CC BY
50
J^&t. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
СУБЪЕКТЫ ИНСТИТУТА АНТИКРИЗИСНЫХ МЕР В МЕЖДУНАРОДНОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ ПРАВЕ
В.А. КОННОВ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры прав человека и международного права
Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
E-mail: vkonnov@rambler.ru
Аннотация. Анализируются основные характеристики субъектов института антикризисных мер (ИАМ) в международном экономическом праве. Рассматривается международно-правовой статус государств как субъектов ИАМ, их права и обязанности в системе международного антикризисного регулирования. Также анализируется правовое положение отдельных международных организаций в рамках института антикризисных мер.
Ключевые слова: международное экономическое право, институт антикризисных мер, субъекты института антикризисных мер, международно-правовое антикризисное регулирование.
SUBJECTS OF THE INSTITUTION ANTI-CRISIS MEASURES IN INTERNATIONAL ECONOMIC LAW
V.A. KONNOV,
candidate of jurisprudence, assistant professor, deputy chief of chair of human rights and international law
of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. This article analyzes the main characteristics of the subjects of the institution anti-crisis measures (IACM) in international economic law and consider the international legal status of states as subjects of IAMC , their rights and responsibilities in system of international crisis regulation. It also examines the legal status of certain international organizations as part of institution anti-crisis measures.
Keywords: international economic law; institution anti-crisis measures; subjects of the institution anti-crisis measures; international legal crisis management.
Система международных норм, регулирующих сотрудничество государств в экономической сфере — международное экономическое право — в последние десятилетия претерпела значительные изменения. В данной отрасли международного права сформировались собственные обособленные группы норм, объединенных более узким объектом регулирования, составивших подотрасли и институты.
Однако, экономическое сотрудничество государств не стоит на месте, и возникновение новых международных экономических отношений неизбежно влечет за собой необходимость их международно-правового регулирования. В последние десятилетия произошла активизация международной правотворческой деятельности государств в связи с необходимостью предупреждения и преодоления международных финансово-экономических кризисов.
На наш взгляд, эти нормы обладают определенной системностью, общим объектом и предметом регулирования, собственным кругом субъектов и формами реализации, что позволяет ставить вопрос о выделении в международном экономическом праве новой правовой общности, а именно отдельного правового института — института антикризисных мер (ИАМ)1.
В рамках данной статьи мы остановится на анализе одного из элементов института антикризисных мер в международном экономическом праве — его субъектах.
Неотъемлемым элементом правового института являются его субъекты, т.е. лица, которые вступают в отношения, регулируемые соответствующей группой норм, а также способны нести закрепляемые в них права и обязанности. Субъектами международного права выступают особые лица, основное свойство кото-рых—их публичный характер. Именно они обладают международной правосубъектностью, способны выступать не только в качестве участников международных отношений и носителей международных прав и обязанностей, но и как творцы международного пра-ва2. Среди них основные субъекты — государства, нации и народы, борющиеся за независимость, а также производные — международные организации.
Рассматривая институт антикризисных мер как составную часть международного экономического
1 Коннов В.А. К вопросу о предмете, содержании и сущности института антикризисных мер в современном международном экономическом праве // Административное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 70—78.
2 Шуршалов В.М. Международные правоотношения. М., 1971. С. 53—56.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
права, мы констатируем, что основные свойства его субъектов должны быть аналогичны свойствам субъектов международного права вообще, т.е. потенциально в качестве таковых могут выступать любые из упомянутых выше публичных лиц. Однако, институт в праве является весьма узкой правовой общностью, что обуславливает вовлеченность в сферу его регулирования не всех субъектов международного права, а только тех, которые в силу разных причин наделены соответствующими правами и обязанностями, а также вовлечены в соответствующие правоотношения. Институт антикризисных мер объединяет международно-правовые нормы, целью создания и реализации которых выступает предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов. Следовательно, субъектами ИАМ могут выступать такие субъекты международного права, которые наделены международными правами и обязанностями, связанными с достижением данных целей, а также являются участниками профильных международных отношений.
