CC BY
150
УДК 342.731
СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
© 2013 О. В. Брежнев
докт. юрид. наук, профессор, зав. каф. государственного строительства и конституционного права
e-mail: obrezhnev@yandex.ru
Курская академия государственной и муниципальной службы
Судебный контроль играет важную роль в обеспечении реализации конституционной свободы совести. Он направлен, с одной стороны, на пресечение противоправных деяний со стороны религиозных объединений, а с другой - на недопущение излишнего, неоправданного вмешательства государственных органов в деятельность таких объединений, защиту в связи с этим прав верующих граждан.
Ключевые слова: конституционная свобода совести, судебный контроль, религиозное объединение, публично-правовая ответственность, ликвидация, запрет.
Конституция Российской Федерации (ст. 28) закрепляет в качестве базовых ценностей общества и государства свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. В то же время данная свобода ограничена установленным требованием соблюдения Конституции и законов гражданами и их объединениями (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации), что предполагает наличие у государства необходимых средств, обеспечивающих законность в деятельности религиозных объединений [ Авакьян 1999]. Одним из таких средств является судебный контроль, то есть реализация различными судами полномочий, связанных с разрешением споров между государством и религиозными объединениями, а также предполагающих применение мер публично-правовой ответственности к последним при нарушении ими законодательства [Придворов, Тихонова 2007].
Судебный контроль направлен, с одной стороны, на пресечение противоправных деяний со стороны религиозных объединений, а с другой - на недопущение излишнего, неоправданного вмешательства государственных органов в деятельность таких объединений, защиту в связи с этим прав верующих граждан. Он органично включает в себя реализацию полномочий, связанных с рассмотрением судами следующих категорий дел: об обжаловании отказа в государственной регистрации религиозного объединения; об оспаривании мер реагирования (предупреждений, представлений, предостережений) уполномоченных государственных органов (прокуратуры, органов юстиции), вынесенных в связи с противоправной деятельностью такого объединения; о ликвидации, запрете деятельности религиозного объединения и др.
Специфика правового регулирования судебного контроля за законностью в деятельности религиозных объединений заключается в том, что соответствующие нормы содержатся в большом числе федеральных законов в качестве своеобразных «вкраплений» в них [Пчелинцев 2012]. Эти законоположения зачастую не вполне корреспондируют друг другу: по-разному решают вопросы о содержании того или иного полномо-
чия, процессуальном порядке возбуждения соответствующего производства, правовых критериях принятия судебного решения.
Федеральные законы, регламентирующие рассматриваемую сферу общественных отношений, можно условно разделить на четыре группы.
К первой группе относятся федеральные законы, регулирующие вопросы судебного контроля за законностью в деятельности всех некоммерческих организаций:
• Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1 ст. 51, ч. 2 ст. 61), Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ч. 5 ст. 23), устанавливающие возможность обжалования в суде отказа в государственной регистрации юридического лица и порядок его ликвидации в связи с нарушениями законодательства (данные нормы касаются как коммерческих, так и некоммерческих организаций);
• Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ч. 5 ст. 23', п. 5 ч. 5, ч. 10 ст. 32), который, помимо вышеуказанных вопросов, регламентирует порядок судебного обжалования предупреждений, вынесенных в отношении некоммерческой организации управомоченными государственными органами.
Ко второй группе относятся федеральные законы, регулирующие статус собственно религиозных объединений и затрагивающие среди прочих и отношения, связанные с судебным контролем за законностью в их деятельности. Системообразующую роль в данном сегменте законодательства играет Федеральный закон от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», регламентирующий (ч. 9 ст. 8, ч. 2 ст. 12, ч. 1-3, 6-7 ст. 14, ч. 4 ст. 27) судебные полномочия по проверке законности отказа в государственной регистрации религиозного объединения, по рассмотрению дел о ликвидации такого объединения и запрете его деятельности [Бурьянов 2009].
