CC BY
459
Тимофеев В. В., Бикчуров Р. Э.
т
УДК 342.8
СУБЪЕКТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ
Тимофеев Виктор Валерьевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры права Чебоксарского филиала АНО ВО «Московский гуманитарно-экономический университет», г. Чебоксары. E-mail: [email protected]
Бикчуров Ренат Эдуардович,
магистрант ФГБОУВО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола, E-mail: [email protected]
В статье предлагается классификация субъектов избирательного процесса, анализируются точки зрения различных ученых по этой теме, рассматриваются две большие группы субъектов - обязательные и факультативные. К числу обязательных субъектов относим основных участников (кандидаты, избиратели, избирательный корпус, партии) и избирательные комиссии. Субъекты, способствующие проведению выборов, оказывающие ту или иную помощь кандидатам, партиям, избирательным комиссиям, являются факультативными участниками. Предложенная классификация субъектов избирательного процесса не должна пониматься статично.
Ключевые слова: избирательное право; избирательный процесс; признаки избирательного процесса; стадии избирательного процесса; критерии выделения стадий избирательного процесса; избирательные действия; избирательная система; избирательные правоотношения; классификация.
В современной отечественной науке сложилось следующее понимание категории «субъект избирательного процесса»: участники избирательных правоотношений, которые реализуют избирательные права или исполняют юридические обязанности. Однако многие ученые не проводят какой-либо классификации субъектов [5, с. 32], или эта классификация поверхностна. Так, Ю. А. Дмитриев и В. Б. Исраелян делят всех субъектов на три группы: индивидуальные лица, объединения и органы публичной власти [4, с. 42]. Такое деление не подчеркивает особой роли тех или иных субъектов. Например, в первой группе оказались избиратели и наблюдатели. Очевидно, что возможно проведение выборов без наблюдателей, но без избирателей - никогда. К. В. Краснов в своей диссертации предложил более развернутую классификацию. На его взгляд, в процессе участвуют 6 групп участников: органы, назначающие выборы; избирательные комиссии; субъекты избирательного права; СМИ; органы, осуществляющие контроль за законностью выборов; органы, материально обеспечивающие выборы [6, с. 8]. Данная классификация лишена единого основания деления и также не отражает особой роли тех или иных субъектов в избирательном процессе. Стоит также отметить, что часть авторов к субъектам процесса относят даже нормоучредитель-ные органы, которые в избирательных отношениях вообще не участвуют [1, с. 96-98].
При решении вопроса о классификации субъектов избирательного процесса следует руководствоваться критерием, выработанным учеными-процессуалистами. Так, общепринятой точкой зрения является деление субъектов гражданского процесса на основные и вспомогательные. Основные субъекты - носители
спорного материального права, так называемые лица, участвующие в деле: истец, ответчик. Вспомогательные - лица, способствующие осуществлению правосудия: свидетель, эксперт, а также представители [1, с. 77]. В уголовном процессе большинство ученых также придерживается аналогичной точки зрения [16, с. 234]. При этом отметим, что большинство ученых в качестве отдельной группы выделяет суд в качестве организатора процесса. Данную точку зрения, на мой взгляд, вполне уместно использовать и для классификации субъектов избирательного процесса.
Данная классификация субъектов избирательного процесса опирается на классификацию избирательных прав. Стоит напомнить, что в п. 28 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон «Об основных гарантиях...») содержится следующее определение: избирательные права граждан - конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях [11]. Таким образом, законодатель установил, что все избирательные права делятся на 2 группы. В первой группе - активное и пассивное избирательное право, то есть материальные избирательные права. Можно эти права называть основными. Во вторую группу законодателем отнесены в основном процессуальные права (права участвовать в наблюдении за
голосованием и другие), их можно называть дополнительными. Очевидно, что процессуальные права выполняют «обслуживающую» функцию по отношению к активному и пассивному избирательному праву.
