CC BY
22Суд Европейского Союза подтвердил полномочия Европейского органа по ценным бумагам и рынкам
Комментарий к решению Суда Европейского Союза № С-270/12 от 22 января 2014 года по делу Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии против Европейского парламента и Совета Европейского Союза
Рустам Касьянов*
Три года назад Суд Европейского Союза вынес решение по делу Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии против Европейского парламента и Совета Европейского Союза. Интерес к этому судебному решению велик, он подтверждает его практическую значимость, а само постановление требует теоретического осмысления. Решение Суда позволяет лучше понять основные тенденции последних лет на рынке финансовых услуг Евросоюза и способы правового регулирования происходящих процессов. Автор, наряду с анализом постановления и позиции Суда ЕС, показывает, что институты ЕС (и в их числе Суд) подходят к регулированию рынка финансовых услуг системно, а возникающие проблемы решают комплексно, демонстрируя при этом высокую степень адаптивности к новым условиям. В комментарии рассматриваются и вопросы, связанные с усилением роли европейских агентств, одним из которых является Европейский орган по ценным бумагам и рынкам. Суд ЕС фактически подтвердил усиление регулятивных и надзорных полномочий всех специализированных органов, ставшее результатом реализации реформы Ламфалусси-Ларозьера, что позволяет судить о продолжающемся процессе горизонтальной и вертикальной консолидации финансовых регулятивно-надзорных органов Евросоюза.
^ Европейский Союз; Суд Европейского Союза; Евразийский экономический союз;
Европейский орган по ценным бумагам и рынкам; рынок ценных бумаг; 001: 10.21128/2226-2059-2017-2-17-27 европейские финансовые рынки
RES JUDICATA
1. Введение
В настоящее время на развитие правового регулирования рынка финансовых услуг в Европейском Союзе влияют две тенденции. Их характеристики значительно различаются, а иногда даже противоречат друг другу.
Первая тенденция — стремление Европейского Союза обеспечить уверенный рост экономики за счёт улучшения методов регулирования рынка финансовых услуг. К реализации этой цели ЕС подошёл на рубеже ве-
* Касьянов Рустам Альбертович — кандидат юридических наук, Ph.D. in EU Law, доцент кафедры европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России, Москва, Россия (e-mail: rprof@mail.ru).
ков. Точкой отсчёта можно считать 1999 год, когда появился первый программный документ Евросоюза «План действий в сфере финансовых услуг» (далее — План действий). План был представлен в сообщении Европейской комиссии от 11 мая 1999 года «Реализация единого финансового рынка: план к действию»1. В документе нашёл отражение системный подход к регулированию широкого спектра финансовых услуг — на рынке ценных бумаг, банковских и страховых услуг. По мнению известного западноевропейского юриста Ф.-Э. Парча, План действий был на-
1 Commission Communication of 11 May 1999 entitled "Implementing the framework for financial markets: action plan" [COM
(1999) 232 final - Not published in the Official Journal].
целен на укрепление интеграции единого рынка финансовых услуг2. Этот период продлился до начала мирового экономического и финансового кризиса (конец 2008 года — начало 2009 года) и характеризовался не только системным подходом к регулированию финансовой сферы, но и благоприятными условиями реализации. Период с начала 2000 года до середины 2008 года можно назвать в определённой степени временем расцвета Европейского Союза, так как государства — члены этого интеграционного образования не испытывали каких-либо серьёзных экономических и финансовых трудностей. Этому способствовало введение единой валюты — евро — в наличный оборот для ряда государств-членов в 2002 году, что нужно признать одним из главных достижений интеграции в рамках Евросоюза и важным событием в рамках строительства Экономического и валютного союза. Введение евро благоприятствовало консолидации и развитию единого финансового сектора ЕС, для которого оставалось выбрать правильный вектор развития, разработать правовую базу и обеспечить эффективный механизм наднационального регулирования и надзора.
Благоприятная политическая и экономическая ситуация способствовала самому масштабному за всю историю Европейского Союза расширению в 2004 году, когда его членами стали 10 государств Центральной и Восточной Европы. Усиление экономического сотрудничества и углубление валютной интеграции происходили параллельно с присоединением новых государств-членов, причём это был в определённой степени взаимозависимый процесс: интеграционные успехи Европейского Союза не только привлекали новых членов, но и должны были создать достаточно прочный фундамент, делающий это присоединение возможным, так как новые государства-члены нуждались в финансовой помощи из бюджета Евросоюза и других фондов. В тот период перед лицом таких серьёзных вызовов Европейский Союз решил использовать мировой опыт и сделал важную ставку именно на развитие фондового рынка, что должно было стимулировать экономический рост. Та-
2 Cm.: Partsch Ph.-E. Droit bancaire et financier européen. T. 1: Cadre général — Les établissements de crédit. 2e éd. Bruxelles: Larcier, 2016. F! 52.
ким образом, в ЕС сложилась благоприятная политическая и экономическая ситуация, которая стимулировала развитие финансового сектора, что объясняет переход к многолетнему планированию развития в этой области.
