CC BY
133
УДК 340.111.52
Е. В. Воскресенская
Субъекты саморегулирования: теоретико-правовой аспект
В статье выявляется круг субъектов, подлежащих саморегулированию, анализируется правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции.
In the article reveals the range of subjects to be self-regulation, analyzes the legal status of the entities involved insignificant public functions.
Ключевые слова: публично значимые функции; саморегулирование.
Key words: publicly significant functions; self-regulation.
Развитие рыночных отношений в России влечет необходимость исследования механизмов их правового обеспечения, среди которых саморегулирование привлекает внимание наличием широчайших возможностей по выработке правил поведения самими участниками общественных отношений в пределах конституционно гарантируемой свободы осуществления экономической деятельности. Создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества определены в качестве одного из принципов взаимоотношений государства и субъектов предпринимательской деятельности [3]. Законодательно установлена необходимость обязательного членства в саморегулируемой организации (далее - также СРО) при осуществлении 13 видов предпринимательской или профессиональной деятельности и добровольное членство в отношении 10 её видов.
История саморегулирования и самоуправления насчитывает в России более 150 лет (не считая времени существования российского общинного самоуправления). Самоуправление было положено в основу такого правового института, как адвокатура и коллегии адвокатов. При проведении правовой реформы (1864) адвокатура создавалась как самоуправляющаяся организация. Лишь спустя 10 лет была разрешена деятельность частных поверенных лиц, способных оказывать правовую помощь в частном порядке (без обязательного членства в адвокатуре), но только в гражданском, а не в уголовном судопроизводстве. Прообразом саморегулируемой организации как союза
© Воскресенская Е. В., 2016
предпринимателей является созданная в 1870 г. Московская биржа, уставом которой на ее представительный орган биржевой комитет возлагалась защита интересов биржевого общества перед государственными и общественными организациями. Аналогичная идея самоуправления заложена в деятельность нотариата и нотариальных палат. В следующие годы принцип саморегулирования использован в регулировании деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, профессиональных оценщиков, аудиторов.
Значение саморегулирования профессиональной деятельности проявляется в следующем:
1) система саморегулирования необходима для удовлетворения как частных, так и публичных интересов. Эффективное развитие рыночной экономики связано с самостоятельностью, инициативой, ответственностью участников рынка, соответственно, с саморегулированием;
2) саморегулирование эффективно в тех областях, где пересекаются сферы предпринимательской и профессиональной деятельности, где качества, характеристики, черты субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, а также предъявляемые к ним требования подвержены определенному взаимовлиянию. Деятельность в подобных взаимосвязанных областях условно можно назвать профессиональной деятельностью в сфере предпринимательства. В таких областях действуют лица с элементами правового статуса, присущими одновременно субъектам как предпринимательской, так и профессиональной деятельности, а точнее - публично значимых видов профессиональной деятельности.
Правомерность и конституционность существования самоуправляющихся (саморегулируемых) организаций, в частности коллегий адвокатов и нотариальных палат, включая конституционность обязательного членства защитников по уголовным делам в коллегиях адвокатов, а частных нотариусов - в нотариальных палатах, подтверждена постановлениями Конституционного суда Российской Федерации 28 января 1997 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР» [5] и от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2,12,17,24 и 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» [8].
Абзацем вторым п. 3 описательной части Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 19.05.98 № 15-П установлено, что «Конституция Российской Федерации... не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По
18
смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
По нашему мнению, саморегулируемые организации являются такими публично-правовыми образованиями, которые создаются для защиты прав и интересов не только членов организации, а неограниченного круга лиц, что является публично-правовой функцией, свойственной органам государственной власти.
В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 31 мая 2005 г. № 6-П [7] было признано, что, провозглашая право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, Конституция Российской Федерации гарантирует свободу деятельности общественных объединений и предусматривает в ст. 30 запрет на принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем. Вместе с тем федеральный законодатель, руководствуясь ст. 18, 71 (п. «в», «е», «ж») и 76 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со ст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) и учитывая необходимость согласования частной экономической инициативы с потребностью в предоставлении определенного объема публично значимых услуг должного качества, вправе предъявлять к субъектам экономической деятельности конкретные требования и устанавливать механизм контроля за условиями ее реализации, которые отвечали бы критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивали частное и публичное начала в сфере экономической деятельности. Так, он может возложить на субъекты экономической деятельности, осуществляющие в том числе публичные функции, и следовательно, действующие не только в интересах извлечения прибыли, но и в целях удовлетворения общественных потребностей, в качестве условия осуществления их деятельности обязанность быть членами соответствующего профессионального объединения.
Такие объединения имеют публичное предназначение в связи с осуществляемым ими контролем за деятельностью своих членов. Поэтому такие организации не могут быть основаны исключительно на принципе добровольности членства.
Общественно полезная функция аудита раскрыта в Постановлении Конституционного суда РФ от 01.01.2003 № 4-П [7], п. 4 которого определено, что в соответствии со ст. 71 Конституции России официальный бухгалтерский учёт служит инструментом финансового регулирования и реализации конституционного права на информацию в сфере предпринима-
19
тельской деятельности и экономики. Указание Конституции на официальный характер бухгалтерского учёта предполагает его публичность, а следовательно, необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность бухгалтерско-учётной информации, что невозможно без составления и предоставления бухгалтерской отчётности, а также без соответствующего контроля и проверки её ведения. Одной из таких гарантий обеспечения достоверности официального бухгалтерского учёта в сфере экономической, в том числе предпринимательской, деятельности является обязательный аудит, который проводится в интересах неопределенного круга лиц и государства, т. е. в общественном интересе.