Третья группа федеральных законов регламентирует отношения, связанные с противодействием негативным социальным явлениям - экстремизму и терроризму, и в связи с этим допускает возможность применения управомоченными государственными органами, в том числе судами, определённых принудительных мер в отношении религиозных объединений. К таким законам относятся:
• Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (ч. 3 ст. 6, чч. 3, 4 ст. 7, ст. 9, ч. 2 ст. 10, ст. 17), содержащий нормы об обжаловании в суд предостережений и предупреждений о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, а также устанавливающий порядок рассмотрения судом дела о ликвидации религиозного объединения или запрете его деятельности в связи с совершением им противоправных деяний, содержащих признаки экстремизма;
• Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ст. 24), устанавливающий основания и порядок признания в судебном порядке организации, в том числе религиозной, террористической и последующей её ликвидации.
Четвёртая группа федеральных законов регламентирует отдельные аспекты судопроизводства по делам, касающимся статуса религиозных объединений. К таким законам, в частности, следует отнести:
• Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее ГПК РФ) (п. 3 ч. 1 ст. 26, п. 4 ч. 1 ст. 27, ст. 245-250, 254-258), содержащий нормы о подсудности гражданских дел, связанных с ликвидацией и запретом деятельности религиозных объединений, общих началах производства по делам,
возникающим из публичных правоотношений, порядке обжалования в суд решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц;
• Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) (ч. 2 ст. 1, ч. 1
ст. 21, ч. 3 ст. 22, ч. 1 ст. 26, ч. 4 ст. 27, ч. 1 ст. 28, ч. 3 ст. 35), устанавливающий, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов», а также предусматривающий возможность в связи с этим обращения прокурора в суд.
Анализ федеральных законов, относящихся к данным четырём группам, позволяет указать на ряд проблем, обусловленных несовершенством их положений и неоднозначностью практики применения.
Прежде всего, отметим отсутствие формальной определённости ряда норм, регламентирующих, в частности, основания ликвидации или запрета деятельности религиозных объединений. Например, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ч. 1 ст. 14) устанавливает возможность принятия судом решения о ликвидации «в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и иных федеральных законов либо в случае систематического осуществления религиозной организацией деятельности, противоречащей целям её создания (уставным целям)» (курсив наш. - О.Б.). Какие нарушения Конституции и законов можно рассматривать как грубые? В каком случае следует считать, что имеются признаки неоднократности и систематичности в осуществлении противоправной деятельности? В частности, имеет ли значение промежуток времени, прошедший между выявленными нарушениями законодательства? Ответы на эти вопросы должен дать суд, и его выводы в преломлении к конкретным обстоятельствам дела могут быть весьма неоднозначными.
Следует учитывать, что и содержательная характеристика нарушений, влекущих возможность ликвидации или запрета религиозного объединения (ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях») не в полной мере отвечает требованиям формальной определённости. Например, предусмотрено, что подлежит прекращению деятельность религиозного объединения, если оно допустило «нарушение общественной безопасности и общественного порядка». Но в российском законодательстве нет определений понятий «общественная безопасность», «общественный порядок». Совершенно очевидно, что данная норма чрезмерно расширяет пределы судейского «усмотрения» и может быть истолкована по-разному (особенно применительно к так называемым «нетрадиционным конфессиям»), что ведёт к нарушению принципа равенства религиозных объединений перед законом (ч. 2 ст. 14 Конституции Российской Федерации). Для устранения подобной неопределённости необходима законодательная конкретизация оснований ликвидации религиозного объединения или хотя бы разъяснение соответствующих законоположений Пленумом Верховного суда Российской Федерации, что способствовало бы единообразию судебной практики.
То же можно сказать и о понятии «экстремистская деятельность (экстремизм)», предусмотренном п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Данная норма неоднократно изменялась законодателем и представляет собой совокупность многих признаков, сформулированных весьма обобщённым образом. Но вышеуказанный Федеральный закон связывает с установлением любого из
данных признаков возможность применения мер публично-правовой ответственности к религиозным объединениям, вплоть до их ликвидации. Как свидетельствует анализ практики, суды принимают решения об установлении признаков экстремизма на основе выводов достаточно сложных экспертиз, качество проведения которых иногда вызывает нарекания.
