CC BY
18Т.Д. СОКОЛОВА магистр политических наук, аспирант ИСПИ РАН, старший преподаватель Департамента интегрированных коммуникаций Факультета коммуникаций, медиа и дизайна НИУ ВШЭ*
Субъекты общественного контроля в России: особенности функционирования
Гражданское общество в нашей стране на протяжении долгого времени претерпевает преобразования, а зачастую и коренные структурные трансформации, обусловленные сменой идеологий, моделей экономического развития и государственного устройства. Возникавшие в связи с необходимостью политических изменений, смены ценностных установок общественные институты были призваны консолидировать граждан и культивировать гражданские инициативы, чтобы адекватно ответить на социальные запросы современности. Однако следует признать, что их усилия далеко не всегда достигали поставленных целей.
Исторически сложившаяся в России патерналистская модель развития гражданского общества (постоянное доминирование властных структур над общественными вне конструктивного диалога) в значительной мере затрудняла развитие общественного сектора. В результате наблюдалась низкая эффективность общественных институтов как инструментов защиты интересов людей. Это явилось одной из причин низкой общественной активности российских граждан. Между тем согласно данным ежегодного отчета Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества статистический замер роста «низовой» гражданской активности и появления неформальных сообществ активных граждан представляется затруднительным. Исследования показывают, что в 2016 г. около 5% россиян работали волонтерами в некоммерческих организациях, более 2 млн.
* Соколова Татьяна Дмитриевна, e-mail: 210189@bk.ru
- ежемесячно участвовали в гражданских инициативах и волонтерском движении. Порядка 30% россиян отметили значительный потенциал НКО в общественном контроле1. Однако по данным мониторинга состояния гражданского общества НИУ ВШЭ за 2015 г., 81% россиян не состоял ни в одной инициативной организации, 61% россиян не рассматривал возможность своего включения в общественные объединения и гражданские инициативы2.
Показательно и то, что уровень информированности россиян о деятельности НКО тем ниже, чем менее активными интернет-пользователями они являются . В данном контексте можно говорить о значительной роли СМИ и новых медиа в трансляции практик общественного участия в процессе принятия общественно важных решений. Схожая ситуация наблюдается и в части информированности россиян и оценки эффективности работы органов государственной власти. Так, если в 2014 г. Минспорт благодаря активной трансляции новостей спорта и спортивных побед возглавлял список лучших практик, то в 2016 г. из-за общего снижения информированности о деятельности этого органа он, по мнению населения, уже оказывается в числе отстающих4. Слабая информированность о деятельности общественных советов обусловливает ее восприятие как неэффективной, а реализуемых функций как недостаточно понятных.
Федеральным законом об общественном контроле предусмотрен перечень субъектов общественного контроля, среди которых - Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов, общественные палаты и советы муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Рос-
1 См.: Доклад о состоянии гражданского общества Российской Федерации URL: https://www.oprf.ru/files/1_2017dok/Doklad_OPRF_2016_11012017.pdf
2 См.: Мониторинг состояния гражданского общества, НИУ ВШЭ, 20112015 гг. URL: https://hse.ru/monitoring/mcs/
3 См.: Что за зверь такой НКО. URL: https://www.miloserdie.ru/article/chto-za-zver-takoj-nko-2/
4 См.: Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). URL: http ://openstandard. ru/#rating.
сийской Федерации . Важно отметить, что правом самостоятельного проведения процедур общественного контроля члены Общественной палаты не обладают, равно как не являются и субъектами общественного контроля.
Важной особенностью функционирования субъектов общественного контроля является коммуникация преимущественно от лица субъекта общественного контроля (т.е. выступление с инициативой от лица органа, а не по личному заявлению граждан) к органам власти. Представляется также существенным, что привлечение общественного внимания к контрольным процедурам подразумевает некоторый резонанс новостной повестки, а также реализацию контроля в отношении обладателей значимой для общества информации лиц, т.е. осуществляющих управленческие функции.
Основными требованиями к властным структурам со стороны субъектов общественного контроля являются их прозрачность и подотчетность, а принципами, на основе которых строится общественный контроль, выступают запрос общества на участие во власти, включенность в процесс принятия общественно значимых решений, высокий уровень гражданской активности.
Показательно, что даже без привязки к общественному контролю в контексте повышения лояльности к неправительственному сектору в целом важной является работа на интернет-площадках. По мнению директора Центра изучения неправительственного сектора и гражданского общества НИУ ВШЭ И.В. Мерсияновой, «как и в случае с уровнем информированности, уровень вовлеченности изменяется в зависимости от отношения россиян к новшествам и использованию интернета. Кто настороженно относится к инновациям и никогда не использует интернет, чаще не включены
2
в деятельность ни одной организации» .
