уже отмечалось, следует указать на слабую терминологическую проработанность понятий и определений, в результате чего и возникают проблемы неоднозначного трактования одних и тех же явлений, что не позволяет полноценно определить сферу охранной деятельности, ее сущность и современное состояние.
Дополнительную сложность в терминологию понятий вносит использование часто употребляемых сходных понятий «защита», «оборона», «безопасность» при определении сущности понятия «охрана» («охранная деятельность»). Эти термины постоянно используются в разных контекстах, и не всегда понятно, какой из них первичен, а какие вторичны по отношению друг к другу. Видится целесообразным для понимания сущности охранной деятельности более подробно разобраться в приведенных выше терминах посредством анализа разрешенных законодательством способов защиты объекта и определенных для субъектов нормативными правовыми актами целей и задач, что также поможет более подробно охарактеризовать охранную деятельность как объект государственного управления и регулирования.
Соответственно, исходя из обозначенной выше специфики, можно определить, что оборона является частью охранной деятельности, вместе с тем в первую очередь отличается от противокри-минальной охранной деятельности отсутствием в ее содержании гражданско-правовых отношений. При этом противокриминальная охранная деятельность имеет место и при обороне, являясь ее частью, в то время как понятие «безопасность» является общим для обоих этих терминов. При этом под термином «защита» полагается понимать установленные государством правовые способы и методы государственного воздействия, направленные на достижение определенного уровня безопасности, обеспечение и восстановление нарушенных прав и свобод граждан, защищаемых государством.
Учитывая обозначенные выше складывающиеся правоотношения в сфере охранной деятельности, а также для конкретизации используемых терминов, в том числе для отдельного выделения договорной (гражданско-правовой) охранной деятельности, предлагается использовать термин «противокриминальная охранная деятельность», тем самым подчеркивая, что это лишь часть «охранной деятельности», направленная на предотвращение угроз криминального характера, под которыми понимаются правонарушения, за которые предусмотрена законодательством Российской Федерацией уголовная или административная ответственность.
Проведенный нами анализ позволяет сформулировать, что под термином «противокриминаль-ная охранная деятельность» следует понимать деятельность специальных субъектов охраны, созданных в виде юридических лиц (перечень и полномочия которых определены государством), направленная на обеспечение защиты объекта охраны от криминальных угроз с помощью разрешенных государством методов и способов.
№ 3/2024
Вместе с тем, характеризуя охранную деятельность как систему и объект государственного управления, необходимо отметить, что для наиболее эффективного государственного регулирования особое значение будут иметь точная формулировка используемых терминов и проработка системных подходов к ее регулированию, в том числе определение конкретных объектов защиты и установленных нормами права обязанностей, способов и методов для каждого из субъектов. При этом также наиболее важным в системном подходе будет являться четкое разграничение полномочий между субъектами охранной деятельности и организация их совместной работы для достижения общей задачи государственного регулирования — обеспечение безопасности государства в целом. При этом видится целесообразным мнение авторов [6; 7; 11; 12; 13], предлагающих разработку единого для всех субъектов рамочного федерального закона, регулирующего в целом всю охранную деятельность.
Список источников
1. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22 июля 2024 г.).
2. Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22 июля 2024 г.).
3. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22 июля 2024 г.).
4. Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22 июля 2024 г.).
5. Руководящий документ. Концепция защиты средств вычислительной техники и автоматизированных систем от несанкционированного доступа к информации» (утв. решением Гостехкомиссии России 30.03.1992) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22 июля 2024 г.).
6. Квасов В. Б. Административно-правовое регулирование государственной охранной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2023.
7. Майоров В. И., Квасов В. Б. Разработка концепции проекта закона «О государственной охранной деятельности в РФ»: обоснование, стратегия, перспективы // Правопорядок: история, теория, практика. 2021. № 1(28). С. 19—32.
8. МВД России в системе стратегического планирования Российской Федерации: место, роль и опыт участия: Науч.-практ. пособие / В.О. Лапин, А. М. Кононов, А. Ш. Габараев и др. М.: Акад. управления МВД России, 2023.
9. Микаилов С.М. О понятии и правовой природе охранных услуг в сфере деятельности вневедомственной охраны полиции // Армия и общество: Науч.-информ. журн. 2014. № 2(39). C. 23—30.
10. Пожарский Д.В. Охранительная функция государства (теоретико-методологические проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015.
11. Шаронов С. А. Гражданско-правовое регулирование охранной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2015.
12. Шаронов С А., Шестаков В.И. Охранное право: отрасль, наука и учебная дисциплина // Гуманитарные и юридические исследования. 2020. № 1. C. 154—160.