Формальная неопределённость норм, применяемых судами при рассмотрении дел о ликвидации и запрете деятельности религиозных объединений, в известной мере может быть обусловлена и несовершенством их законодательных формулировок. Например, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ч. 3 ст. 14) предусматривает, что «органы прокуратуры Российской Федерации, федеральный орган государственной регистрации и его территориальные органы, а также органы местного самоуправления вправе вносить в суд представление о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы» (курсив наш. - О.Б.). Содержание данной нормы вызывает ряд замечаний.
Во-первых, ГПК РФ вообще не предусматривает такой процессуальной формы обращения в суд первой инстанции, как представление.
Во-вторых, правом внесения соответствующего представления наделён прокурор, что, казалось бы, соответствует норме ч. 1 ст. 25 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», предусматривающей, что «надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации». Однако, как уже отмечалось выше, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 21) упоминает о надзоре за соблюдением Конституции, исполнением законов лишь органами управления и руководителями некоммерческих организаций, а не самими организациями и в связи с выявленными нарушениями наделяет прокуроров правом обращения в суды [Залужный 2004]. Таким образом, в данном случае имеет место несогласованность норм различных федеральных законов, которая должна быть устранена.
Отметим, что законодательство предусматривает несколько достаточно громоздких и конкурирующих друг с другом законодательных конструкций судебного применения мер публично-правовой ответственности к религиозным объединениям. Данные меры, в частности, могут быть реализованы как в соответствии с процедурами, установленными ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», в том числе в связи с «действиями, направленными на осуществление экстремистской деятельности», так и согласно порядку, предусмотренному ст. 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», причём как после вынесения предупреждения религиозному объединению, так и вообще без такового, при наличии определённых социально опасных последствий его противоправных деяний. Оба процессуальных порядка отличаются кругом участвующих в судебном разбирательстве лиц, имеют и содержательные особенности. Их конкуренция значительно усиливает дискрецию правоприменительных органов, порождает неоднозначность в толковании норм права. Поэтому представляется необходимой единообразная регламентация порядка ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения [Шибанова 2009].
Существует целый ряд проблем, касающихся правовой регламентации порядка судопроизводства по делам, связанным с деятельностью религиозных объединений. Прежде всего, отметим, что полномочия судов общей юрисдикции, связанные с разрешением данной категории дел, осуществляются главным образом посредством гражданского судопроизводства. При рассмотрении судом законности отказа в государ-
ственной регистрации религиозного объединения, проверке соответствия закону мер реагирования со стороны органов прокуратуры и юстиции на противоправные деяния соответствующего объединения применяются положения гл. 25 ГПК РФ о производстве по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Применительно же к рассмотрению дел о ликвидации или запрете деятельности религиозного объединения ГПК РФ содержит лишь нормы о подсудности (п. 3 ч. 1 ст. 26, п. 4 ч. 1 ст. 27). Весьма важные для судопроизводства вопросы о субъектах, сроках и процессуальной форме обращения в суд, особенностях рассмотрения этой категории дел, возможных решениях суда и их правовых последствиях не получили отражения в ГПК РФ. Как уже указывалось, фрагментарно и достаточно противоречиво эти процессуальные отношения регламентируются отдельными федеральными законами.
Заслуживает внимания вопрос о правовой природе судопроизводства по делам, связанным с контролем за законностью в деятельности религиозных объединений. Представляется, что судебные полномочия по разрешению дел об оспаривании отказа в государственной регистрации религиозного объединения, проверке мер реагирования, принимаемых уполномоченными органами в отношении соответствующего объединения, по своей природе тяготеют к сфере административного судопроизводства, ибо предполагают оценку законности правовых актов и действий преимущественно органов исполнительной власти, исходя из их административно-правового статуса. Что же касается дел о ликвидации и запрете деятельности религиозных объединений как своеобразных санкций за нарушение ими законодательства, то судебное правоприменение в данном случае неразрывно связано с общим процессом реализации Конституции, оно требует конституционного истолкования положений соответствующих законодательных актов. Разрешение таких судебных дел в генеральном смысле имеет целью воплощение в государственно-правовой действительности важнейших конституционных принципов, обусловливающих взаимодействие между государством и гражданским обществом, в том числе принципа светского государства, предполагающего не только веротерпимость как основу государственно-конфессиональных отношений, но и высокую духовную культуру граждан. Поэтому данные полномочия могли бы осуществляться посредством конституционного судопроизводства соответствующими специализированными судебными органами - Конституционным судом России и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.
