CC BY
285
ИЛЬЯШЕНКО Владимир Владимирович
Доктор экономических наук, профессор кафедры политической экономии
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-52 e-mail: kafedra_economik@mail.ru
Сущность и содержание бюджетного планирования как основы бюджетного процесса
Ключевые слова: бюджет; бюджетный процесс; бюджетное планирование; программный бюджет.
Аннотация. Рассмотрены сущность и содержание бюджетного планирования как основы бюджетного процесса; проанализированы исторические вехи бюджетного планирования в СССР и Российской Федерации.
Понятие «бюджетный процесс» определяется Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) как «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности»
В качестве системы управления бюджеты создаются для реализации многообразных целей, в том числе для повышении производительности [2].
«Идеальный» бюджет - бюджет, отвечающий требованиям информированных избирателей и ответственных лиц, принимающих решения, должен строиться на принципах всеобъемлемости, исключительности, единства, периодичности, точности, ясности и открытости [3. P. 144; 4. Vol. I. P. 82; Vol. II. P. 986].
Требование всеобъемлемости состоит в наделении бюджета всей полнотой власти в отношении правительственных доходов и расходов. Исключительность выражается в необходимости отделить фискальные вопросы от содержательных - бюджет должен быть финансовым, и только финансовым, документом, никоим образом не касаясь содержательной стороны деятельности. Единство подразумевает необходимость соотнесения всех частей бюджета и определение расходов, которые должны покрываться за счет тех или иных доходов. Требование периодичности реализуется за счет регулярной ревизии доходов и расходов, четкого соблюдения периодичности таких ревизий. Точность означает, что оценка потребностей и имеющихся ресурсов должна быть результатом обоснованных расчетов, а не благих пожеланий или политической конъюнктуры. Ясность требует безошибочного, четкого, понятного (но не упрощенного) определения, кто и сколько будет платить и сколько будет потрачено. Составление бюджета должно быть открытым, т. е. учитывающим потребности, проблемы, политические позиции избирателей, а также представляющим их интересы.
Все перечисленные принципы могут быть сведены к одному, предложенному Дж. Буркхедом, принципу операционной адекватности, согласно которому «бюджетный цикл и бюджетный процесс должны обеспечивать решение насущных проблем
© Ильяшенко В. В., 2012
правительства. Это означает, что главное внимание должно уделяться их гибкости и адаптивности, а не степени соответствия некоторому предполагаемому неизменным идеалу» [5. Р. 10].
В целях оценки обоснованности распределения расходов бюджетов Дж. Миллер [2] предлагает подразделить бюджеты на три вида:
1) линейно-объектный (постатейный) - способ оценки расходов и источников их финансирования;
2) исполнительский - более прогрессивный способ, предполагающий классификацию статей расходов по соответствующим функциям;
3) программный - средство комбинированного планирования.
По мнению Дж. Буркхеда [6] и Д. Миллера [2], программу можно отнести к более высокому организационному уровню, чем исполнение. Поскольку программа может охватывать несколько исполнительных организационных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Программный бюджет отвечает организационным потребностям более высокого уровня, т. е. он более централизован. Будучи нацеленным на длительную перспективу, он является долгосрочным, т. е. лучше приспособленным для формирования государственной социально-экономической политики, в большей степени отвечающим целям всеобъемлющего бюджетного планирования, включая предоставление информации центральному бюджетному органу, главе исполнительной власти и законодательным органам, а также более полезным для анализа и принятия решений на уровне департамента, муниципалитета и выше.
Программный бюджет заключает в себе попытку организовать бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение общих целей. Соотнесение затрат и результатов по методу анализа «затраты - выгоды» позволяет добиться наиболее технически и экономически эффективного распределения ресурсов. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, количественный анализ (в том числе анализ по методу «затраты - выгоды») и анализ деятельности.
Процесс разработки программного бюджета включает в себя четыре этапа [7]:
1) определение целей;
2) определение методов, последовательности шагов и времени достижения целей;
3) определение затрат для каждого необходимого шага;
4) определение методов оценки успешности достижения поставленных целей.
Для более эффективного использования ресурсов Дж. Миллер предлагает использовать систему планирования, программирования и бюджетирования (ППБС), которая рассматривается как продукт эволюционного развития деятельности федерального правительства от простого управления к планированию распределения государственных ресурсов (см.: [7. С. 307]).