Вторая тенденция — защита ЕС от неблагоприятных последствий мирового экономического и финансового кризиса (конец 2008 года — начало 2009 года). Данный фактор проявился в начале 2009 года, когда были опубликованы первые сообщения Европейской комиссии по вопросам регулирования финансового сектора, ознаменовавшие отказ от практики издания всеобъемлющих программных документов. С этого времени в правовом регулировании рынка финансовых услуг в ЕС наметился переход от стратегического планирования к антикризисному управлению, что стало закономерной реакцией на кризис, который выявил слабые стороны единой финансовой политики ЕС. При этом само функционирование финансового сектора в течение достаточно большого отрезка времени происходило в неблагоприятных условиях. Необходимо отметить, что в последние годы стали проявляться некоторые позитивные тенденции, во многом связанные с построением Банковского союза, Союза рынка капитала, что означает поиск новых точек роста и выход на новые глобальные цели при регулировании рынка финансовых услуг. В посткризисный период ЕС предпринимает масштабные усилия, направленные на реформу действующих организационно-правовых основ в сфере рынка финансовых услуг. Докризисная процедура Ламфалусси3 уступает место посткризисной процедуре Ларозьера4, в результате которой принципиальные подходы к системе регулирования и надзора в ЕС остаются прежними, но значительно усиливается роль органов так называемого третьего уровня, к которым относится Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (его полномочиям
3 См.: Lannoo K., Levin M. Securities Market Regulation in the EU: Everything You Always Wanted to Know about the Lamfa-lussy Procedure: CEPS Research Report in Finance and Banking. No. 33. Brussels : Centre for European Policy Studies, 2004. URL: https://www.ceps.eu/system/files/book/1182.pdf (дата обращения: 01.03.2017); см. также: SousiB. L'approche Lam-falussy, une méthode douce pour «détricoter» l'harmonisation financière européenne? // Recueil Dalloz (Cahier droit des affaires). 2002. N° 178. P 3322-3323.
4 См.: Conac P.-H, Caillat V. Du CESR à l'ESMA: le Rubicon est
franchi // Bulletin Joly Bourse. 2010. 1er novembre. N° 6. P 500.
посвящено решение Суда ЕС от 22 января 2014 года).
2. Содержание судебного решения по делу № С-270/12 от 22 января 2014 года Соединённое Королевство против Европарламента и Совета ЕС
2.1. Позиции истца и ответчика
Решение по делу № С-270/12 Соединённое Королевство против Европарламента и Совета ЕС5 Суд ЕС вынес 22 января 2014 года, разъяснив полномочия Европейского органа по ценным бумагам и рынкам (далее — ЕОЦБР). Кратко рассмотрим позиции истца и ответчика.
Истец (Великобритания) представил собственную позицию, основанную на четырёх аргументах.
Аргумент № 1. Истец не ставит под сомнение сам факт создания ЕОЦБР, хотя из его аргументов следует, что этому недавно созданному органу предоставлено очень широкое право действовать по своему усмотрению, что расходится с принципами ЕС по делегированию полномочий. Так, истец поставил под сомнение полномочия ЕОЦБР (требовать информацию от физических и юридических лиц по коротким продажам; запрещать подобные операции), подтверждённые в статье 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 Европейского парламента и Совета ЕС от 14 марта 2012 года по коротким продажам и некоторым аспектам кредитных дефолтных свопов6, и настаивал на аннулировании этой статьи7. В соответствии с пунктом 1 «Ь» статьи 2 Регламента «короткая продажа» по отношению к долевым или долговым инструментам означает «любую продажу акций либо долговых ин-
5 European Court of Justice (далее - ECJ). Case C-270/12 (Grand Chamber). United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. European Parliament and Council of the European Union. Judgment of 22 January 2014. URL: http:// curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid= 146621&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ= first&part=1&cid=297283 (дата обращения: 01.03.2017) (далее - UK v. EP and CEU).
6 Regulation (EU) No. 236/2012 of the European Parliament and of the Council of 14 March 2012 on short selling and certain aspects of credit default swaps // Official Journal of the European Union. L 86. 24.03.2012. P 1-24 (далее - Regulation (EU) No. 236/2012).
7 См.: UK v. EP and CEU. § 27-36.
струментов, которыми продавец не владеет в момент заключения соглашения о продаже, включая также продажу, когда в момент заключения соглашения о продаже продавец занимает либо соглашается взять взаймы акцию или долговой инструмент для поставки при заключении сделки»8. Далее в этой статье приводится перечень исключений, которые не изменяют общей сути этого определения.
Аргумент №2. Истец считает, что статья 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 наделяет ЕОЦБР правом принимать квазизаконодательные акты общего действия. По мнению истца, запрет на короткие продажи влияет на всех лиц, осуществляющих подобные операции, и должен быть признан не индивидуальным решением, а нормативным актом общего действия9.
Аргумент № 3. Истец утверждает, что нормы учредительных договоров не предусматривают возможность делегирования отдельному органу полномочий, наподобие закреплённых в статье 28 Регламента (ЕС) № 236/2012. Истец подчёркивает, что запрет на короткие продажи, установленный в соответствии с пунктом 1 статьи 28 Регламента (ЕС) № 236/2012, распространяется на всех лиц, осуществляющих операции с использованием этого инструмента, что явно выступает в качестве общей меры воздействия, которая не может быть возложена на такой орган10.
Аргумент № 4. При анализе статьи 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 Суду ЕС предстояло одновременно высказать своё отношение и по поводу других норм европейского права. Речь идёт о статье 114 Договора о функционировании Европейского Союза (далее — ДФЕС), которая, по мнению Великобритании, была ошибочно избрана в качестве юридической базы, сделавшей возможным включение статьи 28 в Регламент (ЕС) № 236/201211. По мнению истца, решения, адресованные финансовым учреждениям, которые отменяют решения национальных компетентных органов, не могут рассматриваться в качестве мер по гармонизации, о которых идёт речь в статье 114 ДФЕС. Добавим, что такой же аргумент лёг и в основу особого
8 Regulation (EU) No. 236/2012. P 7.
9 См.: UK v. EP and CEU. § 56-58.
10 См.: Ibid. § 69-70.
11 См.: Ibid. § 88-90.
мнения генерального адвоката Н. Яяскине-на12.
Что касается позиции ответчика, то доводы Европейского парламента и Совета Европейского Союза сводились к отрицанию аргументов истца. Наибольший интерес в рамках настоящего комментария представляет развёрнутая позиция Суда ЕС.