Как показывают результаты исследований ВЦИОМ и Открытого правительства, информированность респондентов о деятельности органов исполнительной власти тем выше, чем более ориентированной на население она является. С другой стороны, низкий порог информированности обуслов-
1 См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». URL.: https://base.ga-rant.ru/70700452
2 Цит. по: Что за зверь такой НКО. URL: https://www.mNoserdie.ru/artic-le/chto-za-zver-takoj-nko-2/
ливает сложности в понимании функций субъектов общественного контроля. В 2014 г. деятельность общественных советов воспринималась населением как неочевидная и оказывающая слабое влияние на работу государственных органов власти, а учет мнения профильных специалистов происходил выборочно (о деятельности общественных советов слышало менее трети россиян - 24% населения)1.
Тем не менее согласно результатам исследования, проведенного порталом Бирег^оЬ и НИУ ВШЭ по заказу Открытого правительства, затрагивающего такую остро стоящую в последнее время и активно освещаемую в СМИ проблему, как «борьба с коррупцией», о готовности личного участия в контроле над госзаказом в 2014 г. заявили 59% россиян, а 54% респондентов считают общественный контроль эффективным способом борьбы с коррупцией2. Между тем реальных механизмов личного участия не так много -согласно нормативно-правовой базе отдельные граждане субъектами общественного контроля являться не могут, т.е. инициатива может исходить только от конкретного института общественного контроля. Важно и то, что даже экспертные рекомендации по фактам контрольных проверок, реализуемые непосредственно субъектами общественного контроля (самый влиятельный из которых - Общественная палата), не носят обязательного к исполнению органами государственной власти характера. Согласно Федеральному закону «Об общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3, «должностное лицо, которому направлен запрос Общественной палаты, обязано дать на него ответ не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности». Это положение закона делает документы обязательными к рассмотрению, но не подразумевает обязательное исполнение.
1 См.: Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). URL: http://openstandard.ru/#rating .
См: Опрос: россияне готовы участвовать в контроле над госзаказом. http://open.gov.ru/events/5509847/
Понятия «транспарентность» и «открытость» стали нарицательными в современном медийном пространстве. За последние два года согласно результатам опроса в целом информированность о работе органов исполнительной власти повысилась. Так, о деятельности ФМС, лидера по итогам мониторинга открытости, информированы 55,8% россиян1.
Типовым планом реализации Концепции информационной открытости до 2018 г. предусмотрена реализация принципов «открытости», «понятности», «вовлеченности» и «подотчетности». Первое пилотное исследование внешней оценки открытости федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) было проведено в 2014 г. Как показывают результаты регулярного мониторинга, первостепенную важность в восприятии россиянами открытости ФОИВ имеют: быстрая реакция на обращения граждан, доступность информации о деятельности, отсутствие коррупции, услуги через Интернет2. Экспертное сообщество обязательными элементами открытости видит «понятность нормативно-правового регулирования», «обеспечение работы с открытыми данными». Отсутствие единого понимания «открытости» также провоцировало расхождение в запросах от различных целевых аудиторий, что может приводить и к разночтениям в оценках эффективности работы как субъектов общественного контроля, так и органов государственной власти.
Понимание открытости населением, исполнителями, экспертами3:
• население: быстрая реакция на обращения граждан, доступность информации о деятельности, отсутствие коррупции, услуги через Интернет;
• исполнители: оперативная информация о деятельности, доступность нормативно-правовой базы;
• эксперты: понятность нормативно-правового регулирования, обеспечение работы с открытыми данными4.
1 См.: Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). URL: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf
См. там же.
3 Подгруппа «Исполнители»: сотрудники региональной и муниципальной
власти, руководители общественных объединений, руководители общественных организаций и предприятий по профилю ФОИВ; подгруппа «Эксперты»: научные организации, вузы, аналитические центры, СМИ.
При этом восприятие ситуации как «отсутствие коррупции», на наш взгляд, может быть сопряжено с отсутствием в медиапространстве сообщений о фактах коррупции (коррупционных скандалах), т.е. создаваемом медиаобразе того или иного ведомства как органа государственной власти, свободного от коррупции. В данном контексте речь идет не только о транслируемом самим ФОИВ образе органа, как активно борющегося с коррупцией или ей не подверженного, но и о той новостной повестке в медийной среде и созданном имидже, которых придерживается орган государственной власти. Так, согласно заявлениям респондентов на рейтинг восприятия открытости Минспорта большое влияние оказывало активное освещение в СМИ спортивных успехов1.
