CC BY
297
УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС. КРИМИНАЛИСТИКА
Е.Л. Никитин, Г.В. Дытченко
СУЩНОСТЬ И НАЗНАЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье исследуются вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Анализируются предмет и пределы, а также задачи прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.
Ключевые слова: уполномоченный прокурор, оперативно-розыскная деятельность, предмет и пределы прокурорского надзора, задачи прокурорского надзора, исполнение и соблюдение законов, правоохранительная и правозащитная деятельность.
E.L. Nikitin, G.V. Dytchenko
THE ESSENCE AND PURPOSE OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE EXECUTION OF THE LAWS IN THE OPERATIONAL-SEARCH ACTIVITY
The article is devoted to the study of questions of prosecutorial supervision over implementation of laws in the operational-search activity. Analyzes the scope and boundaries, as well as tasks of the Prosecutor's supervision over observance of laws in the operational-search activity.
Keywords: the authorized Prosecutor, the operational-search activity, the scope and limits of prosecutorial tasks of public prosecutions, enforcement and compliance of laws, law enforcement and human rights activity.
В современной юридической науке традиционно выделяют нормативные и институциональные гарантии законности деятельности правоохранительных органов, в т.ч. деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Основу нормативных гарантий законности в оперативно-розыскной деятельности составляют конституционные нормы (ст. 2, 15, 17, 18, 19-25, 45, 46, 52, 53, 55 Конституции РФ). Специально-отраслевые нормативные гарантии получили свое закрепление в нормах Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 21 декабря 2013 г.)1 (ст. 1, 3-6, 8-10, 14, 20-22). К числу важнейших институциональных гарантий законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности следует отнести органы про-
© Никитин Евгений Львович, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел (Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ); e-mail: gakan73@mail.ru
© Дытченко Геннадий Владимирович, 2015
Старший преподаватель кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел (Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии 200 Генеральной прокуратуры РФ); e-mail: dytchencko.genn@yandex.ru
курорского надзора. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности фактически осуществляется с середины 90-х гг. прошлого столетия, что связано с принятием Закона РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 1992 г.)2, а впоследствии и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995 г.).
В решениях заседаний коллегий Генеральной прокуратуры РФ неоднократно декларировалось приоритетное значение прокурорского надзора за законностью в оперативно-розыскной деятельности и необходимость его усиления3. Такое внимание обусловлено общим состоянием законности в этой сфере правоохранительной деятельности. Обобщения прокурорско-надзорной практики свидетельствуют о многочисленных нарушениях, допускаемых оперативно-розыскными службами при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Однако на практике существуют объективные сложности, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, обусловленные произошедшим за последние годы реформированием правоохранительной системы и структуры правоохранительных органов, правового регулирования их деятельности. Данные изменения в свою очередь повлекли необходимость переосмысления и теоретического обоснования места и роли органов прокуратуры в новых условиях. Базовые положения теории относительно предмета и задач прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности, в т.ч. при выявлении и раскрытии преступлений оперативно-розыскными органами, которые до недавнего времени казались устоявшимися, подвергаются переоценке.
Анализ особенностей и специфики прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности позволяет выделить ее самостоятельный предмет и специальные задачи. Однако понимание сущности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, в условиях недостаточно развитого законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за исполнением законов, во многом зависит от интерпретации соответствующих норм на уровне ведомственных нормативно-правовых актов, вызывающей определенные затруднения при попытке их научного обоснования.
Например, считаем, что ограничивать предмет прокурорского надзора на подзаконном уровне нельзя, поскольку это противоречит требованиям ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, относящей такие решения к уровню федерального закона. Вместе с тем в разработанном совместном указании Генеральной прокуратуры РФ № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» содержится положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Это противоречит ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», не устанавливающей таких пределов. При этом изменения и дополнения4, внесенные в 1999 г. в ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», свидетельствуют о том, что законодатель осознанно изъял из нее ограничения предмета прокурорского надзора, если это связано со сведениями об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Статья 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет предмет надзора, который и так не содержит указанные элементы. Вместе с тем документы, содержащие сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности, могут быть изучены уполномоченным прокурором при проверке законности в сфере оперативно-розыскной деятельности. Данный вывод основан на том, что правовые нормы, регламентирующие указанные правоотношения, хотя и содержатся во внутриведомственных инструкциях закрытого характера, идут в развитие требований федерального законодательства. При этом прокурор не вмешивается и не оценивает организацию, тактику, методы и средства осуществления оперативно-розыскной деятельности, если они не нарушают законодательных предписаний. Кроме того, при проверке исполнения требований ст. 2 и 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» уполномоченный прокурор может оценить, все ли необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства были приняты оперативно-розыскным органом, только обратившись к указанным Инструкциям, регламентирующим вопросы организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», постольку его обращение к нормативным актам соответствующих органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, оправдано и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности деятель-а ности и решениям поднадзорных оперативно-розыскных органов, т.к. положения ? ведомственных актов могут конкретизировать положения Закона, определять 3 механизмы его исполнения.