А. Шик описывает этот процесс следующим образом [8]:
1) экономический анализ как на макро-, так и на микроуровне стал занимать все более существенное место в ходе разработки финансовой и бюджетной политики;
2) развитие информационных технологий и технологий поддержки принятия решений расширило сферу применения анализа целей в области политических решений;
3) планирование и бюджетный процесс постепенно конвергировали.
Предпосылки для появления ППБС были созданы благодаря широкому распространению идей экономической теории Дж. Кейнса и его призывам к активизации роли государства в планировании экономического роста. Более того, в годы Великой экономической депрессии с ее катастрофической безработицей планирование государственных
расходов широко применялось и как движущая сила, и как ограничитель роста. Наконец, развитию государственного экономического планирования способствовала планомерная налоговая политика.
Большинство исследователей характеризуют ППБС как рациональное средство интеграции процессов планирования, усилий по разработке программ и бюджетной системы. Разработка программы включает в себя составление графика работ и по возможности более эффективное выполнение отдельных проектов, необходимых для реализации программ. Составление бюджета - это процесс представления целей, программ и проектов в виде денежных величин для их рассмотрения законодательным органом.
Таким образом, планирование можно рассматривать как основу бюджетирования и основу бюджетного процесса.
К настоящему времени в России накоплен уникальный опыт государственного планирования, в том числе бюджетного. Рассмотрим исторические вехи этого процесса.
Обобщению первого опыта внедрения плановых начал в хозяйственную жизнь посвящены работы Л. Н. Крицмана, Ю. Ларина, В. П. Милютина, И. И. Скворцов-Степанова и др. II Всероссийский съезд Советов народного хозяйства (1918 г.) и IX съезд РКП(б) (1920 г.) специально рассматривали вопросы разработки единого хозяйственного плана. Важное место в истории становления планирования занимают работы Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО), объединившей многих видных ученых и инженеров во главе с Г. М. Кржижановским [9. С. 187].
НЭП открыл новый этап в развитии теории и практики планирования: на место представлениям о плане-расписании выдвигается понимание планирования как выбора оптимальной траектории движения экономики к намеченной цели [10. С. 11; 11. С. 21; 12; 13. С. 194].
Наиболее плодотворным периодом в развитии теории планирования стали 1920-е годы, когда в дискуссиях активно участвовали выдающиеся экономисты и крупные хозяйственные руководители: В. А. Базаров, Н. И. Бухарин, А. М. Гинзбург, В. Г. Гро-ман, Ф. Э. Дзержинский, Н. Д. Кондратьев, Г. М. Кржижановский, В. В. Куйбышев, Г. Я. Сокольников, С. Г. Струмилин, Л. Н. Юровский и др. [9. С. 188].
В Советском Союзе основные положения бюджетного планирования определялись Конституцией СССР, Законом о бюджетных правах Союза ССР, законами о бюджетных правах союзных республик, Правилами о порядке составления и исполнения государственного бюджета СССР, издаваемыми Министерством финансов СССР на основе бюджетного законодательства [14. С. 198].
Законодательно необходимость хозяйственного планирования впервые была обозначена в Конституции РСФСР 1918 г., в которой к вопросам общегосударственного значения отнесено установление основ и общего плана народного хозяйства в целом и отдельных его отраслей на территории РСФСР [15. Гл. 9]. В Конституции СССР 1924 г. эти полномочия верховных органов власти остались без изменений [16. Гл. 1].
Важнейшее значение для формирования бюджетного планирования имели Декрет ВЦИК от 10 октября 1921 г. «О мерах по упорядочению финансового хозяйства» и принятые тогда же Правила составления финансовых смет доходов и расходов на 1922 г. [17. С. 137]. С 1923 г. бюджет стал исполняться посредством ежемесячных бюджетных планов. Установлению планомерности формирования и исполнения бюджета способствовал тот факт, что с 1923-1924 гг. бюджет стал исполняться в твердой валюте. Успех денежной реформы 1924 г. позволил отказаться от исполнения бюджета посредством ежемесячных бюджетных планов; квартальные бюджеты приобрели значение твердых бюджетных планов [17. С. 138], что было отмечено в резолюции XIII партийной конференции 1924 г. «Об очередных задачах экономической политики»: «Впервые мы имеем действительно соответствующие жизни бюджетные планы, которые в большей
мере, чем до сих пор, позволяют предвидеть и рассчитывать в области государственного управления и хозяйства» [18. С. 526]. Укрупнение периода упреждения бюджета продолжилось, и с 1925-1926 гг. бюджет должен был исполняться посредством годовых расписаний, составленных на весь год с распределением по кварталам [17. С. 142].