Каковы же критерии отнесения того или иного субъекта международного права к субъектам ИАМ? Представляется, что субъект института антикризисных мер международного экономического права должен отвечать следующим критериям:
♦ участвовать в международных договорах, имеющих целью предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов;
♦ обладать международными правами и обязанностями, направленными на предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов;
♦ реализовывать международные антикризисные нормы в практике межгосударственного взаимодействия;
♦ реализовывать (имплементировать) международные антикризисные нормы в национальном законодательстве;
♦ иметь членство в международных организациях, уставные цели которых предусматривают сотрудничество по предупреждению и преодолению финансово-экономических кризисов.
Перечень указанных признаков может быть расширен за счет частных случаев, связанных с положениями уставов отдельных международных организаций. Вместе с тем, представляется, что для признания субъектом института антикризисных мер нет необходимости соответствовать всем приведенным выше критериям. Так, антикризисные меры могут реализо-
вываться государствами на основе двусторонних договоров вне правовых механизмов международных организаций. В настоящее время такой механизм антикризисного регулирования заложен в основу взаимодействия государств-членов Европейского Союза по оказанию финансовой помощи. Кроме того, в отдельных случаях государства могут реализовывать международные антикризисные меры без имплемен-тации в национальном законодательстве содержащих их норм. Например, это имеет место при создании международными организациями правовых механизмов антикризисного регулирования на основе решений собственных органов. В этом случае возникающие международные права и обязанности, как правило, не влекут для государств необходимости приводить национальное законодательство в соответствие с нормами международного права. Таким образом, два последних признака субъекта ИАМ можно признать факультативными. Они имеют значение для характеристики субъекта института антикризисных мер только в отдельных случаях.
Среди указанных признаков следует особо отметить реализацию международных антикризисных норм в практике межгосударственного взаимодействия, т.е. реальное участие субъекта в соответствующих международных отношениях. Некоторые отечественные авторы отмечают, что такой критерий является неотъемлемым для характеристики субъекта международного права, поскольку отражает его вовлеченность в процесс реализации норм, способность использовать свои права как инструмент достижения задач международного взаимодействия3. Полагаем, что для характеристики субъекта весьма узкой правовой общности, каковой является институт, критерий участия в международных отношениях имеет особое значение. Особенно это видно на примере института антикризисных мер в международном экономическом праве. Во многих случаях государства, являясь участниками какой-либо международной организации, не приобретают права и обязанности, связанные с предупреждением и преодолением финансово-экономических кризисов, которые предусмотрены ее международной нормативной базой. Но при этом имеют потенциальную возможность воспользоваться механизмами антикризисного регулирования в случае необ-
3 Талалаев А.Н., Тункин Г.И., Шестаков Л.Н. и др. Международное право: учебник. М., 1999. С. 89—91.
Актуальные проблемы международного права
ходимости. До тех пор, пока государство не участвует в антикризисных правоотношениях, оно остается субъектом международного права в широком смысле и субъектом международного экономического права в узком смысле. Но субъектом ИАМ оно может стать, только реализуя соответствующие международные права, и исполняя обязанности. Примером может служить участие государства в Международном Валютном Фонде, где экстренные антикризисные механизмы являются лишь одним из элементов многостороннего сотрудничества.
Права и обязанности субъектов института антикризисных мер в международном экономическом праве весьма различны и зависят от многих факторов: от того, на двусторонней или многосторонней основе осуществляется сотрудничество; от участия или неучастия в международных организациях; от первичного или производного статуса субъекта и т.д. Анализ международных договоров, имеющих целью предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов, позволяет предметно выделить следующие закрепляемые в них права субъектов ИАМ:
♦ получать международную финансовую помощь на условиях возвратности и платности;
♦ предоставлять международную финансовую помощь на основе двусторонних и многосторонних договоров;
♦ финансировать международные инвестиционные проекты в целях обеспечения финансово-экономической стабильности;
♦ создавать международные антикризисные фонды и участвовать в управлении ими;
♦ распоряжаться средствами международных антикризисных фондов;
♦ участвовать в разработке международных стандартов, направленных на обеспечение международной финансовой стабильности;
♦ координировать деятельность субъектов международного права по предупреждению и преодолению финансово-экономических кризисов;
♦ уполномочивать частноправовых субъектов (операторов международной финансовой системы) на выполнение отдельных функций международного антикризисного регулирования и наделять их соответствующими полномочиями.