Другим важным аспектом налаживания всесторонней коммуникации акторов политического процесса как на уровне субъектов общественного контроля, так и в формате взаимодействия с бизнесом, государственным сектором является максимальное задействование адаптированных под запросы целевых аудиторий каналов коммуникаций. Отлаженная работа с населением, а также с запросами и обращениями граждан оказывает положительное влияние на формирование образа ФОИВ среди россиян в целом, но не является достаточным основанием для восприятия органа государственной власти как открытого и эффективного среди исполнителей, представителей бизнеса и иных групп респондентов (для них важной может оказаться оперативная работа пресс-службы, достоверность представленной на сайте информации и т.п.).
Для выстраивания отношений субъектов общественного контроля и органов государственной власти важным остается вопрос финансирования контрольных процедур. Общественная палата, призванная выстраивать коммуникации между неправительственным сектором и органами государственной власти, финансируется из средств федерального бюджета. Подобное положение дел, с одной стороны, обусловливает во многом номинальный характер деятельности, с другой - демонстрирует наличие запроса государства на подобного рода деятельность.
4 Cm.: Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). URL: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf.
1 Там же.
Обозначенный в ноябре 2016 г. во время традиционной встречи В.В. Путина и членов Совета по правам человека курс «чутко и оперативно реагировать на ситуации, в которых наши граждане сталкиваются с несправедливостью, равнодушием, формализмом, с ущемлением своих прав в самых разных сферах»1 может быть подтверждением готовности власти к диалогу и наличия социального заказа на трансформацию характера коммуникации между субъектами общественного контроля и органами государственной власти. Новый курс власти отражен и в обновленном списке членов Общественной палаты РФ, в состав которой включены эксперты, активные правозащитники и медийные лица. Новый состав был утвержден Президентом РФ2.
Снижение числа представителей различных отраслей, лоббирующих профильные интересы, а также учет НКО и третьего сектора заметно отличают обновленный состав Общественной палаты. Изменение состава Общественной палаты вызвало определенный интерес в академическом сообществе, став темой для обсуждения как в социальных сетях, так и на площадке федеральных СМИ. Комментируя список обновленного состава Общественной палаты, генеральный директор ВЦИОМ В. Фёдоров отметил: «После перезагрузки Государственной Думы, которая стала результатом думских выборов, сейчас Президент начинает перезагрузку Общественной палаты. Дума уже стала работать более интересно, поставила себе более высокую планку, началась какая-то жизнь. Вероятно, что-то подобное в ближайшее время мы увидим и в Общественной палате»3. Социолог также обращает внимание на «омоложение» Общественной палаты и повышение роли экспертов, под которыми подразумеваются профессионалы из различных сфер деятельности.
Обновление кадрового состава и призыв к формированию активной позиции могут повлечь серьезные изменения и в
1 См.: Путин провел правозащитную дискуссию. URL: http://www.ng.ru/po-litics/2016-12-09/2_6881_discuss.html
2 Указ Президента Российской Федерации от 20.03.2017 г. № 116 «Об утверждении членов Общественной палаты Российской Федерации». URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201703200001?index=0&range Size=1
3 Цит. по: Новый состав ОП РФ: Омоложение, обновление, повышение доли экспертов. URL: https://regnum.ru/news/society/2252009.html
контексте образа Общественной палаты в СМИ, а также повысить уровень информированности россиян о её деятельности.
Публичность процедур, четкие алгоритмы и должное информационное освещение являются основой повышения лояльности россиян к деятельности контрольных органов. Повышение уровня политического участия граждан и открытость органов государственной власти, прозрачность и понятные механизмы общественного контроля способны в значительной мере повысить эффективность общественного контроля и функционирования его субъектов.
Запрос со стороны власти на общественный контроль, находящий свое отражение и в принимаемых на государственном уровне документах (в том числе об общественном контроле), и в новостной повестке дня, способствует повышению легитимности органов государственной власти. При этом необходимы качественная трансформация понимания субъектами общественного контроля реальных механизмов отстаивания общественных интересов и большее разнообразие практик общественного контроля.
Соколова Т.Д. Субъекты общественного контроля в России: особенности функционирования. В настоящей статье рассматриваются особенности функционирования субъектов общественного контроля в России (среди которых - Общественная палата РФ, общественные советы и др.) с точки зрения выполняемых задач, выбираемых каналов коммуникации и оценки результативности реализуемых практик.
Ключевые слова: открытость, общественный контроль, гражданское общество, Общественная палата РФ, коммуникации, CMM.
Sokolova T.D. How do public control actors function in Russia: special aspects. The present paper focuses on the main aspects of pu b I ic со ntro I s u bjects' fu nctio n i n g i n R u ss i a (e.g. C ¡vie Cha m ber, public councils etc.) according to their tasks, special forms of communication a n d eva I u at i о n о f the i r p ra ct i с e s ' effectiveness.
Keywords: transparency, public control, civil society, Civic Chamber of Russia, communications, mass media.