Такой подход можно обосновывать тем, что «подзаконные акты в большинстве I случаев являются непременным элементом механизма исполнения законов. Общие
1 положения законодательных актов в них получают конкретизацию, снабжаются
го
| рекомендациями, расширяющими представление правоприменительных органов
| об условиях исполнения законов. С их помощью достигается более глубокое и все-
| стороннее уяснение смысла законов»5. При этом указанная нами необходимость
2 обращаться к подзаконным актам, издаваемым оперативно-розыскными органами, ° отнюдь не противоречит тезису о том, что «прокуратура в силу своего государственно-I правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, | но не за их исполнением»6, поскольку такое обращение производится не с целью про-
0 верки исполнения подзаконного акта, а с целью проверки исполнения требований
1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
° Полагаем, что проблемы, связанные с определением предмета прокурорского
го
3 надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности обуслов-1 лены также наличием различных подходов к определению предназначения про-| куратуры. Согласно одному из них прокуратуру понимают как преимущественно
правозащитный орган, а согласно другому - как правоохранительный.
Определение прокуратуры только как правозащитного государственного органа на практике обычно ведет к сокращению полномочий прокурора и уменьшению роли прокуратуры, поскольку правозащитная деятельность выражается в основном в надзоре за соблюдением законов и не охватывает их исполнения. Вместе с тем
202
деятельность прокуратуры в равной степени должна обладать как правозащитной,
так и правоохранительной направленностью. Отличие этих видов деятельности, по нашему мнению, заключается в том, что правозащитная деятельность прокуратуры реализуется посредством осуществления надзора за соблюдением законов, в то время как ее правоохранительная деятельность реализуется посредством осуществления надзора за исполнением законов поднадзорными органами.
Авторы разделяют позицию, согласно которой одно только соблюдение законов сужает формы реализации права и предполагает лишь следование запретам, установленным законом, в то время как исполнение законов выражается в активной деятельности по осуществлению предписаний закона7.
Когда прокуратура осуществляет надзор за соблюдением закона, речь идет о следовании поднадзорными органами запретам, как правило, связанным с соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ими своей деятельности. Например, существует запрет на произвольное ограничение при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прав граждан на неприкосновенность частной жизни, соблюдая который оперативно-розыскные органы обязаны либо воздерживаться от нарушения указанных прав, либо при необходимости допускать их ограничение в строго установленном законом порядке.
Если же прокуратура осуществляет надзор за исполнением закона, то речь идет о побуждении оперативно-розыскных органов к активным действиям средствами прокурорского надзора, когда под воздействием со стороны органов прокуратуры оперативно-розыскные органы изменяют интенсивность и качество своей работы и достигают определенных результатов. Иными словами, предполагается, что эффективность оперативно-розыскной деятельности, помимо иных факторов,
В
находится в определенной зависимости и от прокурорского надзора. При этом т доводы оппонентов о том, что прокурор должен надзирать только за законно- С стью (в узком смысле соблюдение установленных законом ограничений), но не | за эффективностью деятельности поднадзорных органов (в смысле исполнения к требований закона о совершении активной целенаправленной деятельности)8, г
о
являются, на наш взгляд, несостоятельными, поскольку сам Закон формулирует Д
а
задачи оперативно-розыскных органов по выявлению и раскрытию преступлений т
в
и содержит требования принятия всех необходимых мер для решения этих задач9. н
о
Таким образом, эффективность работы оперативно-розыскных органов уже не является характеристикой только их оперативно-хозяйственной деятельности д
и
и выходит из исключительной компетенции органов ведомственного контроля, с
к
становясь требованием закона, а поскольку надзор за исполнением требований за- а кона относится к компетенции органов прокуратуры, постольку и эффективность | деятельности оперативно-розыскных органов по достижению задач оперативно- ии розыскной деятельности подлежит обязательной оценке со стороны прокурора. № Специальные задачи прокурорского надзора, не вызывающие научных 1
О
споров, рассматривались нами в учебной литературе10. Однако их полный пере- г
О
чень, предлагаемый различными авторами, не является однозначным. Пред- 5 лагаемый нами теоретический подход обосновывает необходимость обеспечения законности, в т.ч. путем содействия мерами прокурорского надзора решению задач оперативно-розыскной деятельности, что подкрепляется обобщением соответствующей практики, которая свидетельствует о востребованности такого прокурорско-надзорного содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность в выявлении и раскрытии преступлений. Этимология 203
слова «содействие» позволяет использовать его как синоним понятий «поощрять», «поддерживать», «помогать», «способствовать», «приходить на выручку».
