CC BY
26
БЕЗОПАСНОСТЬ ТУРИЗМА
Сущность и содержание
административного управления в области безопасности туризма
Писаревский Е.Л. *
State regulation of activity on the organizations of rest of citizens, and also creation of conditions for their comfortable and safe travel are priorities of a state policy of any state which has made tourism by a basis of the social and economic and cultural development.
Государственное регулирование деятельности по организации отдыха граждан, а также создание условий для их комфортных и безопасных путешествий являются приоритетами государственной политики любого государства, которое сделало туризм основой своего социально-экономического и культурного развития.
Обеспечение безопасности туризма как одно их стратегических направлений государственного регулирования туризма приобретает все большую актуальность, особенно в условиях современного слож-ноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира, в котором опасности природного1 и техногенного характера (включая чрезвычайные ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время их путешествий. Также активно проявляют себя и другие угрозы безопасности: массовые инфекционные заболевания, несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия, терро-ризм2, экстремизм, торговля людьми, сексуальная и иная эксплуатация туристов (в том числе несовершеннолетних)3.
По мнению И. Андреевского, высказанному еще в конце XIX в., «условия, выгодные для путешественников, составляют, бесспорно, залог развития народа. Поэтому государства обязываются условия для путешественников делать все выгоднейшими. Новые государства не боятся путешествующих: имея средства могущих грозить от путешествующих опасностей, новые государства стремятся все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев. Отсюда открывается важ-
ность таких полицейских средств, которыми располагает государство для устранения опасностей этого рода»4.
Из этого следует, что современные государства в рамках реализации туристской политики должны всемерно содействовать путешествиям граждан путем создания благоприятных условий для развития индустрии туризма, с одной стороны, а с другой — обеспечить безопасность личности, общества и государства, а также охрану окружающей среды в связи с возможным дезорганизующим воздействием на них негативных процессов и явлений, происходящих от самого туризма5.
Следует отметить, что высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации, а также местными властями на систематической основе реализуются организационные, политико-правовые, оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов.
Так, эффективно функционирует система информирования туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания. Вместо лицензирования туроператорской и турагентской деятельности появился механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров (в форме страхования гражданской ответственности туроператоров и банковской гарантии надлежащего исполнения их обязательств перед туристами), прозрачная и доступная для туристов система учета профессионалов туризма — единый федеральный реестр туроператоров.
Заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Минспорттуризма России, кандидат юридических наук.
Ю
OI
О CJ
О О О Q.
С[ со
S
н
о
0
1
о я с о т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
Вопросы безопасности российских туристов за рубежом постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса высшего руководства страны с иностранными партнерами, в том числе при заключении международных договоров. Повысилась согласованность в деятельности органов власти при оказании финансовой помощи гражданам, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, а также при эвакуации российских туристов из опасных регионов мира.
Вместе с тем в настоящее время существует ряд организационно-правовых, финансовых и иных проблем, которые, по нашему мнению, снижают эффективность деятельности органов государственного управления в области обеспечения безопасности туризма. Не в последнюю очередь это связано и с недостаточным научным обеспечением вопросов административно-правового регулирования общественных отношений в области безопасности туризма.
Деятельность по обеспечению безопасности традиционно рассматривается правовой наукой и правоприменительной практикой как деятельность публично-властного характера, что относит регулирование соответствующих отношений преимущественно к прерогативе административного (полицейского) права6. То есть данные отношения возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного регулирования и управления в связи с организацией и функционированием единой системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны7.
Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относит вопросы безопасности туризма к принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также ключевым функциям органов исполнительной власти (ст. 3, 4, 14 и 16 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»).
Кроме того, согласно ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности», Президент Российской Федерации принимает меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей междуна-
родного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (ч. 2 ст. 7 Закона «О безопасности»).
Конституция Российской Федерации устанавливает, что смыслом и содержанием деятельности органов исполнительной власти является обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18).
В связи с этим целью административно-правового регулирования общественных отношений, а также административного управления в сфере туризма (далее также — административно-распорядительная деятельность) является достижение гарантированного правового состояния, при котором укрепляются законность и правопорядок, обеспечивается безопасность личности, общества и государства, создаются правовые условия для достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом федеративном государстве.
