CC BY
13
УДК 342.92 ББК 67
© 2016 г. Ю. А. Гаврилова,
доцент кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected]
СУДЕБНОЕ СМЫСЛООБРАЗОВАНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
Статья посвящена проблеме места и роли судебного смыслообразования в процессе оптимизации осуществления государственного управления. Анализ проводится на примере практики Конституционного Суда РФ в процессе рассмотрения дел, связанных с въездом и выездом иностранных граждан. Авторские выводы могут быть применены для уточнения ряда положений общей теории права, а также для обновления теоретических и практических знаний по отраслевым вопросам административного права.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, суд, толкование, конкретизация, цель, ценность, въезд, выезд.
Yu. A. Gavrilova - Assistant Professor, Department of Theory and History, Volgograd State University
of Law and State, PhD in Law, Associate Professor.
COURT MEANING FORMATION AS A PART OFA MECHANISM FOR IMPROVING THE ADMINISTRATIVE
AND LEGAL REGULATION
The article is devoted to the problem ofplace and role of the judicial meaning in the process of optimizing the implementation of public administration. The analysis focuses on the practice of the constitutional Court of Russia in the process of consideration of cases related to the entry and exit offoreign nationals. More insights can be applied to clarify several provisions of the General theory of law, as well as for upgrading theoretical and practical knowledge on key issues of administrative law.
Key words: administrative regulation, judgment, interpretation, specification, purpose, value, enter, exit.
Административно-правовое регулирова- Совершенствование административно-ние в экономической, социально-культурной правового регулирования может осуществи политической сферах жизнедеятельности ляться в процессе законотворчества и право-общества нуждается в постоянном совершен- применения. Однако очевидно, что законо-ствовании. Это обусловлено, прежде всего, дательная политика в области государствен-системным характером взаимодействия ос- ного регулирования въезда и выезда, прожи-новных звеньев государственного механизма, вания (пребывания) в Российской Федерации одновременно выполняющих разные функ- не может разрабатываться и проводиться в ции в этом механизме, а также интенсивным жизнь, что называется на «пустом» или «го-развитием управленческих общественных лом» месте. Необходимо и целесообразно под-отношений, которое настоятельно требует считывать статистические данные в области учета специфики объекта государственного миграционного дела, опрашивать и интеррегулирования. В их числе политическая об- вьюировать правоприменителей, участников ласть жизни представляет собой властеотно- внешнеэкономической деятельности, прогно-шение или, по мнению ряда ученых, диалог, зировать основные направления законопро-в котором затрагиваются государственный ектных работ, проводить мониторинг и обоб-суверенитет, безопасность, жизнь и здоровье щение практики. В числе прочих методов ре-граждан (российских и иностранных, лиц без шения названных вопросов слабо освещен-гражданства). Исторически институт пересе- ным остается феномен судебного смыслооб-чения государственной границы, перемеще- разования.
ния через границу физическими лицами то- По нашему мнению, общий подход к су-
варов и услуг - это пространство выявления, дебному смыслообразованию в процессе ад-
оценки и утверждения наиболее значимых, министративно-правового регулирования
острых и злободневных интересов. определяется как объемами понятий «суд»,
«правосудие», «право», «смысл права», так и научными взглядами на механизм государственного управления. Специальных и основательных исследований в современной российской юридической науке по этим явлениям в их взаимном соотношении практически не предпринимается. Между тем суд - это основной и «типичный» правоприменитель, постоянно сталкивающийся с необходимостью и возможностью ситуационной актуализации в новом свете сущностных и содержательных аспектов административного права в процессе его применения. Думается, что в ходе анализа судебной практики и ее влияния на административно-политическую деятельность можно обнаружить известный диапазон идей и представлений о способах решения этих проблем.