2.2. Позиция Суда ЕС
Вывод № 1. Суд ЕС посчитал, что статья 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 от 14 марта 2012 года не предоставляет ЕОЦБР автономной компетенции, выходящей за рамки полномочий этого органа, которые были признаны за ним в момент его создания и которые чётко отражены в Регламенте (ЕС) № 1095/ 2010 от 24 ноября 2010 года13.
При этом Суд ЕС подчеркнул, что осуществление полномочий, указанных в статье 28 Регламента (ЕС) № 236/2012, подчинено разным критериям и условиям. ЕОЦБР уполномочен принимать меры, предусмотренные в указанной статье, только в тех случаях, когда это необходимо для быстрого ответа на серьёзные трансграничные угрозы для национальных финансовых рынков или стабильности финансовой системы ЕС в целом. Кроме того, любая мера ЕОЦБР подлежит исполнению при условии, что ни один национальный компетентный орган не предпринял необходимых действий для устранения этих угроз, или в тех случаях, когда национальным регулятором (регуляторами в случае трансграничных угроз) были приняты меры, которые оказались недостаточными, чтобы парировать все риски14.
В дополнение подчеркнём, что даже если ЕОЦБР реализовал закреплённые за ним властные полномочия, то он должен проверить, насколько принятые им меры:
1) позволяют решить проблемную ситуацию и составляют серьёзный барьер для угроз стабильности финансовых рынков или фи-
12 Opinion of Advocate General N. Jaaskinen in Case C-270/12 UK v. EP and CEU, delivered on 12 September 2013. URL: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text= &docid=140965&pageIndex=0&doclang=EN&mode = lst& dir=&occ=first&part=1&cid=298952 (дата обращения: 01.03.2017).
13 См.: UK v. EP and CEU. § 44.
14 См.: Ibid. § 46.
нансовой системы ЕС в целом, а также позволяют значительно повысить способность национальных органов контролировать сложившуюся кризисную ситуацию;
2) не представляют риска регулятивного арбитража;
3) не оказывают негативного влияния на эффективность финансовых рынков, в том числе за счёт сокращения ликвидности на рынках или за счёт создания для его участников непропорционально высокой неопределённости в отношении ожидаемых выгод15.
Суд ЕС отметил, что ЕОЦБР до принятия мер должен проконсультироваться с Европейским советом по системным рискам, а при необходимости — и с другими специализированными органами16. ЕОЦБР должен не позже чем за 24 часа уведомить компетентные национальные органы о планируемых (пролонгируемых) мерах. Впоследствии этот орган должен пересматривать принятые им меры (не реже чем один раз в три месяца). Решение о планируемых/пролонгируемых мерах в обязательном порядке должно быть опубликовано на интернет-странице ЕОЦБР. Как правило, именно с этого момента объявленные меры вступают в силу, хотя возможно их более позднее применение, но никогда дискреционные полномочия ЕОЦБР не будут иметь обратной силы и применяться к фактам, которые имели место до решения данного органа в срочном порядке среагировать на ту или иную ситуацию.
Ограничение властных полномочий ЕОЦБР подчёркивается тем фактом, что Европейская комиссия вправе принимать делегированные акты, определяющие критерии и факторы, которые компетентные власти и ЕОЦБР должны учитывать при определении неблагоприятных событий и угроз для финансовых рынков ЕС17.
Вывод № 2. Суд ЕС указал, что ДФЕС прямо закрепляет за институтами, органами и учреждениями ЕС право принимать акты общего действия, что подтверждает соответствующие полномочия ЕОЦБР18.
Вывод № 3. Суд ЕС отметил, что статья 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 не затраги-
15 См.: Ibid. § 46.
16 См.: Ibid. § 50.
17 См.: Ibid. § 51.
18 См.: Ibid. § 65.
вает механизм делегирования полномочий, предусмотренный ДФЕС. В связи с этим Суд ЕС отметил, что эту статью, которая наделяет ЕОЦБР определёнными полномочиями по принятию решений в области, требующей специальной профессиональной и технической экспертизы, нельзя рассматривать изолированно. Наоборот, её следует понимать как часть набора правил, которые имеют своей целью предоставить компетентным национальным органам и ЕОЦБР соответствующие полномочия, позволяющие им своевременно и эффективно противостоять неблагоприятным факторам, угрожающим финансовой стабильности в ЕС и подрывающим доверие к рынку. В связи с этим указанные органы должны, в частности, иметь возможность вводить временные ограничения на короткие продажи в отношении определённых ценных бумаг и кредитных дефолтных свопов в целях поддержки финансовой стабильности на территории Евросоюза19.
Вывод № 4. Суд ЕС указал, что в соответствии со статьёй 114 ДФЕС адресатами мер, принятых законодательным органом ЕС на основании этой статьи, могут быть не только государства-члены20. В связи с этим Суд ЕС отметил, что законодательные институты Европейского Союза (Европейский парламент и Совет), утвердив Регламент (ЕС) № 236/2012, стремились создать механизм, позволяющий ЕОЦБР принять в качестве последнего средства и в конкретных обстоятельствах меры, применимые на всей территории ЕС, при условии, что эти меры могут иметь форму решений, адресованных некоторым участникам финансового рынка21. Кроме того, статья 28 Регламента (ЕС) № 236/2012, фактически в духе статьи 114 ДФЕС, стремится приблизить законодательные, регламентирующие акты и административные положения государств — членов ЕС, касающиеся мониторинга ряда ценных бумаг и наблюдения в особых случаях за коммерческими сделками с этими ценными бумагами22. Полномочия, предусмотренные статьёй 28 указанного Регламента, в соответствии со статьёй 114 ДФЕС направлены на создание условий фор-
19 См.: UK v. EP and CEU. § 85.
20 См.: Ibid. § 107.
21 См.: Ibid. § 108.
22 См.: Ibid. § 112.