Представляется, что из этой цели вытекают и основные задачи органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма:
> признание, неукоснительное соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
> охрана жизни, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности;
> охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности, собственности граждан и юридических лиц;
> защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений;
> оптимизация (повышения качества) исполнения субъектами обеспечения безопасности своих государственных функций и полномочий, исключение их дублирования, ограничение произвольного административного усмотрения, обеспечение открытости, предсказуемости, прозрачности и демократичности применяемых мер обеспечения безопасности;
> формирование у граждан, сотрудников органов исполнительной власти и работников негосударственных организаций уважительного отношения к закону и суду;
> повышение уровня культуры безопасности населения в сфере туризма.
Обеспечение безопасности туризма может рассматриваться в узком и широком смыслах.
В широком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой систему политико-правовых, организационно-технических и иных сил и средств обеспечения безопасности, используемых для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности, а также систему мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам безопасности в сфере туризма (система безопасности туризма).
Содержание деятельности государства в этом аспекте заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем интересам обеспечения безопасности туризма, адекватном угрозам безопасности, включая в том числе:
1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
6) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;
7) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
8) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
9) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
10) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»8).
В узком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой управленческую деятельность по применению мер безопасности, включающую в себя следующие функции:
1) диагностику — выяснение состояния объекта безопасности и (или) источника опасности;
2) принятие решений о применении мер безопасности;
3) установление организационных связей между субъектами обеспечения безопасности и (или) объектами безопасности;
4) осуществление социального регулирования отношений в сфере безопасности и контроля (надзора) за источниками опасности, объектами безопасности, субъектами обеспечения безопасности;
5) мониторинг, сбор, анализ и преобразование информации, необходимой для обеспечения безопасности, в том числе использование электронных средств описания и моделирования административно-управленческих процессов. Административно-распорядительная
деятельность органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма по своему характеру включает в себя различные виды юридической и иной деятельности, направленные на создание и поддержание необходимого уровня защищенности сферы туризма, — это предупреждение и нейтрализация угроз безопасности, ликвидация и (или) снижение тяжести их последствий, восстановление нормального функционирования объектов безопасности, нарушенного в результате действия угроз безопасности, и др.
В правовом смысле обеспечение безопасности туризма представляет собой юридическую деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляемую с использованием правовых и иных средств для охраны (защиты) жизненно важных интересов сферы туризма, ее подсистем и элементов, иных объектов безопасности в сфере туризма от угроз безопасности, а также правореализационную деятельность граждан и юридических лиц по защите своих прав и законных интересов.
Среди видов юридической деятельности по обеспечению безопасности туризма можно выделить:
> правотворчество (разработка проектов нормативных правовых актов и их принятие);
> выработку и реализацию государственной политики;
ю
О!
О СЧ
О О
о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
> правоприменение (осуществление государственных функций и оказание государственных услуг в области обеспечения безопасности и др.);
> правовое просвещение (образовательная, научная и иная деятельность);
> правовую охрану (контрольно-надзорная деятельность, включая государственный и общественный контроль за субъектами обеспечения безопасности, правосудие в сфере безопасности и т.д.).
Важное значение для безопасности туризма имеет деятельность в области технического регулирования, связанная с обеспечением безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг.
Деятельность в области технического регулирования может рассматриваться как в широком, так и узком смыслах. В широком смысле к такой деятельности относится деятельность государственных органов, а также уполномоченных ими организаций по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, оценке соответствия, подтверждению соответствия, сертификации и стандартизации в целях обеспечения безопасности продукции и процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
В узком смысле — обеспечение безопасности в сфере технического регулирования включает в себя установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также осуществлению контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов9.
Ключевую роль в противодействии угрозам безопасности имеет контрольно-надзорная деятельность, так как организация контроля является обязательным элементом управления общественными процессами.
Целью контрольно-надзорной деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в сфере безопасности туризма. В содержание контрольно-надзорной деятельности входят мероприятия по организации и проведению проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятию мер по пресечению и (или) устранению пос-
ледствий выявленных нарушений, а также по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами10.
Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которого является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем11.
Надзор — это разновидность государственного контроля, который включает в себя проверку не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенных норм и правил. В теории и практике деятельности по обеспечению безопасности выделяют административный, прокурорский, судебный и т.д., а также технический надзор.