В. А. Ершов относит к вспомогательным субъектам, кроме наблюдателей и доверенных лиц, также избирательные комиссии и иные публичные органы власти, участвующие в организации и проведении выборов. Согласимся, что указанные органы участвуют в избирательном процессе с целью реализации чужих субъективных избирательных прав. Но справедливо ли определять место избирательных комиссий среди наблюдателей, доверенных лиц? Роль избирательных комиссий и доверенных лиц различна. Без избирательных комиссий невозможно проведение выборов, в то время как участие доверенных лиц необязательно, например, на местных выборах.
Р. Ф. Биктагиров в своей диссертации излагает мысль о существовании обязательных и факультативных (вспомогательных) субъектов. Без участия обязательных субъектов проведение выборов невозможно. К таким субъектам Р. Ф. Биктагиров, в частности, относит избирателей, кандидатов, избирательные комиссии. Участие факультативных (вспомогательных) субъектов необязательно [3, с. 6]. К таким субъектам автор относит наблюдателей и других. Данная точка зрения мне представляется весьма ценной. В силу этого предлагаю совместить классификации В. А. Ершова и Р. Ф. Биктагирова.
В избирательном процессе участвуют две большие группы субъектов: обязательные и факультативные участники. Субъекты каждой из групп, в свою очередь, подразделяются на две подгруппы в зависимости от наличия материальных или процессуальных избирательных прав. Так, очевидно, что среди обязательных субъектов можно выделить носителей активного или пассивного избирательного права. Поскольку данные права можно называть основными, видимо, вполне обоснованно их носителей называть основными субъектами избирательного процесса. Не вызывает сомнений утверждение, что избиратели и кандидаты -основные участники избирательного процесса.
Согласно п. 18, 35 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях...», избиратель - гражданин РФ, обладающий избирательным правом. Кандидат - лицо, выдвинутое в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Отметим, что закон разрешает избирателям и кандидатам участвовать в процессе в том случае, когда они будут обладать материальным избирательным правом ко дню голосования. Исходя из этого, несовершеннолетний гражданин должен признаваться избирателем, если он достигнет совершен-
нолетия ко дню голосования (ч. 1 ст. 4 Закона «Об основных гарантиях...»).
Избиратели и кандидаты обладают основными (активным и пассивным избирательным правом) и дополнительными избирательными правами (в основном это процессуальные права, права участвовать в отдельных избирательных действиях). Данные субъекты участвуют в основных материальных избирательных отношениях - отношениях по поводу наделения полномочиями выборного должностного лица, формирования выборного органа власти. При этом основные субъекты вправе участвовать и в процессуальных правоотношениях на различных стадиях процесса. Так, избиратели вправе участвовать в осуществлении предвыборной агитации, сборе подписей, финансировании избирательной кампании.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, носителями активного и пассивного избирательного права являются только граждане, однако многие ученые выступают за отнесение избирательных объединений к основным участникам избирательного процесса [14]. На мой взгляд, следует признать в качестве носителя пассивного избирательного права политическую партию.
На выборах, проводимых по пропорциональной избирательной системе, избиратели голосуют за ту или иную партию, выдвинувшую список кандидатов. При этом избранных по партийным спискам депутатов невозможно отозвать, поскольку избиратель голосовал за коллективного субъекта (партию), а не за конкретных личностей [9].
В Российской Федерации устанавливается ответственность депутатов перед партией (предусматривается лишение мандата в случае выхода из состава фракции - п. «б» ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») [10]. Поэтому считаю, что мандат непосредственно передается партии как субъекту пассивного избирательного права.
Стоит отметить, что правовая позиция Конституционного Суда РФ противоречива. Так, в п. 3 Постановления от 9 ноября 2009 г. № 16-П Суд изложил следующую точку зрения: «Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) -одно из основных прав гражданина и важнейший элемент его правового статуса в демократическом обществе - по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом. В реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса (выделено нами - Д. Х.). Тем самым граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением -политической партией, а за весь этот список, то есть,
Тимофеев В. В., Бикчуров Р. Э.