Возникающие в нашей стране юридические конфликты и теоретические проблемы в сфере саморегулирования связаны не столько с самими саморегулируемыми организациями и их правовым статусом, сколько с участием субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в СРО. В последнее время для целей саморегулирования и определения круга субъектов, подверженных саморегулированию, предпринимаются попытки вывести дефиницию понятия «профессиональная деятельность», отграничив ее от предпринимательской деятельности, в частности через правовые характеристики данной деятельности: осуществление данной деятельности физическими лицами; публичная и общественная значимость профессиональной деятельности (ее результатов или процесса ее осуществления); обладание знаниями, навыками, способностями, умениями, приобретенными в процессе получения образования; документальное подтверждение компетентности в соответствующей области (наличие диплома о высшем образовании, аттестация, документально подтвержденный стаж работы и т. д.); получение вознаграждения или иной выгоды за свою деятельность; закрепление преимущественно императивными нормами требований к элементам договора, заключаемого при осуществлении профессиональной деятельности; включение субъектов профессиональной деятельности в СРО [9]. Приведенное мнение не выдерживает критики, так как исключает, например, из перечня профессиональной деятельности аудиторскую деятельность и охватывает таким понятием деятельность врачей, учителей и т. п.
Так, в п. 6 ст. 1 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» [4] определено, что «аудиторские организации, индивидуальные аудиторы (индивидуальные предприниматели, осуществляющие аудиторскую деятельность) не вправе заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания услуг, предусмотренных настоящей статьей» (выделено авт.).
Очевидно, что саморегулирование занимает самостоятельное место в системе способов социального регулирования общественных отношений. Родовое понятие саморегулирования является частноправовым. С этой позиции саморегулирование как вид деятельности, базируясь на автономии воли и самостоятельности его участников, способно проявить себя только между равноправными субъектами, с присущей им свободой в поиске желаемой цели и возможностями к ее достижению, что в своей совокупности свойственно именно для частноправовых отношений и содержательно характеризует рассматриваемое правовое явление. Понятие предпринимательской деятельности описывается законодателем через известную и исследованную совокупность признаков. Не вызывает сомнения и то, что понятие «профессиональная деятельность» в российском законодательстве законодательно не закреплено, и несмотря на его некоторую схожесть с понятием «предпринимательская деятельность», не может отождествляться с последним.
Следует обратить внимание, что понятие «организации, осуществляющие публично значимые функции», впервые использованное в актах Конституционного суда РФ, представляется не вполне очевидным в силу отсутствия единого научного подхода к пониманию публично значимых функций, его легальное определение отсутствует. Как показывает анализ практики Конституционного суда РФ, в его решениях констатируется публично-правовой статус следующих субъектов: адвокатов; нотариусов; арбитражных управляющих, в том числе саморегулируемых организаций арбитражных управляющих; политических партий; коммерческих банков, принявших на себя обязательства по осуществлению государственной финансовой поддержки; аудиторских организаций, аттестационных комиссий; избирательных комиссий; третейских судов; государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений.
В юридической литературе общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, не сформулировано. А. С. Джагарян рассматривает выполнение публично значимых функций как действие в общих публичных интересах [9]. С. Б. Жилина определяет близкий по значению термин «публичные функции» как «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, т. е. общественного, интереса, признанного и охраняемого государством» [1]. Таким образом, определение публичных функций исключительно через категорию общественного (публичного) интереса, как представляется, не вносит ясности ни в научный оборот, ни в правоприменительную практику.
21
На наш взгляд, основной целью деятельности, предопределяющей правоспособность субъектов, подлежащих саморегулированию и осуществляющих публично значимые функции, является реализация прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью принадлежит таким субъектам, но лишь в той части, в которой это соответствует основной цели. Общественно полезный характер деятельности является слишком неопределенным понятием, в котором отсутствует общепризнанное и понятное содержание, что, на наш взгляд, не позволяет включать его в число признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции.
Таким образом, к признакам исследуемых субъектов для целей саморегулирования можно отнести следующие: государство устанавливает усложненный механизм наделения их правоспособностью, предопределенной целью реализации (содействия реализации) прав и законных интересов неопределенного круга лиц; цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса таких субъектов либо их вида устанавливаются нормативным правовым актом, свойственные как организациям, так и индивидуальным субъектам.
Основываясь на вышеприведенных признаках, субъектов, осуществляющих публично значимые функции, можно разделить на создаваемые государством и частные. К числу первых относятся органы публичной власти, государственные предприятия и учреждения, государственные компании, Центральный банк, государственные корпорации, фонды, создаваемые публично-территориальными образованиями и т. п. К числу вторых - саморегулируемые организации, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности, и субъекты профессиональной и предпринимательской деятельности, подлежащие саморегулированию в силу закона.
Список литературы
1. Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и её отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнит. конституционное обозр. - 2013. - № 3. - С. 82-100.
2. Жилина С. Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Ростов н/Д., 2006. - С. 6-7.
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года / утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.
22
4. Об аудиторской деятельности: федер. закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 01.08.2015) // СЗ РФ. 2009. - Ст. 15. - № 1.
5. Петров Д.А. Правовой статус саморегулируемой организации в сфере предпринимательства: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб., 2015. - 48 с.
6. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2,12,17,24 и 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П // Вестн. Конституционного Суда РФ. - 1998. - № 5.
7. По делу о проверке конституционности Федерального закона Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами государственного собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 31 мая 2005 г. № 6-П // Вестн. Конституционного Суда РФ. -2005. - № 4.
8. По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР: постановление Конституционного суда Российской Федерации 28 января 1997 г. № 2-П // Вестн. Конституционного Суда РФ. - 1997. - № 1.
9. Сунгатуллина Л.А. Участие субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях: цивилистическое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2015. - 25 с.