Следует констатировать, что в Российской Федерации пока отсутствует целостная система органов исполнительной власти в сфере туризма, осуществляющих функции в области обеспечения безопасности туризма.
Требуют дальнейшего уточнения и межведомственного согласования функции и полномочия органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма. В стадии формирования находится система административных процедур в виде административных регламентов, стандартов и правил деятельности органов исполнительной власти12.
Меры юридической ответственности в данной области не кодифицированы и противоречивы
Сделаны только первые шаги в области создания системы мониторинга состояния безопасности туризма, организации распределенных ситуационных центров, в том числе в целях сбора, анализа и обработки статистики несчастных случаев, происходящих с российскими туристами.
Пока не созданы необходимые условия для гармонизации российской систе-
мы безопасности туризма с глобальными > информационными сетями и системами, а органами исполнительной власти недостаточно используется международной > опыт обеспечения безопасности туризма, включая и сферу управления рисками.
Крайне скудны бюджетные ассигнования, выделяемые государством на мероприятия в области обеспечения безопасности туризма.
Следует также отметить, что в Российской Федерации нет единого федерального органа исполнительной власти, > ответственного за координацию всех аспектов безопасности туризма. Данная функция распределена среди многих > субъектов обеспечения безопасности (МИД России, МЧС России, Роспотреб-надзор, МВД России, ФСБ, Росгидромет, Минспорттуризм России, Ростуризм, органы по туризму субъектов Российской Федерации и др.). >
Вместе с тем необходимость существования такого органа исполнительной власти реально существует. К его компетенции могли бы быть отнесены как минимум следующие функции и полномочия: > выработка и реализация государс- > твенной политики, нормативное правовое регулирование, оказание государственных услуг и осуществление правоприменительных функций в об- > ласти обеспечения безопасности туризма;
общая координация деятельности в области обеспечения безопасности туризма;
разработка, утверждение и согласование планов готовности и планов действий органов государственного управления в сфере туризма, иных субъектов права в условиях возникновения угроз безопасности, в том числе в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и экологического характера;
подготовка ежегодного доклада о состоянии безопасности туризма в России и мире;
создание и обеспечение функционирования распределительных ситуационных центров, осуществляющих мониторинг обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации и за рубежом;
обеспечение деятельности зарубежных представительств, осуществляющих отдельные функции в области обеспечения безопасности российских туристов за пределами территории Российской Федерации; руководство временно создаваемыми структурами для управления кризисными ситуациями в сфере туризма и ликвидации их последствий; осуществление государственно-частного партнерства в области обеспечения безопасности туризма и др.
Литература и примечания
1. International travel and health (situation as on1 of January 2009). World Health Organisation // http:// www.who.int/wer.
2. Стратегия партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму принята на Глобальном форуме по партнерству государств и бизнеса в противодействии терроризму (Москва, 30 ноября 2006 г.) // www.un.org.
3. Доклад независимого эксперта для проведения исследования ООН по вопросу о насилии в отношении детей. Записка генерального секретаря ООН // www.un.org.
4. Андреевский И. Наблюдение за путешествующими. Полицейское право. Том I. СПб.: Типография Эд. Праца, 1871. С. 28.
5. Об аспектах негативного воздействия туризма см.: Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегия в управлении фирмой. М., 2003. С. 39—40.
6. Тарасов И. Т Учебник науки полицейского права. Вып. I. М.: Товарищество «Печатня С.П. Яковлева», 1891; Андреевский И. Полицейское право. Том I. СПб.: Типография Эд. Праца, 1871.
7. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 2005.
8. Российская газета. 29 декабря 2010 г. № 295.
9. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 30 декабря 2002 г. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
10. Определение контрольно-надзорной деятельности в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 30 декабря 2008 г. № 266.
11. Контроль — способность определять действия другой стороны, ставить ее в известные рамки, заставлять ее действовать по своему приказанию, подчинять своей воле (Окумура Х. Корпоративный капитализм в Японии. М., 1986. С. 83).
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» / Собрание законодательства РФ. 21 ноября 2005 г. № 47. Ст. 4933.
Ю
OI
О CJ
О О О Q.
С[ со
s
H
о
0
1
о я с о m ф
VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