мирования и функционирования внутреннего рынка в финансовой сфере23. С учётом этих обстоятельств Суд ЕС признал статью 114 ДФЕС надлежащим правовым основанием для принятия статьи 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 от 14 марта 2012 года.
Все аргументы истца были опровергнуты, и Суд ЕС под председательством В. Скуриса отклонил иск в полном объёме.
3. Комментарий к судебному решению
Требования истца сводились к аннулированию статьи 28 Регламента (ЕС) № 236/2012 Европейского парламента и Совета от 14 марта 2012 года по коротким продажам и некоторым аспектам кредитных дефолтных свопов24, которая закрепляет ряд полномочий ЕОЦБР (требовать информацию от физических и юридических лиц по коротким продажам, запрещать подобные операции). В качестве отступления отметим, что Регламент (ЕС) № 236/2012 одной из целей называет предотвращение неконтролируемого падения цен финансовых инструментов вследствие осуществления коротких продаж при неблагоприятной ситуации на финансовом рынке.
Для лучшего понимания позиции судьи необходимо кратко охарактеризовать период времени, когда это решение принималось, причём важно это сделать с точки зрения изменений, происходивших в тот момент в регулировании всей сферы финансовых услуг. Решение было принято в январе 2014 года, то есть в начале года, который имел особое значение для рынка финансовых услуг в ЕС. Активно развивались два глобальных направления, связанных с созданием Банковского союза и Союза рынков капитала. Формирование Банковского союза к концу 2014 года вышло на финальную стадию, о чём свидетельствует назначение председателя, вице-председателя и четырёх постоянных членов независимого органа — Совета по санации банков (Single Resolution Board (SRB), который должен управлять проблемными банками. По мнению вице-председателя Европейской комиссии В. Домбровскиса, «это означает, что Европейский Союз принимает необходимые меры для создания банковского союза и
23 См.: Ibid. § 116.
24 Regulation (EU) No. 236/2012.
углубления экономического и валютного союза»25.
В 2014 году завершилась реформа ряда важных правовых актов Евросоюза. В качестве наиболее яркого примера следует упомянуть завершение реформы Директивы Европейского парламента и Совета № 2004/39/ EC «О рынках финансовых инструментов» (The Markets in Financial Instruments Directive, MiFID)26. Директиву MiFID можно назвать конститутивным актом всего европейского финансового права, в рамках которого происходит регулирование трёх смежных областей: рынка ценных бумаг, банковского и страхового секторов. Реформа названной директивы началась в 2009 году и завершилась в середине 2014 года, когда были приняты два новых правовых акта. В первую очередь речь идёт о Директиве № 2014/65/ЕС, которая при том же названии «О рынках финансовых инструментов» представляет собой результат серьёзной переработки Директивы MiFID. Для большей ясности и удобства её обозначают как MiFID II.
Одновременно с Директивой MiFID II будет применяться связанный с ней Регламент (ЕС) № 600/2014 «О рынках финансовых инструментов», сокращённо MiFIR (The Markets in Financial Instruments Regulation). Длительные сроки проведения реформы объясняются большим количеством накопившихся проблем, остро проявившихся в период мирового экономического и финансового кризиса 2008—2009 годов, а также ролью MiFID для финансовых рынков Евросоюза. Из-за сложности и глобального характера реформы первоначальные сроки вступления в силу MiFID II и MiFIR были отодвинуты на один год (с января 2017 года на январь 2018 года). Таким образом, хотя реформа формально завершена, её конкретные итоги можно будет в полной мере оценить только в ближайшие годы в ходе эффективного применения новых правовых норм.
25 European Commission. EU Banking Union Fit for Service: Council appoints permanent members of the Single Resolution Board and adopts the methodology for banks' contributions to the resolutions funds: Press release (Brussels, 19 December 2014). URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2784_en. htm (дата обращения: 01.03.2017).
26 См.: Jairath A. The Impact of the Market in Financial In-
struments Directive (MiFID) // Journal of Investment Com-
pliance. Vol. 6. 2005. No. 3. P 50-51.
Поскольку MiFID II и MiFIR затрагивают в том числе и компетенцию ЕОЦБР, обращение к выводам европейских судей в деле Соединённое Королевство против Евро-парламента и Совета ЕС поможет избежать трудностей, связанных с реализацией новых сложных правил Европейского Союза. Инвесторы и другие заинтересованные лица из третьих стран, ознакомившись с данным делом, смогут применить новые знания в своей профессиональной деятельности на финансовых рынках ЕС (MiFID II расширяет эти возможности).
На примере одного отдельно взятого года (2014) можно судить о реальных масштабах эволюции и изменений в правовом регулировании рынка финансовых услуг в Евросоюзе: реформа проходила (и в ряде случаев ещё не завершена) как на глобальном горизонтальном уровне, связанном с реализацией глобальных проектов, которые окажут большое влияние на весь рынок финансовых услуг (усиление Экономического и валютного союза, построение Банковского союза и Союза рынков капитала), так и на вертикальном уровне — в рамках отдельных секторов рынка финансовых услуг (например, реформа MiFID в секторе рынка ценных бумаг, причём значение этой реформы для этого сектора сопоставимо по своей значимости с реформами на горизонтальном уровне).
Параллельно, начиная с 2011 года, проходила проверку новая система регулирования и надзора в финансовой сфере. Новой её можно назвать только условно, так как в целом речь идёт о продолжении линии, которая была заложена ещё в 2001 году в рамках реализации Плана действий. В целом, общую линию реформы организационных основ Евросоюза в области регулирования рынка финансовых услуг, которая растянулась на целое десятилетие, можно условно назвать реформа Ламфалусси—Ларозьера. В 2001 году важным результатом реформы Ламфалусси стало образование в 2001 году Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг (The Committee of European Securities Regulators, CESR)27, а реформа Ларозьера закончилась тем, что в 2011 году на базе Комитета
27 См.: Касьянов Р. А. Европейский опыт правового регулирования финансовых рынков и возможности его применения в России // Вестник МГИМО. 2013. № 4 (31). С. 267-274.