В свою очередь, международные обязанности субъектов института антикризисных мер во многом корреспондируют указанным выше правам. Анализ
международно-правовой базы позволяет констатировать, что наиболее распространенными обязанностями являются:
♦ имплементировать в национальном законодательстве нормы, направленные на предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов;
♦ предоставлять кредиты субъектам международного права на условиях и в порядке, предусмотренных международными договорами;
♦ отчитываться перед другими субъектами международного права о выполнении условий финансовой помощи, предусмотренных международными договорами;
♦ возвращать заемные средства на условиях, предусмотренных международными договорами;
♦ соблюдать международные стандарты финансовой стабильности и добиваться их соблюдения инкорпорированными частноправовыми субъектами;
♦ делать взносы в антикризисные фонды, а также фонды финансирования международных организаций, имеющих функции по предупреждению и преодолению финансово-экономических кризисов;
♦ эффективно управлять средствами международных антикризисных фондов.
Таким образом, права и обязанности субъектов института антикризисных мер неоднородны как по характеру, так и по особенностям реализации и способности субъектов быть их носителями. В этой связи представляется целесообразным внести элемент классификации прав и обязанностей субъектов ИАМ для уяснения их природы и особенностей.
Права и обязанности субъектов ИАМ в зависимости от целевой направленности можно разделить на:
1) международные кредитные права и обязанности;
2) права и обязанности, связанные с созданием и функционированием международных антикризисных фондов;
3) права и обязанности, обеспечивающие международный контроль за соблюдением антикризисных норм.
Первая группа прав и обязанностей является основной, определяющий смысл и содержание участия субъектов международного права в договорах, имеющих целью предупреждение и преодоление финансово-экономических кризисов. В большинстве случаев соответствующие современные международные механизмы — это механизмы кредитования, что обуславливает распространенность прав и обязанно-
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
стей, обеспечивающих их функционирование. Вторую и третью группу следует рассматривать в качестве дополнительных, возникающих, как привило, в связи с участием субъекта в многосторонних договорах или деятельности международных организаций.
Кто же именно выступает субъектами института антикризисных мер в международном экономическом праве и каковы непосредственные характеристики таких лиц?
1. Государства. Прежде всего, субъектами ИАМ выступают государства, отвечающие критериям, рассмотренным выше. Это естественно, поскольку рассматриваемый институт является частью международного экономического права, где данные субъекты, как и в международном праве вообще, выступают первичными носителями суверенной воли, согласование которой порождает нормы. В.М. Шумилов справедливо отмечает, что в современной международной экономической системе каждое государство обладает тремя видами статуса: общим, специальным и индивидуальным4. Первый представляет собой совокупность международных прав и обязанностей, которыми наделены все государства; вторым обладают государства, которые участвуют в отдельных договорах, или в силу их членства в международных организациях; третий статус присущ только конкретному государству.
Государства — субъекты института антикризисных мер в международном экономическом праве — также обладают этими видами статуса. Более того, выделение каждого из них важно для определения объема международных прав и обязанностей, которыми обладает субъект в системе межгосударственных антикризисных правоотношений. Охарактеризуем указанные виды статуса с точки зрения ИАМ.
Общий статус государства как субъекта ИАМ заключается, прежде всего, в праве оказывать международную экономическую и финансовую помощь другим субъектам международного права, а так же соблюдать обязанности по выполнению условий предоставления такой помощи. Данным статусом обладают все без исключения государства независимо от участия или неучастия в многосторонних соглашениях и членства в международных организациях. Данный вид статуса институализируется, как правило, двусторонними договорами. Кроме того, общий статус субъекта ИАМ выступает в качестве «потенциального», «спящего», поскольку государство
может не воспользоваться антикризисными правами и обязанностями, и не вступить в соответствующие международные правоотношения. Однако, это не означает, что данный статус отсутствует.
Права и обязанности, составляющие общий статус субъекта ИАМ, вытекают из Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН5. Данный документ в настоящее время является практически единственным международным актом, где отражены особенности экономического статуса государств. Сама Хартия правовым актом не является, что не мешает многим отечественным и зарубежным авторам говорить о фиксации в ее тексте международно-правовых обычаев, которые в настоящее время отвечают критериям данного источника международного права: систематичности применения, общепризнанности, а также способности порождать юридически значимые последствия6. Специфика документа состоит в том, что он закрепляет права и обязанности всех государств, независимо от их политической характеристики, экономического положения, возможностей оказывать влияние на международные экономические процессы и т.д. В этом смысле Хартия напоминает Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. с поправкой на то, что содержание касается публичных субъектов.