Большое значение для дальнейшей эволюции бюджетного планирования имело развитие системы пятилетнего планирования народного хозяйства СССР - необходимо было обеспечить максимум средств на индустриализацию страны. В ноябре 1927 г. было признано необходимым составление обобщенного финансового плана с учетом всех финансовых ресурсов, включая накопления государственных и кооперативных секторов, кредитной системы и т. д. [17. С. 218]. Первый единый финансовый план государства был составлен на 1928-1929 гг. Важнейшим шагом в деле разработки проблемы сводного финансового плана была проведенная Госпланом СССР в 1929 г. Всесоюзная конференция по вопросам финансового плана. Основной задачей финансового плана, по словам М. И. Боголепова, ставилось устранение разделения государственного сектора народного хозяйства на две части - бюджетную и хозяйственно-расчетную. Финансовый план должен «определить количество ресурсов, необходимых для осуществления целей общехозяйственного плана, ... возможное реальное количество ресурсов, которым плановое хозяйство будет располагать, ... найти в финансовом плане нужное ему равновесие» [19]. В. П. Дьяченко отмечает, что «с составлением сводного финансового плана роль государственного бюджета как ведущего финансового плана усиливалась, возрастала» [17. С. 220].
Э. А. Вознесенский в качестве цели советского бюджетного планирования выделяет «обеспечение сбалансированности отдельных элементов государственного плана экономического и социального развития страны, доходов и расходов государства, обеспечение соблюдения важнейших стоимостных народнохозяйственных пропорций, намеченных на предстоящий год» (Цит. по: [14. С. 198]).
В СССР планирование было основной функцией государственного управления и достигло наивысшего уровня развития. Планирование являлось формой общественной организации хозяйства и осуществлялось посредством директивно-адресных заданий. Отмена монополии государственной собственности на основные средства производства лишила такое планирование естественной базы. Как отмечают Т. Г. Морозова, А. В. Пикулькин и В. Ф. Тихонов, «для рыночного хозяйства характерны неопределенность явлений, наличие множества рисков» [20. С. 54]. Этим фактом можно в некоторой степени объяснить полный отказ Российского государства от действовавшей системы планирования в период перехода к рынку. Конечно, основной принцип советского планирования - директивность - не приемлем в рыночных условиях, но, как показывает мировой опыт, сочетание плана и рынка вполне возможно, что подтверждают вышеназванные авторы: «Управление социально-экономическим развитием на основе денежно-кредитной, налоговой, таможенной политики без сбалансированных общегосударственных планов себя не оправдывает» [20. С. 11], а также такие экономисты, как Г. К. Мультан, Е. Ф. Киреева, О. А. Пузанкевич: «Рынок не отрицает планирования и прогнозирования, а лишь изменяет их характер, содержание и назначение» [21. С. 37].
А. Расулев и Р. Алимов отмечают, что «значимость планового начала по мере завершения переходного периода быстро возрастает» [22. С. 114] и приводят ряд примеров использования системы планирования различными государствами. Так, в США на уровне государства в планово-экономическом регулировании первое место принадлежит бюджетному планированию и федеральной резервной системе. В Японии существует развитая сеть правительственных и независимых органов, составляющих национальные планы и планы комплексного развития регионов и префектур. Начиная с 1955 г. и по настоящее время в стране принимаются пятилетние планы решения важнейших проблем экономического развития. В Республике Корея действует система
пятилетнего планирования, которая дает целевые ориентиры по экономике страны в целом и отдельным регионам. Общим для планов, разрабатываемых в развитых странах, является стремление к органическому сочетанию централизованно принимаемых стратегических установок с широкими возможностями децентрализованного решения текущих проблем.