был создан Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (The European Securities and Markets Authority, ESMA). Это произошло в результате принятия Регламента (ЕС) № 1095/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 года по организации Европейского надзорного органа28.
Важно также отметить, что реформа Лам-фалусси не ограничивалась исключительно сектором рынка ценных бумаг: будучи в 2001 году успешно опробованной на секторе рынка финансовых услуг, в 2005 году реформа была распространена и на два других смежных сектора — банковский и страховой. Основная особенность и главная новелла реформы Ламфалусси состоит в создании так называемых комитетов третьего уровня в рамках каждого из трёх секторов рынка финансовых услуг. В секторе рынка ценных бумаг таким стал Комитет европейских регуляторов рынка ценных бумаг (далее — КЕРРЦБ), в состав которого вошли главы национальных регуляторов, отвечающих на национальном уровне за регулирование этого конкретного сектора, обозначенного в самом названии нового для Евросоюза Комитета. Основная задача КЕРРЦБ — согласование позиций государств-членов по тем или иным вопросам с целью передачи общих инициатив на более высокие уровни. В рамках второго уровня был создан Европейский комитет по ценным бумагам (далее — ЕКРЦБ), в задачи которого входило оказание аналитической и консультативной помощи Европейской комиссии, в рамках этого уровня ставшей единоличным законодателем, принимающим так называемые правовые акты второго уровня с учётом полномочий и задач, закреплённых в рамочных актах Европейского парламента и Совета (первый уровень).
Суть реформы Ларозьера не ограничилась простым переименованием КЕРРЦБ и других комитетов. На их основе образованы Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (ЕОЦБР), Европейский орган банковского надзора (далее — ЕОБН), Европейский орган по надзору в области страхования и не-
28 Regulation (EU) No. 1095/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 establishing a European Supervisory Authority (European Securities and Markets Authority), amending Decision No. 716/2009/EC and repealing Commission Decision 2009/77/EC // Official Journal of the European Union. L 331, 15.12.2010. P 84-119.
государственного пенсионного обеспечения (далее — ЕОНСНП). Это символично и имеет определённый смысл, который выражается в усилении регулятивных и надзорных полномочий этих органов. Если сравнить два учредительных документа (КЕРРЦБ и ЕОЦБР), то мы видим с января 2011 года серьёзное увеличение именно регулятивных функций общеевропейского регулятора. В решении Европейской комиссии от 6 июня 2001 года об учреждении КЕРРЦБ29 полномочиям нового Комитета посвящена единственная статья, в которой говорится о сугубо консультативных функциях в помощь Европейской комиссии. В учредительном документе ЕОЦБР полномочиям нового органа, возникшего на базе КЕРРЦБ, посвящён раздел, в котором, помимо чисто консультативных, закреплены также регулятивные и надзорные функции. В пункте 5 статьи 9 прямо указывается, что ЕОЦБР вправе временно запретить или ограничить определенные финансовые действия, которые ставят под угрозу упорядоченное функционирование и целостность финансовых рынков. Именно этот пункт и лёг в основу статьи 28 Регламента (ЕС) № 236/ 2012 по коротким продажам и некоторым аспектам кредитных дефолтных свопов, аннулирования которой добивался истец в рассматриваемом судебном решении.
Расширенные полномочия ЕОЦБР стали эффективны с 1 января 2011 года (с этой даты применяется Регламент (ЕС) № 1095/ 2010), сам Регламент (ЕС) № 236/2012 применяется с 1 ноября 2012 года, а судебное решение по делу Соединённое Королевство против Европарламента и Совета ЕС было вынесено 22 января 2014 года. Таким образом, если учесть время, затраченное судьями на изучение данного дела, то можно сказать, что новые важные полномочия ЕОЦБР не только практически сразу вызвали повышенный интерес со стороны правоприменителей и представителей научной среды, но и быстро были подтверждены в судебном порядке. Это ещё одно косвенное свидетельство глубины и важности реформы с точки зрения оценки последствий реализации новых правил и процедур при регулировании рынка
29 Commission Decision of 6 June 2001 (2001/527/EC) establish-
ing the Committee of European Securities Regulators // Official
Journal of the European Union. L 191. 13.7.2001. P 43-44.
финансовых услуг в ЕС. Характерна в этом смысле позиция Комиссара Евросоюза по финансовой устойчивости, финансовым услугам и Союзу рынков капитала Дж. Хилла, которую он озвучил в ноябре 2014 года, выступая с речью, посвящённой строительству Союза рынков капитала: «Ясно, что хорошее регулирование укрепляет финансовую устойчивость. Именно недостатки в регулировании внесли свой вклад в финансовый кризис, но именно сейчас возникает ещё что-то, угрожающее финансовой устойчивости: недостаточный рост»30. И далее: «В течение последних 5 лет мы заостряли внимание на достижении финансовой устойчивости и улучшении регулирования и надзора. Надеюсь, что в следующие 5 лет мы сможем больше думать о том, как мы можем открыть доступ к лучшему рынку для получения безопасных, прозрачных и приемлемых по цене розничных продуктов»31. Анализируя эти отрывки из речи высокопоставленного чиновника, непосредственно отвечающего за финансовый сектор Европейского Союза, можно предложить следующую логическую цепочку заключений: мировой экономический и финансовый кризис выявил недостатки в системе регулирования и надзора в ЕС и подчеркнул его значимость для финансовой устойчивости; а в ходе проведённой реформы эта система стала более совершенной, что позволяет задуматься о реализации других масштабных проектов.