по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу» [15]. Существующая процессуальная наука основывается на утверждении, что основной субъект процесса - носитель спорного материального права. Это еще раз подтверждает необоснованность и алогичность правовой позиции Конституционного Суда РФ, который признает партии основным субъектом избирательного процесса, но отказывается признавать их носителями пассивного избирательного права.
Также не стоит признавать основным субъектом группу избирателей, поддерживающих самовыдвижение кандидата в Президенты РФ. Группа избирателей лишь поддерживает его самовыдвижение и в дальнейшем не участвует в избирательном процессе.
В России создание избирательных блоков запрещено. Впрочем, при проведении местных выборов по партийным спискам допускается создание соглашений между партией (структурным подразделением) и общественными объединениями. В последнем случае в партийный список кандидатов включаются представители общественных объединений. В последнем случае происходит объединение списков, но не создание самостоятельного участника избирательного процесса, так как избирательные действия совершает исключительно партия.
В силу вышеизложенного считаю, что коллективным основным субъектом избирательного процесса следует признавать именно партии и их структурные отделения (региональные или местные отделения), которые участвуют в выборах, проводимых по партийным спискам. В случае проведения выборов по мажоритарной системе эти объединения уже не могут признаваться основными субъектами избирательного процесса, поскольку они выполняют вспомогательную функцию по отношению к выдвинутым ими кандидатам и ограничиваются участием лишь в отдельных избирательных действиях.
Если допускать существование коллективного субъекта пассивного избирательного права, следовательно, необходимо выделять и коллективный субъект активного избирательного права. Так, В. О. Лучин, Р. Ф. Биктагиров предлагают считать народ коллективным субъектом активного избирательного права [7, с. 121; 3, с. 10]. Народ - носитель суверенитета, источник верховной власти в России. Именно народ избирает своих представителей (Президента РФ, весь состав Государственной Думы) на федеральных выборах, поскольку от волеизъявления отдельных избирателей не зависит судьба выборов.
Как разъяснил Конституционный Суд в п. 8 мотивировочной части Постановления № 26-П от 17 ноября 1998 г., граждане, которые не голосовали вообще, или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из поло-
жений Конституции РФ следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, то есть представителем народа [13]. На мой взгляд, коллективным субъектом активного избирательного права следует признать не народ Российской Федерации, а избирательный корпус, так как законом предусматриваются цензы избирательного права. Так, несовершеннолетние и недееспособные не обладают избирательной правосубъектностью. На региональных и муниципальных выборах голосует не народ государства, а избирательный корпус соответствующего политико-территориального образования. В недалеком прошлом некоторые государства разрешали проведение куриальных выборов. В этом случае существовал иной коллективный субъект активного избирательного права - избирательная курия (так, ранее в ЮАР белое и коренное население отдельно выбирало своих представителей) [8, с. 22]. При проведении непрямых выборов (как, например, при избрании Президента США) в голосовании участвует коллегия выборщиков - также еще один коллективный субъект активного избирательного права.
Коллективные субъекты - категории собирательные (партии состоят из членов, избирательный корпус - из избирателей). Можно сделать вывод, что их существование обусловлено таким законом диалектики, как закон перехода количества в качество. Так, определенная совокупность избирателей перерастает в самостоятельный субъект - избирательный корпус (народ, как указано в Конституции РФ), чье волеизъявление не сводимо к воле отдельных избирателей. Непосредственно в избирательном процессе коллективные субъекты не участвуют, поскольку от их имени действуют представители (интересы партии представляют доверенные лица и уполномоченные представители; народ же на выборах представляют рядовые избиратели, после выборов - депутаты и выборные должностные лица).
Ко второй подгруппе обязательных субъектов следует отнести органы государственной власти и местного самоуправления, проводящие и организующие выборы. В России такими органами являются избирательные комиссии (п. 21 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях...»), которые лишены каких-либо материальных или процессуальных избирательных прав, но наделены полномочиями, причем весьма существенными. Таким образом, можно утверждать, что данная категория участников является уполномочен-
ными субъектами, исполняющими возложенные на них законом юридические обязанности.