Несмотря на то, что многие западноевропейские страны формировали свои системы планирования по образцу советской системы, директивный характер планирования в мировой практике не утвердился. Получили признание необходимость рыночного характера функционирования экономики и ведущая роль инициативной экономической активности субъектов по сравнению с государственным директивным давлением. В высокоразвитых странах с отлаженной системой управления рыночной экономикой «планирование выступает в качестве инструмента государственного регулирования экономики» [23. С. 163].
Итак, анализ объективных причин необходимости государственного планирования в рыночной экономике, предлагаемых в экономической литературе [20. С. 9, 35; 23. С. 163], позволяет выделить основные из них:
• усложнение форм взаимодействия хозяйствующих субъектов, отраслей экономики, регионов в результате расширения интеграционных процессов;
• необходимость поддержания рациональных народнохозяйственных пропорций;
• рост в общем объеме потребления доли общественного потребления, которая в основном регулируется не обычным рыночным механизмом, а государством;
• неспособность рыночной экономики к саморегулированию, особенно на кризисных стадиях воспроизводственных циклов;
• существование проблем долгосрочного развития, решать которые необходимо в общенациональном масштабе;
• деятельность государства как субъекта рыночных отношений.
С учетом перечисленных причин на современном этапе развития Российской Федерации актуальным остается вопрос о необходимости вмешательства государства в существующие в стране финансовые отношения, в том числе бюджетные. Для подобного вмешательства требуется такой важный инструмент управления, как планирование.
Источники
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Miller D. Strategy Making and Structure: Analysis and Implications for Performance // Academy of Management Journal. 1987. Vol. 30. No. 1.
3. Stourm R. The Budget / transl. by Thaddeus Plazinski. N. Y. : Appleton & Company, 1917.
4. Shirras G. F. The Science of Public Finance. L. : Macmillan & Co., Ltd.,1936.
5. Burkhead J. The Budget and Democratic Government // Planning, Programming, Budgeting / F. J. Lyden, E. G. Miller (eds.). Chicago : Markham, 1972.
6. Burkhead J. Government Budgeting. N. Y. : Wiley, 1956.
7. Эффективность государственного управления : пер. с англ. / под общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М. : Фонд «За экономическую грамотность» ; Рос. экон. журн. ; Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998.
8. Schick A. The Road to PPB // Political Science Quarterly. 1966. Vol. 50.
9. Всемирная история экономической мысли : в 6 т. / ред. кол.: В. Н. Черковец (гл. ред.) и др. М. : Мысль, 1990. Т. 4. Теории социализма и капитализма в межвоенный период.
10. Гинзбург А. М. Вводные очерки // Законодательство о трестах и синдикатах. М. ; Л., 1926.
11. Кактынь А. Очерки по организации народного хозяйства. М., 1922.
12. Базаров В. К вопросу о хозяйственном плане // Экон. обозрение. 1924. № 6.
13. Сарабьянов В. Основные проблемы НЭПа. М. ; Л., 1925.
14. Финансы и кредит СССР : учебник / Л. А. Дробозина, В. В. Деменцев, В. С. Захаров и др. ; под ред. Л. А. Дробозиной. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Финансы и статистика, 1988.
15. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики : принята V Всероссийский съезд Советов в заседании от 10 июля 1918 г.
16. Основной закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик: принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.
17. Дьяченко В. П. История финансов СССР (1917-1950 гг.). М. : Наука, 1978.
18. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М. : Гос-политиздат, 1954. Ч. 1.
19. Боголепов М. И. Итоги Всесоюзной конференции по вопросам финансового плана // Кредит и хозяйство. 1929. № 5.
20. Прогнозирование и планирование в условиях рынка : учеб. пособие для вузов / Т. Г. Морозова, А. В. Пикулькин, В. Ф. Тихонов и др. ; под ред. Т. Г. Морозовой, А. В. Пи-кулькина. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
21. Государственные финансы : учеб. пособие / Г. К. Мультан, Е. Ф. Киреева, О. А. Пу-занкевич и др. ; под ред. Г. К. Мультана. Минск : БГЭУ, 2005.
22. Расулев А., Алимов Р. Планирование как фактор регулирования рыночной экономики // Общество и экономика. 2007. № 11.
23. Ковалева Т. М., Барулин С. В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации : учеб. пособие. М. : КноРус, 2005.