Реформа вызвала широкую дискуссию в западной правовой науке. В большинстве исследований отмечалось заметное усиление полномочий и, соответственно, роли в регулировании рынка финансовых услуг трёх секторальных органов (ЕОЦБР, ЕОБН, ЕОНСНП). Некоторые авторы даже отметили предпосылки к созданию в будущем специализированного финансового судебного органа ЕС на основе Апелляционного совета32, независимой структуры, созданной с учётом равного представительства от каждого из трёх секто-
30 European Commission. Speech of Jonathan Hill, EU Commissioner for Financial Stability, Financial Services and Capital Markets Union, Capital Markets Union — finance serving the economy (Brussels, 6 November 2014). URL: http://europa.eu/rapid/ press-release_SPEECH-14-1460_en.htm (дата обращения: 01.03.2017) (далее — Speech of EU Commissioner Jonathan Hill).
31 Ibid.
32 См.: ConacP.-H, Caillai V. Op. cit. IP 500.
ральных органов и для защиты интересов сторон, затронутых решениями названных органов. Представляется, что это интересная гипотеза, однако, если судить по последней масштабной реформе судебной системы ЕС, один из важных этапов которой завершился в 2016 году и состоял среди прочего в расформировании (с 1 сентября 2016 года) первого специализированного суда ЕС (Суд по делам гражданской службы)33, то Евросоюз в ближайшие годы вряд ли решится на дальнейшее усложнение своей судебной системы при помощи создания нового судебного органа специальной юрисдикции, пусть и в такой важной для ЕС сфере, как рынок финансовых услуг.
Итоги реформы Ламфалусси—Ларозье-ра (как и недавней реформы агентства FRONTEX, преобразованного в итоге в Европейское агентство по защите морских и сухопутных границ34) подтверждают общую тенденцию к усилению роли европейских агентств, тенденцию, которую западные авторы характеризуют как «аgencification» — это термин, который, по определению Д. Леви-Фора выражает «процесс формализации ролей и основных задач с пространственными границами и формальными признаками, возникающими вследствие децентрализации функций центральной организации либо созданием новых организаций для выполнения новых функций»35. С нашей точки зрения, увеличение числа и усиление роли европейских агентств — это вполне объективный тренд, роль которого будет и дальше возрастать, так как количественно и качественно усложняются задачи, стоящие перед Европейским Союзом. Агентства позволяют эти задачи решать оперативно, так как они менее громоздки, чем институты ЕС, их правовой
33 См.: General Court of the European Union. The General Court prepares for the arrival of new Members. The new structure, consisting of nine Chambers of five Judges, will be introduced in September: Press release No. 35/16 (Luxembourg, 4 April 2016). URL: http: // curia. europa.eu/jcms/upload/docs/application/ pdf/2016-04/cp160035en.pdf (дата обращения: 01.03.2017).
34 См.: Council of the EU. Securing Europe's external borders: Launch of the European Border and Coast Guard Agency: Press release No. 555/16 (6 October 2016). URL: http://www.consi lium.europa.eu/press-releases-pdf/2016/10/47244648274_ en.pdf (дата обращения: 29.04.2017).
35 Levi-Faur D. Regulatory Networks and Regulatory Agencifica-tion: Towards a Single European Regulatory Space // Jerusalem Papers in Regulation & Governance. Working Paper No. 30. December 2010. P 8.
статус урегулирован нормами вторичного права, в которые легче вносить изменения и дополнения. И наконец, агентства более оперативны в своей деятельности, так как они созданы для решения конкретных задач и не требуют при этом серьёзных финансовых затрат. С другой стороны, усиление роли агентств — это не следствие какой-либо целенаправленной политики ЕС, это именно результат реагирования ЕС на те или иные острые проблемы. Мировой экономический и финансовый кризис 2008—2009 годов привёл к адаптации подходов к регулированию сферы финансовых услуг в новых условиях. В результате КЕРРЦБ преобразован в ЕОРЦБ с одновременным усилением роли последнего. (Напомним, что изначально у КЕРРЦБ была минимальная компетенция чисто консультативного характера, то есть ЕС не ставил перед собой задачу создать в 2001 году суперагентство в финансовой сфере.) Расширенные полномочия ЕОРЦБ — это ответная реакция ЕС на негативные последствия в мировой экономике и финансах, которые необходимо было преодолеть и создать своего рода оборонительный рубеж перед лицом будущих кризисов. Реформа РНОЫТЕХ также подтверждает этот тезис, так как она стала ответом ЕС на серьёзную миграционную проблему.
Завершая настоящий комментарий, необходимо отметить следующее. Суд ЕС, вынося решение по делу № С-270/12 от 22 января 2014 года Соединённое Королевство против Европарламента и Совета ЕС, понимал, что в данном конкретном случае речь идёт не только об аннулировании конкретной статьи Регламента (ЕС) № 236/2012 по коротким продажам и некоторым аспектам кредитных дефолтных свопов, но и о том, чтобы подтвердить (или, наоборот, поставить под сомнение) основные достижения реформы Ламфалусси—Ларозьера. И размышления судей на эту тему проходили в общем контексте реформы регулирования рынка финансовых услуг в его горизонтальном и вертикальном срезах. При этом выводы Суда ЕС, подтверждающие полномочия ЕОРЦБ, основаны на детальном анализе как актов европейского права, так и предыдущей судебной практики.
В этом смысле одним из сложных вопросов, которые предстояло решить Суду ЕС,
был вопрос о том, как трактовать в новых условиях выработанную им же «доктрину Ме-рони», сформулированную в 1958 году в одноимённом судебном решении. В этом решении люксембургский судья пришёл к следующему заключению: «Последствия делегирования полномочий могут очень различаться в зависимости от того, включают ли они явно определённые исполнительные полномочия, осуществление которых, следовательно, может быть подвергнуто жёсткому пересмотру в свете объективных критериев, определяемых уполномоченным органом, делегирующим полномочия, либо включают ли они дискреционные полномочия, под которыми подразумеваются значительное число дискреционных правомочных действий, которые в зависимости от целей их применения могут сделать возможным проведение реальной экономической политики»36. В итоге люксембургский судья решил, что дискреционные полномочия нельзя передавать никаким органам, кроме тех, которые определены в Договоре.