Пока же в нашей стране все подобные дела разрешаются судами общей юрисдикции в порядке, установленном ГПК РФ. Парадокс заключается в том, что в Верховном суде Российской Федерации они рассматриваются Судебной коллегией по административным делам, образованной в соответствии с Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», хотя формально при этом считаются «гражданскими делами».
В течение последних нескольких лет в России имели место попытки ликвидации религиозных объединений по основаниям, установленным Гражданским кодексом Российской Федерации (ч. 2 ст. 61) для всех юридических лиц, то есть без учёта специфики правового регулирования, предусмотренной Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также без соблюдения правил о подсудности такого рода дел, установленных ГПК РФ. Неоднократно ставился вопрос и о применении к религиозным объединениям положений ст. 211 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», которые предусматривают возможность исключения юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц в административном порядке, если юридиче-
ское лицо в течение двенадцати месяцев, предшествовавших принятию такого решения, «не представляло документы отчётности, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счёту». В таком случае юридическое лицо рассматривается данным Федеральным законом как «прекратившее свою деятельность».
Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 6 декабря 2011 года № 26-П, оценивая конституционность вышеуказанной нормы Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой «общие правила гражданского законодательства, касающиеся деятельности юридических лиц, в том числе их создания и прекращения, должны применяться в отношении религиозных организаций с учётом предопределённых их особым публично-правовым статусом особенностей, которые установлены федеральным законом...» (курсив наш. - О.Б.). Рассматриваемая норма «рассчитана на применение в отношении тех участников гражданского оборота, деятельность которых большей частью локализована в области имущественных взаимоотношений и для которых проведение (или непроведение) операций по банковским счетам, по общему правилу, может служить определяющим признаком при решении вопроса, является ли организация действующей. Данный признак, однако, не имеет такого же определяющего значения для юридических лиц. которые обладают особым публично-правовым статусом и осуществляют предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы..». Исходя из этого данное законоположение «предполагает возможность признания религиозной организации недействующей и исключения её из Единого государственного реестра юридических лиц только в судебном порядке и только в случае, если будет установлено - учитывая, что деятельность религиозных организаций сама по себе к предпринимательской не относится и не связана с регулярным осуществлением операций по банковским счетам, - фактическое прекращение данной религиозной организацией своей уставной деятельности» (курсив наш. - О.Б.).
В заключение следует отметить, что нормы, регламентирующие отдельные аспекты судебного контроля за законностью в деятельности религиозных объединений, нуждаются в конкретизации, согласовании и закреплении в едином процессуальном законе, а практика их применения - в обобщении с целью обеспечения единообразия.
Библиографический список
Авакьян С. А. Свобода вероисповедания как конституционно-правовой институт // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1999. № 1. С. 3-22.
Бурьянов С. А. Реализация конституционной свободы совести и свободы вероисповедания в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 212 с.
Залужный А. Г. Правовые проблемы государственно-конфессиональных отношений в современной России. М.: Ин-т комплекс. социал. исслед., 2004. 243 с.
Придворов Н. А., Тихонова Е. В. Институт свободы совести и свободы вероисповедания в праве современной России. М.: Юриспруденция, 2007. 123 с.
Пчелинцев А. В. Свобода вероисповедания и деятельность религиозных объединений в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М.: Юриспруденция, 2012. 248 с.
Шибанова М.А. Конституционное право человека и гражданина на свободу совести и вероисповедания в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 227 с.