Данные участники выполняют обслуживающую функцию. Цель участия этих субъектов - создать необходимые условия для нормальной подготовки и проведения выборов, а также реализации активного и пассивного избирательного права основных субъектов избирательного процесса. Их участие в избирательном процессе необязательно, более того, обычно они участвуют лишь в отдельных избирательных действиях. Видимо, этих лиц можно называть вспомогательными участниками избирательного процесса.
Факультативных (вспомогательных) субъектов можно подразделить на две большие подгруппы. В первую подгруппу мы отнесли тех участников, которые, как правило, обладают процессуальными правами и участвуют лишь в отдельных избирательных действиях. Ими являются: наблюдатели; СМИ и их представители; доверенные лица; уполномоченные представители политических партий и кандидатов; группы избирателей; сборщики подписей; общественные объединения, выдвигающие кандидатов; юридические лица, осуществляющие пожертвования в избирательные фонды. Нетрудно заметить, что данные субъекты выполняют вспомогательную функцию только по отношению к каким-либо основным участникам процесса (избирателям, кандидатам, партиям).
Органы государственной власти, местного самоуправления и должностные лица, способствующие организации и проведению выборов, выделены во вторую подгруппу факультативных субъектов. К ним можно отнести Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, губернаторов, региональные парламенты, глав местных администраций, командиров воинских частей, загсы, суды, прокуратуры и другие. Данные участники, как и избирательные комиссии, являются уполномоченными субъектами и лишены избирательных прав. Они совершают лишь отдельные избирательные действия (назначают дату проведения голосования на выборах, ведут учет избирателей, формируют избирательные комиссии, образуют избирательные округа и участки), а также оказывают содействие избирательным комиссиям при организации и проведении выборов.
Следовательно, они выполняют обслуживающую функцию по отношению к обязательным участникам процесса вообще. Иначе говоря, они обеспечивают участие в процессе как основных субъектов (избирателей, кандидатов, партий), так и избирательных комиссий. В этом заключается их главное отличие от субъектов первой подгруппы факультативных участников.
Стоит отметить, что участие указанных субъектов не является обязательным. Так, если уполномоченный орган не назначит дату проведения голосования на очередных выборах, то данное действие совершает
соответствующая избирательная комиссия (ч. 8 ст. 10 Закона «Об основных гарантиях...»).
Весьма спорен вопрос об отнесении к субъектам избирательного процесса суда и прокуратуры. Отдельные авторы утверждают, что суд участвует в избирательных отношениях, отменяя регистрацию кандидатов или обязывая избирательную комиссию назначить выборы [2, с. 32]. С такой точкой зрения трудно согласиться. Привлекая виновных лиц к конституционно-правовой ответственности или обязывая избирательную комиссию назначить выборы, суд все равно остается субъектом гражданско-процессуальных отношений и за рамки гражданского процесса не выходит.
Непосредственно избирательные действия совершает уполномоченный субъект, исполняющий решение суда (им, как правило, является избирательная комиссия). На мой взгляд, суд участвует в избирательном процессе лишь в том случае, когда извещает органы, осуществляющие учет избирателей, о лицах, признанных недееспособными или восстановленных в дееспособности (ч. 8 ст. 16 Закона «Об основных гарантиях...»).
В настоящий момент прокуратура может обращаться в суд с требованием назначить выборы, отменить регистрацию кандидата и так далее. Однако данные действия также не являются избирательно-правовыми. Безусловно, прокуратура участвует в гражданском процессе. Участие прокуроров в сугубо избирательных действиях менее значимо. Следует признать прокурора субъектом избирательного процесса лишь при его участии в рассмотрении избирательного спора в административном порядке (т. е. избирательными комиссиями). Так, прокуроры неоднократно обращались в избирательные комиссии при нарушении порядка жеребьевки по распределению бесплатного эфирного времени, реализуя свое право вносить протесты, представления или предостережения [12, с. 14; 4, с. 10; 2, с. 32]. Видимо, следует признать, что суды и прокуроры являются субъектами избирательного процесса, оказывающими содействие избирательным комиссиям в организации и проведении выборов.