По мнению ряда зарубежных авторов, выводы, к которым пришёл Суд ЕС в постановлении по делу Соединённое Королевство против Европарламента и Совета ЕС, означают не отказ от доктрины Мерони, а скорее её ослабление37, и, вероятно, «Суд может в дальнейшем ослабить, если вообще не отменить, ограничения доктрины Меро-ни»38. С нашей точки зрения, на частичный пересмотр доктрины Мерони Суд ЕС пошёл для того, чтобы подтвердить достижения реформы Ламфалусси—Ларозьера. Обратимся к речи Дж. Хилла, в которой сказано, что «хорошее регулирование укрепляет финансовую устойчивость»39. Кроме того, без подтверждения достижений реформы Ламфа-лусси—Ларозьера можно было бы поставить под сомнение и некоторые результаты много-
36 ECJ. Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, SpA v. High Authority of the European Coal and Steel Community. Case 9-56. Judgment of 13 June 1958. URL: http://curia.europa.eu/juris/ documents.jsf?num=C-9/56 (дата обращения: 01.03.2017).
37 См.: Pelkmans J., Simoncini M. Mellowing Meroni: How ESMA can help build the single market // CEPS Commentaries. 2014. 18 February. URL: https://www.ceps.eu/publications/ mellowing-meroni-how-esma-can-help-build-single-market (дата обращения: 01.03.2017).
38 Lo Schiavo G. A Judicial Re-Thinking on the Delegation of Powers to European Agencies under EU Law? Comment on Case C-270/12 UK v. Council and Parliament // German Law Journal. Vol. 16. 2015. No. 2. P 315-335, 334.
39 Speech of EU Commissioner Jonathan Hill.
летней реформы важнейших норм вторичного права Европейского Союза. Как уже было отмечено, М1РГО II и МШЩ затрагивают, в том числе, и компетенцию ЕОРЦБ. Фактически Суд ЕС поддержал применение статьи 114 ДФЕС как правовой основы для передачи полномочий европейским агентствам, особенно при наличии первоочередных интересов, которые в данном конкретном случае связаны с реализацией стратегической линии на углубление экономической и финансовой интеграции. В этом контексте важно подчеркнуть общую динамику европейского интеграционного процесса. Имеются серьёзные различия между эпохой, когда принималось решение Мерони (в 1958 году вступил в силу Римский договор об учреждении ЕЭС), и современным периодом (в 2017 году ЕС будет отмечать 60 лет с момента подписания учредительного договора).
В целом аргументация судей по рассматриваемому делу выглядит убедительной и носит стратегически выверенный характер.
4. Заключение
Перед Судом ЕС стояли две задачи. Первая, чисто техническая, так как предстояло ответить на узкоспециальный вопрос: имеет ли ЕОЦБР право в случае необходимости регулировать или запрещать короткие продажи на финансовых рынках государств - членов Европейского Союза? Вторая задача более сложная, так как необходимо было подтвердить и прокомментировать полномочия созданного относительно недавно органа -ЕОРЦБ. Это было важно, так как создавало прецедент и должно было исключить аналогичные судебные разбирательства в будущем, которые возможны, если учесть молодой возраст ЕОРЦБ и важность закреплённой за ним стратегической роли.
Подход Суда Европейского Союза к решению этих двух задач позволяет говорить о том, что центральная линия ЕС — оздоровление финансового сектора Евросоюза, ограждение его от спекулятивных операций, предупреждение рисков возникновения чрезвычайной ситуации наподобие наблюдавшейся на мировых и европейских финансовых рынках в 2008—2009 годах — будет продолжена и найдёт выражение не только в совершенствовании финансовых правовых норм ЕС, но
и в подтверждении новых полномочий европейских финансовых регуляторов. Подтвердив полномочия ЕОРЦБ, Суд ЕС фактически подтвердил усиление регулятивных и надзорных полномочий всех трёх специализирован -ных органов, ставших результатом реализации реформы Ламфалусси—Ларозьера, что позволяет судить о продолжающемся процессе горизонтальной и вертикальной консолидации финансовых регулятивно-надзорных органов Евросоюза. Их роль будет возрастать, в том числе благодаря судебной практике Суда ЕС, нацеленной на реализацию целей и задач учредительных договоров, при полном соблюдении принципов наделения полномочий, пропорциональности и субсиди-арности.
Значение данного решения имеет пусть и непрямое, но, с нашей точки зрения, большое значение для формирования общего рынка финансовых услуг в ЕАЭС40. Отметим, что статья 103 Договора о ЕАЭС предусматривает создание к 2025 году в городе Алматы наднационального органа по регулированию финансового рынка. В настоящее время трудно судить о том, каким будет этот орган. Очевидно одно: он должен будет сыграть важную роль в финансовой интеграции на евразийском пространстве. Он нужен в ЕАЭС не меньше, чем ЕОРЦБ в Европейском Союзе. Рынок финансовых услуг в ЕС (рассматриваемый в целом или на примере отдельных государств-членов) хорошо развит, его зрелость не вызывает сомнений, а Великобритания и Люксембург — крупнейшие мировые финансовые центры. В ЕАЭС ситуация, скорее, обратная: государства — члены этой международной организации находятся пока только в самом начале долгого и трудного пути интеграции, при этом велика и степень дифференциации в развитии их национальных финансовых рынков. В этих условиях общий евразийский регулятор в сфере финансовых услуг даже более необходим, а при решении вопроса о наделении его компетенцией необходимо будет найти оптимальный баланс между
40 Сопоставительному анализу некоторых вопросов, связанных с деятельностью обоих Судов — Суда ЕС и Суда ЕАЭС — уже посвящены работы известных российских ученых-юристов. См., например: Нешатаева Т. О проблемах в действии решений органов ЕАЭС в национальных правопорядках государств-членов // Международное правосудие. 2016. № 3 (19). С. 10—17.