Главной особенностью понятия судебного смыслообразования здесь является то, что оно диалектически объединяет толкование административного закона судом в процессе правоприменения и - чаще всего - эффективную социально востребованную его конкретизацию, задачей которой выступает приближение закона к современным нуждам и запросам общества, интересам государства, отдельных социальных общностей и личности. Единым же, общим объектом для интерпретации и конкретизации административных нормативных правовых актов судами выступает смысл норм административного права. В авторских работах мы предлагали различать три основных варианта юридического смыслооб-разования: 1) поиск имеющегося смысла правовой нормы; 2) адаптация (модификация) технико-юридических и содержательных аспектов смысла этой нормы; 3) создание или конструирование нового (основного или дополнительного) смысла правового регулирования [1, с. 257-262]. В этом плане следует прямо сказать, что понятие судебного смыс-лообразования, являясь составной частью юридического смыслообразования, характеризуется всеми свойственными ему чертами.
В то же время установление судом в большей или меньшей степени ясного, понятного смысла административно-правовой нормы обычно затруднений не вызывает, все-таки здесь нужно исходить из презумпции профессионализма и наличия глубоких знаний у рассматривающих конкретное дело судей. Острую полемику всегда вызывал и продолжает вызывать процесс «приспособления» адми-
нистративного закона к жизни помимо прямой воли законодателя именно в процессе судебной практики. Если вспомнить историческую дискуссию о «статических» и «динамических» тенденциях в толковании [2, с. 311], следует возразить Ж. Карбонье в том, что динамика смысла закона применительно к актуальному периоду времени постигается одним лишь толкованием. Представляется, что в российских условиях, выступая отправной точкой понимания первоначального смысла правового предписания, толкование плавно «перетекает» в конкретизацию смысла этого предписания, а вместе они, в единстве и выполняют функцию обеспечения смысловой динамики закона во времени.
Традиционно проблема конкретизации норм права достаточно освещена в отечественной научной литературе [3, с.17; 4, с. 12; 5, с. 25]. При этом развитие юридической науки всегда идет дальше. В содержании этой проблемы появляются новые грани и аспекты, нуждающиеся в соотнесении с устоявшимися взглядами в целях более точного определения смысловых границ терминологии. Это касается таких новых явлений юридической практики, как критерии или параметры конкретизации, «состоявшаяся» или «несостоявшаяся» конкретизация и т. д. В последнем случае речь идет о следующем. Суд имел намерение раскрыть более подробно, детально содержание правовой нормы, но не достиг этой цели в силу разных причин объективного или субъективного характера: сложность, многоплановость общественных отношений, тесная их связь с государственно-политическими интересами, нерешительность или нежелание суда вмешиваться в «естественный» ход событий, формальная отсылка на дискреционные полномочия законодателя по данному вопросу и др. Это относится, прежде всего, к конституционному судебному нормо-контролю.
Напротив, конкретизация административно-правовой нормы является «состоявшейся», когда имеется один или несколько смысловых параметров, способных выполнять подзаконное правоориентирующее воздействие на правоприменителей, рассматривающих аналогичные дела. По крайней мере, до внесения законодателем изменений в действующее административно-правовое регулирование, чем больше этих конкретизирующих признаков указано в судебном акте, тем в бо-
лее полном объеме оперативно устраняются неточность, неполнота и противоречивость нормативных формулировок, а в более гарантированной степени данное воздействие «дойдет» до мысли законодателя, хотя последний, по терминологии Конституционного Суда РФ, вправе воспользоваться своими дискреционными функциями и предложить другое регулирование. Поясним, что конкретизация в рамках судебного смыслообразова-ния - это и вспомогательный материал, и основной смысловой ориентир для административного законотворчества.
За последние два года Конституционным Судом РФ принят ряд решений, посвященных проверке конституционности законодательства о порядке въезда и выезда, пребывания или проживания на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. В постановлении Конституционного Суда РФ от 12.03.2015 № 4-П по делу о конституционности положений части четвертой статьи 2510 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и пункта 2 статьи 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в связи с жалобами ряда граждан одним из первых рассмотрен этот вопрос на примере правового статуса иностранного гражданина, пребывающего в Российской Федерации и у которого выявлена ВИЧ-инфекция [6, ст. 1801].