Как выяснилось, круг субъектов избирательного процесса весьма широк. В процессе участвуют субъекты, выполняющие ту или иную функцию, обладающие различным объемом прав и обязанностей. Максимально возможным объемом прав обладают основные субъекты процесса - избиратели, кандидаты и партии, которые вправе участвовать практически во всех стадиях избирательного процесса. Факультативные (вспомогательные) субъекты, как правило, обладают лишь единичными процессуальными правами, которые реализуются на отдельных стадиях процесса. Более того, отдельные субъекты вообще лишены избирательных прав (избирательные комиссии, иные органы государственной власти, местного самоуправ-
Тимофеев В. В., Бикчуров Р. Э.
m
ления, а также должностные лица), что, однако, не освобождает их от несения юридических обязанностей. В силу этого делаем вывод о том, что выделяемый в науке принцип равенства участников избирательного процесса не должен пониматься абстрактно. Строгое равенство должно обеспечиваться только среди однопорядковых субъектов. Среди разнопорядковых субъектов равенства нет и быть не может, поскольку они выполняют различные функции. Подобное неравенство не должно признаваться дискриминацией.
Литература
1. Арбитражный процесс: учебник / под ред. Д. Х. Валеева, Ю. М. Челышева. М.: Статус, 2010. 572 с.
2. Биктагиров Р. Ф. Роль судов общей юрисдикции и органов прокуратуры в избирательном процессе // Журн. о выборах. 2010. № 2. С. 29-32.
3. Биктагиров Р. Ф. Субъект избирательного права Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. 50 с.
4. Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2008. 312 с.
5. Князев С. Д. Курс лекций по избирательному праву и избирательному процессу Российской Федерации. Владивосток: Изд-во ДГУ, 2001. 213 с.
6. Краснов К. В. Субъект избирательного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 25 с.
7. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право, 1997. 159 с.
8. Маклаков В. В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М.: ВЮЗИ, 1987. 65 с.
9. О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативной группы по
проведению Российской Федерации: постановление ЦИК Рос. Федерации от 20 апр. 2005 г. № 143/981-4 // Рос. газ. 2005. 14 мая.
10. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (с изм.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2. Ст. 74.
11. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ (с изм.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
12. Пахоменко Т. Избирательное законодательство и соблюдение законности // Законность. 2000. № 7, 8. С. 11-16.
13. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 17 нояб. 1998 г. № 26-П // Рос. газ. 1998. 8 дек.
14. По делу о проверке конституционности положения п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 25 апр. 2000 г. № 7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 19. Ст. 2102.
15. По делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. З. Измайлова: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 9 нояб. 2009 г. № 16-П // Рос. газ. 2009. 27 нояб.
16. Шаталов А. С. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации в схемах. М., 2006. 410 с.
17. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: Монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. 124 с.
V. V. Timofeev, R. E. Bikchurov SUBJECTS OF ELECTION PROCESS AND THEIR CLASSIFICATION
Classification of voter of election process is shown in this article; some points of veiw of diffferent scientists on this matter are also anylized; two large groups of voters (statutory and supplementary) are also mentioned. According to this article statutory electives are the main electioneerers (candidate, electorate, political parties) and election commissions. Otherwise, it is impossible to hold of election without them. Supplementary voters help candidate, electorate, political parties and election commissions. Their participation in election unrequired. It shold be noted that this classification might be corrected.
Key words: suffrage; the electoral process; signs of the electoral process; stage of the electoral process; criteria for the selection stages of the electoral process; electoral actions; electoral system; polling relationship.
TIMOFEEV Viktor Valer'evich - PhD, assistant professor Cheboksary branch of law Moscow Humanities and Economics University, Cheboksary. E-mail: [email protected]
BIKCHUROV Renat Eduardovich - Master student of the Mary State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