консультативными, аналитическими и координирующими функциями, с одной стороны, и регулятивными и надзорными функциями — с другой. Список областей, в которых эти функции станут выполняться (в полном ли объёме или выборочно), во многом будет зависеть от успехов поэтапной гармонизации в этой области.
Библиографическое описание: Касьянов Р. Суд Европейского Союза подтвердил полномочия Европейского органа по ценным бумагам и рынкам: Комментарий к решению Суда Европейского Союза № С-270/12 от 22 января 2014 года по делу Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии против Европейского парламента и Совета Европейского Союза // Международное правосудие. 2017. № 2 (22). С. 17-27.
Judgment of the Court of Justice of the European Union on the powers of the European Securities and Markets Authority
A commentary on the judgment of European Court of Justice C-270/12 of 22 January 2014 in United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. European Parliament and Council of the European Union
Rustam Kasyanov
Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Ph.D. in EU Law (France), Associate Professor, Moscow State Institute of International Relations (University), Moscow, Russia (e-mail: rprof@mail.ru).
Abstract
Three years ago, the Court of Justice of the European Union (ECJ) delivered a judgment in the case of UK v. Parliament and Council. This judgment allows for a better understanding of the recent developments in security markets of the European Union and in the legal regulation of these processes. This case broadens the legal discourse in the EU and provides solid ground to reflect on these trends. Explaining the ECJ's position, the author shows the systemic character of the European Union's approach to market regulation. The EU solves problems holistically and simultaneously shows a high degree of adaptability to new conditions. This commentary reveals the main trends in the legal regulation of financial markets in the EU. Some other theoretical issues relate to the growing role of European agencies, such as the European Securities and Markets Authority. A second and more particular reason for the author's concern with this judgment is the practical significance it may have for Russia's activities within the Eurasian Economic Union (EAEU) and the EAEU Court's jurisdiction. The Eurasian Court could
draw upon the world's best legal practices, including the judicial experience of the ECJ, owing to the fact that the European Union is now justly considered to be a supranational commonwealth that has achieved significant results, despite some negative trends and new challenges. Lastly, the knowledge and skills of several generations of ECJ judges provide a good example of judicial work.
Keywords
European Union; Eurasian Economic Union, European Securities and Markets Authority; European financial and stock markets; regulation of securities markets; Court of Justice of the European Union.
Citation
Kasyanov R. (2017) Sud Evropeyskogo Soyuza podtverdil polnomochiya Ev-ropeyskogo organa po tsennym bumagam i rynkam: Kommentariy k resh-eniyu Suda Evropeiskogo Soyuza No. C-270/12 ot 22 yanvarya 2014 goda po delu Soedinyonnoe Korolevstvo Velikobritanii i Severnoy Irlandii protiv Evropeyskogo parlamenta i Soveta Evropeyskogo Soyuza [Judgment of the Court of Justice of the European Union on the powers of the European Securities and Markets Authority: A commentary on the judgment of European Court of Justice C-270/12 of 22 January 2014 in United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. European Parliament and Council of the European Union]. Mezhdunarodnoepravosudie, no. 2, pp. 17-27. (In Russian).
References
Conac P-H., Caillat V. (2010) Du CESR à l'ESMA: le Rubicon est franchi. Bulletin Joly Bourse, 1 novembre, n° 6, p. 500. Jairath A. (2005) The impact of the Market in Financial Instruments Directive (MiFID). Journal of Investment Compliance, vol. 6, no. 3, pp. 50-51. Kasyanov R. A. (2013) Evropeyskiy opyt pravovogo regulirovaniya finan-sovykh rynkov i vozmozhnosti ego primeneniya v Rossii [European Experience of Financial Market Regulation and Opportunities for its Application in Russia]. VestnikMGIMO, no. 4, pp. 267-274. (In Russian). Lannoo K., Levin M. (2004) Securities Market Regulation in the EU: Everything You Always Wanted to Know about the Lamfalussy Procedure: CEPS Research Reports in Finance and Banking No. 33, Brussels: Centre for European Policy Studies. Levi-Faur D. (2010) Regulatory Networks and Regulatory Agencification: Toward a Single European Regulatory Space. Jerusalem Papers in Regulation & Governance, Working Paper no. 30, pp. 1-47. Lo Schiavo G. (2015) A Judicial Re-Thinking on the Delegation of Powers to European Agencies under EU Law? Comment on Case C-270/12 UK v. Council and Parliament. German Law Journal, vol. 16, no. 2, pp. 315335.
Neshataeva T. (2016) O problemakh v deystvii recheniy organov EAES v natsional'nykh pravoporyadkakh gosudarstv-chlenov [On the ambiguous effects of the EAEU bodies' decisions within the national legal systems of member states] // Mezhdunarodnoe pravosudie, no. 3, pp. 1017. (In Russian).
Partsch Ph.-E. (2016) Droit bancaire et financier européen. T. 1: Cadre général - Les établissements de crédit, 2e éd., Bruxelles: Larcier. Pelkmans J., Simoncini M. (2014) Mellowing Meroni: How ESMA can help build the single market. CEPS Commentaries, 18 February. Available at: https://www.ceps.eu/publications/mellowing-meroni-how-esma-can-help-build-single-market (accessed: 01.03.2017). Sousi B. (2002) L'approche Lamfalussy, une méthode douce pour "détricoter" l'harmonisation financière européenne? Recueil Dalloz (Cahier droit des affaires), no. 178, pp. 3322-3323.