В силу специальных норм этого законодательства, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу здоровью населения, либо он страдает одним из заболеваний согласно перечню, утвержденному уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, либо у них выявляется ВИЧ-инфекция, то соответственно принимается решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации, отказе в выдаче или аннулировании разрешения на временное проживание, либо он подлежит депортации из Российской Федерации.
Конституционным Судом РФ сделан вывод о том, что само по себе наличие у иностранного лица статуса ВИЧ-инфицированного (с учетом отношения к этому заболеванию мирового сообщества и современного уровня медицины) не означает возможности безусловного ограничения его прав и законных интересов при нахождении на территории Российской Федерации. Указание на защиту здоровья населения и обеспечение безопасности государства как на конституционно защищаемые ценности в подобном случае согласуется с ограничением прав иностранных граждан на пребывание или въезд в Российскую Федерацию только при условии принципов соразмерности, пропорциональности и адекватности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Однако это положение требует относительно новой смысловой конкретизации закона и определения критериев или параметров, при соблюдении которых обеспечивается справедливое соотношение публичных и частных интересов в миграционной сфере.
Конституционный Суд РФ нашел только один такой критерий, позволяющий уравновесить конкурирующие ценности, - это наличие у иностранного гражданина или лица без гражданства, у которого выявлена ВИЧ-инфекция, членов семьи, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Это означает, что негативные решения юридического характера не могут приниматься в отношении данных лиц исключительно на основании факта наличия у них ВИЧ-инфекции, если: 1) отсутствуют нарушения с его стороны требований специального законодательства о ВИЧ-инфицированных лицах; 2) отсутствуют иные обстоятельства, свидетельствующие о необходимости применения к этому лицу подобных ограничений. Обусловленность применения оспоренных норм определенными условиями и в заданных пределах их действия - главный результат «состоявшейся» конкретизации нормативных требований.
Исходя из вышеизложенного Конституционный Суд РФ признал эти нормативные положения в данной мере не соответствующими Конституции РФ - ст. 19 (ч. 1 и 2), 38 (ч. 1 и 2), 45, 46 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).
Данная позиция подвергнута дальнейшему осмыслению и развитию в постановлении Конституционного Суда РФ от 16.02.2016 № 4-П по делу о проверке конституционности поло-
жений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х. Э. Увангуе [7, ст. 1307].
Конституционный Суд РФ пошел в этом смысле дальше и сформулировал второй критерий конкретизации нормативных требований законодательства о въезде и выезде -наличие у иностранного гражданина разрешения на временное проживание как альтернативного документа, подтверждающего законность его въезда и пребывания в Российской Федерации помимо визы с истекшим сроком действия. Аналогично постановлению от 12.03.2015 № 4-П судом сделан вывод о том, что решение о привлечении к административной ответственности за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации не может быть принято на одном лишь формальном основании наличия у иностранного гражданина истекшей визы, а отказывать ему в связи с этим в пропуске через Государственную границу Российской Федерации на выезд является необоснованным.
Действительно, иностранные граждане (лица без гражданства) могут законно находиться в Российской Федерации не только по визе, но и по другим основаниям, в том числе по разрешению на временное проживание, которое может быть выдано лицам, прибывшим в Россию по визе, а также в безвизовом порядке. Это предусмотрено ст. 61 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Выдача такого разрешения подтверждает законность не только проживания, но и самого въезда в Российскую Федерацию, поскольку названная статья ставит условием его получения именно законный (визовый или безвизовый) въезд. Поэтому наличие документа с более высоким уровнем правовой защиты (разрешения на временное проживание) позволяет иностранному гражданину выполнить требования российского законодательства и свободно покинуть территорию Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ признал оспоренные нормы не соответствующими Конституции РФ - ст. 1 (ч. 1), 2, 18, 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 2) и 55 (ч. 3) в данном объеме их смысла.
Еще один пример «состоявшейся» конкретизации миграционного законодательства приведен в постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2016 № 5-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана [8, ст. 43].