Данный подход вызвал дискуссии в науке. Так, М.Е.Токарева критикует точку зрения В.Н. Осипкина о необходимости включения в число задач прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности задачи «содействия оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема ОРМ»11. При этом и А.Ф. Козусев признает данную критику обоснованной12, а в последующем, развивая эти суждения, указывает, что прокуратура не вправе ни обеспечивать оперативное сопровождение расследования, ни координировать осуществление оперативно-розыскных мероприятий13.
Вместе с тем практика, которая, как известно, является критерием истины, свидетельствует об определенной потребности в оказании содействия со стороны уполномоченных прокуроров оперативно-розыскным органам, несмотря на исключение из Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» требования способствовать решению задач оперативно-розыскной деятельности, содержавшегося в ранее действовавших при-казах14. Как правило, практикующие прокурорские работники признают невозможность «обеспечения законности» применением только общих средств прокурорского надзора и подтверждают необходимость для оказания содействия выполнению задач оперативно-розыскной деятельности мерами и средствами прокурорского надзора.
Например, из п. 2.1 Положения об отделе по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Калининградской а области следует, что «отдел обеспечивает надзор за исполнением законов ор-? ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и з предварительное следствие в целях: осуществления защиты граждан и общества
от преступных посягательств, прав жертв преступлений...». I Также из п. 3.1 Положения о старшем помощнике, помощниках прокурора Ха-
1 баровского края по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности,
го
| межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму,
| что их основными задачами «является обеспечение защиты прав и законных
| интересов граждан, организаций общества и государства от преступных по-
2 сягательств...»15
° Оценивая указанные положения, следует согласиться с тем, что защита граж-
« дан и общества от преступных посягательств, а также защита прав жертв престу-
| плений реализуются в т.ч. и посредством решения задач оперативно-розыскной
0 деятельности по выявлению и раскрытию преступлений, определенных ст. 2
1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
° Подобные положения обнаружены нами также при изучении организационно-
го
3 распорядительных документов и в иных органах прокуратуры.
1 Кроме того, в аналитических справках отдельных прокуратур как на недоста-
| ток указывают на то, что «прокурор не принимает необходимых мер по реализации оперативной информации и пресечению деятельности преступных групп»16.
Существующие критерии оценки надзорной деятельности уполномоченных прокуроров также свидетельствуют о вменении им в обязанность содействовать решению задач оперативно-розыскной деятельности. Так, например, из Перечня основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении 204 комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта РФ и
приравненной к ней специализированной прокуратуры, следует, что изучению и оценке подлежат «состояние надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (соблюдение прав граждан, законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета, иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, полнота и всесторонность осуществления оперативно-розыскных мероприятий, использование возможностей Росфинмо-ниторинга, эффективность оперативного сопровождения по уголовным делам, исполнения поручений следственных органов, качество ведомственного контроля). Эффективность внесенных актов прокурорского реагирования» (п. 5.4.)17.
Следует отметить, что «Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур» утверждено Генеральным прокурором РФ, в связи с чем различные информационные письма и иные организационно-методические документы нижестоящих прокуроров, содержащие рекомендации об ограничении предмета надзора и сокращении задач уполномоченных прокуроров не имеют юридической силы и не подлежат применению.