Хартия 1974 г. не содержит прямого указания на антикризисные права и обязанности, но закрепляет более общие и фундаментальные положения, из которых, учитывая современную практику заключения антикризисных соглашений, можно вывести элементы общего «подразумеваемого» статуса. В частности, документ закрепляет право на участие в принятии решений для урегулирования экономических и финансовых проблем. Представляется, что данное право заключается в возможности:
♦ вступать в переговоры с другими субъектами международного права для урегулирования экономических и финансовых проблем;
♦ принимать индивидуально решения об оказании экономической помощи другим государствам;
4 Шумилов В.М. Международное экономическое право: учебник для магистров. М., 2011. С. 71.
5 URL://http://www.un.org/ru/documents/ded_conv/conventions/-rights_and_duties.shtml.
6 Шаммасова Л.Р. Международно-правовой обычай в современном международном праве: дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 56—68.
Актуальные проблемы международного права
♦ выбирать формы и способы урегулирования экономических и финансовых проблем;
♦ вступать в международные организации, цели которых связаны с предупреждением и преодолением финансово-экономических кризисов.
Корреспондирующей указанному праву обязанности в Хартии 1974 г. не закрепляется. Вместе с тем, руководствуясь логикой документа и юридической логикой вообще, можно доктринально сформулировать такую обязанность, которая была бы адресована другим государствам. Нам представляется, что это обязанность не препятствовать участию какого-либо государства в принятии решений по урегулированию экономических и финансовых проблем, выбору форм и способов такого урегулирования.
В тексте Хартии 1974 г. наиболее близкими по смыслу к институту антикризисных мер общими обязанностями являются обязанности, связанные с отношениями развитых и развивающихся стран. В частности, обязанность содействия последним в экономическом развитии. Такое содействие во многих случаях заключается в оказании финансовой помощи в условиях внутренних экономических кризисов. Однако, данная обязанность выглядит в контексте сложившейся практики международного взаимодействия весьма абстрактно и декларативно. Ее реализацию сложно представить в условиях, когда оказание помощи, даже развивающимся странам, в силу суверенитета государств является скорее правом, чем обязанностью.
Таким образом, общий статус государства как субъекта института антикризисных мер основывается, прежде всего, на экономическом суверенитете, способности и праве осуществлять экономическую функцию вне зависимости от других субъектов международного права.
Специальный статус государства как субъекта ИАМ заключается в наличии у него особых прав и обязанностей, обусловленных участием в международных договорах и членством в международных организациях, цели и деятельность которых связана с предупреждением и преодолением финансово-экономических кризисов. Следует отметить, что данный статус не отменяет и не подменяет общий статус государства как субъекта ИАМ. Права и обязанности, составляющие специальный статус, дополняют его, конкретизируют и расширяют.
Специальный статус, в отличие от общего, нельзя рассматривать как «потенциальный». Участие в меж-
дународных соглашениях предполагает непосредственную вовлеченность государства в реализацию закрепленных в них положений, пользование правами и исполнение обязанностей, т.е. выполнение роли субъекта правоотношений. Так, в договорах об оказании финансовой помощи, как правило, закрепляются сроки ее предоставления, объемы, периодичность выделения траншей и т.д., что объективно порождает конкретные права и обязанности.