В данном случае мы можем констатировать новое смысловое развитие критериев конкретизации, поскольку таковых применительно к обстоятельствам рассмотренного дела Конституционный Суд РФ сформулировал восемь пунктов. И наряду с ранее выработанным критерием семейного положения (постановление от 12.03.2015 № 4-П) он предложил к учету судами дополнительные элементы правового статуса иностранного гражданина: длительность проживания в Российской Федерации, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессия, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство и другие обстоятельства.
Проблема состояла в следующем: если иностранный гражданин, имеющий вид на жительство в Российской Федерации и зарегистрированный по месту проживания в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, не уведомил в текущем году территориальные органы ФМС России о подтверждении своего проживания в Российской Федерации, административное его выдворение за пределы Российской Федерации в качестве административного наказания не может применяться только лишь за однократное нарушение указанного требования, если суд придет к выводу о том, что административное выдворение является чрезмерным ограничением права на уважение частной
жизни и несоразмерно целям административного наказания, к тому же по законодательству оно влечет пятилетнее ограничение права на последующий въезд в Российскую Федерацию. Злоупотребление со стороны суда данным правомочием приводило бы к возникновению атмосферы безнаказанности и несовместимо с интересами режима законности в миграционных правоотношениях.
Конституционный Суд РФ в соответствующей части признал нормы законодательства неконституционными, нарушающими ст. 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 2) и 55 (ч. 3).
Как правильно полагает Н. А. Власенко, конкретизация - это объективное свойство правового регулирования, заключающееся в переходе от неопределенности юридического предписания к его определенности, а также неопределенности нормы права в связи с появлением юридического факта к его качеству определенного правового (индивидуального) регулятора. В первом случае речь идет о собственном развитии права, переходе от общих юридических правил к более конкретным; во втором случае плоскость совершенно иная - правореализационная. Абстрактная
Литература
1. Гаврилова Ю. А. Понятие юридического смыслообразования // Верховенство права и правовое государство: проблемы теории и практики: матер. X Междунар. науч.-практ. конф. (13-16 апр. 2015 года): сб. ст. / отв. ред. В. М. Сырых, В. Н. Власенко. М., 2016.
2. Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986.
3. Пиголкин А. С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962.
4. Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М., 1979.
5. Вопленко Н. Н. Официальное толкование норм права. М., 1976.
6. Собрание законодательства РФ. 2015. № 12.
7. Собрание законодательства РФ. 2016. № 9.
8. Российская газета. 2016. 1 марта.
9. Власенко Н. А. Конкретизация в праве: методологические основы исследования // Журнал Российского права. 2014. № 7.
юридическая норма как бы из статуса для всех превращается в регламентатор определенных отношений [9, с. 60-62]. Можно согласиться с позицией автора о том, что это главное в объяснении природы конкретизации, на чем следует заострить внимание, а незначительными расхождениями, которые можно встретить в научной литературе в сравнении с данной позицией, вполне можно пренебречь.
Подытоживая наши рассуждения, заключим, что судебное смыслообразование входит одним из важнейших элементов в механизм совершенствования административно-правового регулирования. Практика государственного администрирования и судебного контроля способствует изменению и доктри-нального восприятия роли судебного толкования, и конкретизации в административном праве. За счет параллельного уяснения смысла и актуализации содержания нормативных предписаний в области государственного управления судебное смыслообразование трансформируется из состояния «субсидиарного» приложения в определенный нетрадиционный источник модернизации публичного права.
Bibliography
1. Gavrilova Yu. a. the Concept of legal meaning // The Rule of law and legal state: problems of theory and practice: materials of X international scientific-practical conference (13-16 April 2015): collection of articles ed. by V. M. Raw, V. N. Vlasenko. Moscow, 2016.
2. Carbone J. Legal sociology. Moscow, 1986.
3. Pigolkin A. S. Interpretation of normative acts in the USSR. Moscow, 1962.
4. Cherdantsev A. F. Interpretation of Soviet law. Moscow, 1979.
5. Voplenko N. N. The official interpretation of the law. Moscow, 1976.
6. Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2015. № 12.
7. Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2016. № 9.
8. Russian newspaper. 2016. 1 Mach.
9. Vlasenko N. A. Specification: the methodological foundations of research // Journal of Russian law. 2014. № 7.