Вместе с тем наличие указанных выше положений в организационно-распорядительных документах еще не является бесспорным свидетельством истинности данного подхода. В то же время следует признать тот факт, что практика прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, в т.ч. по выявлению и раскрытию преступлений, пока не могла обходиться без такого содействия оперативно-розыскных органов со стороны е
п
уполномоченных прокуроров. Иными словами, несмотря на тенденции к огра- и ничению роли прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности, а
Т5
прокурорское содействие оперативно-розыскным органам в выявлении и рас- О
в
крытии преступлений по-прежнему остается актуальным и востребованным. О
й
Очевидно, что функцию прокурорского надзора нельзя рассматривать в отрыве с от иных, установленных Законом для прокуратуры РФ функций, в частности, Р от функции уголовного преследования и координации деятельности правоохра- е
нительных органов по борьбе с преступностью, выполнение которых не может °
й
быть реализовано посредством одной только правозащитной деятельности. р
Полагаем, что в поиске решения вопроса о роли прокуратуры в обеспечении Ч
исполнения оперативно-розыскными органами требований закона выявлять и рас- О
крывать преступления18, особого внимания заслуживает позиция О.Д. Жука, ко- К
торый высказался о существовании, наряду с уголовным, оперативно-розыскного м
преследования. При этом он указал, что опыт деятельности органов прокуратуры, I
где в дальнейшем успешно осуществлялось уголовное преследование по делам о 1
преступлениях, предусмотренных ст. 210 УК РФ, и о преступлениях, совершен- 00
ных участниками организованных преступных сообществ, свидетельствует о том, ^
1Q 0
что прокурор не может устраняться от оперативно-розыскного преследования19. к Изложенную точку зрения указанный автор подтверждает ярким примером, когда вмешательство уполномоченного прокурора, выразившееся в даче указаний скоординировать деятельность оперативно-розыскным органам различных правоохранительных ведомств, осуществляющим параллельные оперативные разработки в отношении одного организованного преступного сообщества, привело к его нейтрализации. Представляется, что без такого вмешательства прокурора 205
положительный результат был бы недостижим, поскольку в силу сложившихся в оперативно-розыскной деятельности традиций различные оперативно-розыскные органы «не делятся» между собой оперативной информацией20.
Анализируя различия в позициях ученых по вопросу необходимости содействия выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений мерами прокурорского надзора, а также складывающиеся на практике тенденции, следует признать, что данная проблема не нашла своего окончательного разрешения. Однако мы склоняемся к мнению о необходимости усиления роли прокуратуры в сфере прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, поскольку существующие угрозы правопорядку и безопасности в нашей стране обусловливают достаточно высокие запросы общества и государства к деятельности правоохранительных органов, в т.ч. и прокуратуры по борьбе с преступностью и не позволяют сводить ее роль только к выполнению правозащитной деятельности в отрыве от правоохранительной.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33, ст. 3349; 2013. № 51, ст. 6689.
2 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 892; № 33, ст. 1912 (утратил силу).
3 См., например: Выписка из Протокола № 9 заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ «О практике прокурорского надзора за исполнением Федерального закона от 17 сентября 1997 г."Об оперативно-розыскной деятельности"»; п. 1 Решения расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2004 г.; п. 2 Решения расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 3 февраля 2006 г.; п. 10 Решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 2008 г.; п. 8 Решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 25 февраля 2009 г.; п. 6.4 Решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 30 июля 2013 г. и др.
4 См. ст. 21 в редакции Федерального закона от 5 января 1999 г. № 6-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности».
5 Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006. С. 21.
6Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. С. 123.
7 См.: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / под общ. ред. Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 100.
8 См.: Захарцев С.И., Пахунов А.М. Организация прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Российский следователь. 2012. № 9.
9 См. ст. 2, 14 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 21 декабря 2013 г.).
10 См.: Никитин Е.Л., Дытченко Г.В. Прокурорский надзор за законностью проведения и документирования оперативно-розыскных мероприятий: учебное пособие. СПб., 2013. С. 73.
11 См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 110-111.
12 См.: Козусев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: современные проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 310.
13 См.: Козусев А.Ф. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2002. С. 40-44.
14 Приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; Приказ Генпрокуратуры РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15 Примеры приводятся по материалам практики, предоставленным для исследования соответствующими органами прокуратуры по запросу Санкт-Петербургского юридического института (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ.
16 Аналитическая справка прокуратуры Краснодарского края от 11 февраля 2011 г. «Обобщение практики борьбы с организованной преступностью за период 2010 - январь 2011 года».
17 Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур, утвержденное Приказом Генерального прокурора РФ от 7 февраля 2013 г. № 58.
18 См. ст. 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. от 21 декабря 2013 г.).
19 См.: Жук О.Д. Уголовное преследование по уголовным делам об организации преступных сообществ (преступных организаций), участии в них и о преступлениях, совершенных этими сообществами (современные проблемы теории и практики): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 126-128.
20 См.: Там же.