8. Шестаков В.И. Охраналогия — новая наука о профессиональной охранной деятельности: первое знакомство // Правопорядок: история, теория, практика. 2023. № 3. C. 57—67.
References
1. Law of the Russian Federation № 2487-I of March 11, 1992 «On Private detective and security activities in the Russian Federation» // SPS Con-sultantPlus (date of appeal July 22, 2024).
2. Federal Law № 77-FZ of April 14, 1999 «On Departmental Security» // SPS ConsultantPlus (date of appeal July 22, 2024).
3. Federal Law № 57-FZ of May 27, 1996 «On State Protection» // SPS ConsultantPlus (accessed July 22, 2024).
4. Federal Law № 182-FZ of June 23, 2016 «On the Basics of the crime Prevention system in the Russian Federation» // SPS ConsultantPlus (accessed July 22, 2024).
5. The guidance document. The concept of protection of computer equipment and automated systems from unauthorized access to information (approved by the Decision of the State Technical Commission of Russia 30.03.1992) // SPS ConsultantPlus (accessed July 22, 2024).
6. Kvasov V.B. Administrative and legal regulation of state security activities: dis. cand. Jurid. Sciences: NNSU, N. Novgorod, 2023.
7. Mayorov V.I., Kvasov V.B. Development of the concept of the draft law «On state security activities in the Russian Federation»: justification, strategy, prospects // Law and order: history, theory, practice. 2021. № 1(28). P. 19—32.
№ 3/2024
8. The Ministry of Internal Affairs of Russia in the strategic planning system of the Russian Federation: place, role and experience of participation: A scientific and practical guide / V. O. Lapin, A.M. Kononov, A. Sh. Gabaraev [et al.]. Moscow: Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2023.
9. Mikailov S.M. On the concept and legal nature of security services in the field of non-departmental police protection // Scientific and information journal Army and Society. 2014. № 2(39). P. 23—30.
10. Pozharsky D.V. The protective function of the state (theoretical and methodological problems): abstract of the dissertation for the degree of Doctor of Law. FGKOU HPE «Academy of Management of
the Ministry of Internal Affairs of Russia», Moscow, 2015.
11. Sharonov S.A. Civil law regulation of security activities in the Russian Federation: abstract of the dissertation for the degree of Doctor of Law. Federal State Educational Institution of Higher Education «Volgograd State University», Volgograd, 2015.
12. Sharonov S.A., Shestakov V.I. Security law: branch, science and academic discipline // Humanitarian and legal studies. 2020. № 1. P. 154—160.
13. Shestakov V.I. Okhranalogy — a new science of professional security activity: the first acquaintance // Law and order: history, theory, practice. 2023. № 3. P. 57—67.
Информация об авторе
Шипулин А.В. — адъюнкт заочной формы обучения Академии управления МВД России, начальник федерального государственного казенного учреждения «Научно-исследовательский центр «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (ФКУ «НИЦ «Охрана» Росгвардии)
Статья поступила в редакцию 19.07.2024; одобрена после рецензирования 22.07.2024; принята к публикации 26.07.2024.
Information about the author
Shipulin A.V. — is an adjunct of correspondence studies at the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Head of the Federal State Institution «Scientific Research Center «Okhrana» of the Federal service of National Guard of the Russian Federation (FSI «SRC «OKHRANA» of the Federal service of National Guard of Russian)
The article was submitted 19.07.2024; approved after reviewing 22.07.2024; accepted for publication 26.07.2024.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
УПРАВЛЕНИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКИМИ
Управление человеческими ресурсами. Стратегическая функция менеджмента: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Экономика» и «Менеджмент» / под науч. ред. Ю.А. Цыпкина, В.С. Осипова; под общ. ред. Н.Д. Эриашвили, И.В. Грошева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2024. — 423 с.
ISBN 978-5-238-03841-4
Человеческие ресурсы — основа успешной деятельности любого предприятия, организации. В современных условиях управление человеческими ресурсами позволяет обобщить и реализовать целый спектр вопросов адаптации индивида к внешним условиям, учета личностного фактора и т.д. Рассматриваются проблемы управления человеческими ресурсами, систематизируются аспекты набора, отбора и ориентации работников предприятий и организаций. Особое место занимают вопросы обучения кадров, их профессионального и карьерного продвижения.
Комплексно отражены такие важные темы, как организация труда и контроль за деятельностью кадров и управленцев.
Для студентов, аспирантов и преподавателей экономических специальностей вузов, работников отделов кадров крупных предприятий, рекрутинговых компаний, а также может быть полезно органам государственной службы в их деятельности по подбору специалистов.
№ 3/2024