Следует различать специальный статус государства-субъекта ИАМ, который приобретен в силу участия в международном договоре, и специальный статус международной организации как субъекта данного института, закрепляемый уставными актами. В первом случае пользование правами, приобретение и исполнение обязанностей, связанных с предупреждением и преодолением финансово-экономической нестабильности, носит абсолютный характер. Государство в силу суверенитета способно наиболее полно реализовать свою специальную антикризисную правосубъектность, заключая или расторгая соответствующие международные договоры, вступая или выходя из международных организаций. Во втором случае специальный статус зависит от воли учредителей организации, в большинстве своем весьма ограничен и может в любой момент быть изменен. В рамках института антикризисных мер ограниченность статуса данных производных субъектов международного права в большей степени, чем в других сферах межгосударственного взаимодействия, обусловлена спецификой финансирования со стороны учредителей. Если в организациях, не наделенных антикризисным статусом, взносы государств-участников, как правило, направлены только на поддержание функционирования постоянных органов, реализацию отдельных проектов, то организации, обладающие таким статусом, аккумулируют средства и создают фонды в целях оказания помощи своим членам в преодолении финансовой нестабильности. Решения о предоставлении такого финансирования принимаются главными органами организации, которые во многих случаях в их принятии автономны от государств-участников (МВФ, Международный банк реконструкции и развития и др.). Таким образом, государства-участники международных организаций, наделенных антикризисными экономическими полномочиями, утрачивают часть своего суверенного статуса по вопросам распоряжения предоставляемыми ей денежными средствами.
Актуальные проблемы международного права
Индивидуальный статус государства как субъекта ИАМ заключается в наличии персональных международных антикризисных прав и обязанностей. Представляется, что они в большинстве случаев вытекают из двусторонних межгосударственных договоров (например, о предоставлении кредитов), или двусторонних договоров с международными организациями. Индивидуальный антикризисный статус определяет международную правосубъектность конкретного государства, и также как специальный статус, является не «подразумеваемым», а реально связанным с правоотношениями, в которые вступает государство. К примеру, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Кипр о предоставлении Республике Кипр государственного финансового кредита от 23 декабря 2011 г.7, стороны обладают персональными правами и обязанностями, выполнение которых не затрагивает никакие третьи страны, и не связано никакими условиями и обязательствами перед международными организациями. В частности, договором закрепляются размер траншей, сроки их перечисления, условия и сроки погашения, а также ответственность сторон за невыполнение условий соглашения. Все права и обязанности реализуются только сторонами, и не могут быть переложены на какого-либо иного субъекта. Вместе с тем, индивидуальный статус государства как субъекта ИАМ может вытекать и из актов международных организаций, имеющих персонифицированный характер. При этом у конкретного государства могут возникнуть обязательства, которых нет у других государств-участников. Так, решение Международного Валютного Фонда о выделении кредита юридически оформляется решением Совета управляющих, а сам кредит предоставляется при заключении с государством дополнительного соглашения, где оговариваются условия: введение внутренних мер фискального характера, установление режима экономии бюджетных средств и т.д. Таким образом, возникают сугубо индивидуальные элементы статуса государства как субъекта ИАМ.
2. Международные организации. Кроме государств, субъектами института антикризисных мер в международном экономическом праве являются международные организации, наделенные участниками функциями по предупреждению и преодолению финансово-экономических кризисов.
Правовой статус международных организаций как субъектов института антикризисных мер можно рассматривать с точки зрения целей и задач их создания, а также форм деятельности и полномочий, предусмотренных уставными (учредительными) актами. Указанные параметры должны соответствовать критериям субъекта ИАМ, рассмотренным выше. Нам представляется, что среди международных организаций субъектами института являются:
♦ Совет по финансовой стабильности (Financial Stability Board — FSB). Преамбула Устава8 данной организации закрепляет основную цель ее деятельности — способствовать финансовой стабильности, развивая сильные регулирующие, контролирующие и иные меры, а также создавать единые правила, их имплементацию и реализацию в рамках национальных юрисдикций. Статья 1 закрепляет, что Совет действует совместно с другими международными финансовыми институтами, а также призван координировать деятельность финансовых властей государств-участников. В задачи организации входит: консультирование участников по вопросам финансовой стабильности; выработка стандартов финансовой деятельности для частного сектора; обмен информацией между властями государств-участников в целях предупреждения финансово-экономических кризисов; аналитическая деятельность по прогнозированию и оценке сценариев возникновения кризисов и совместного противодействия им. Полномочия, права и обязанности FSB соответствуют заявленным целям и задачам. Указанные параметры, закрепленные уставом, позволяют говорить, что организация напрямую включена в систему международных правоотношений по противодействию кризисным экономическим явлениям. Таким образом, в соответствии с уставными целями и задачами, FSB выступает в качестве международного института, координирующего деятельность участников. Вместе с тем, представляется, что его роль как субъекта института антикризисных мер имеет особую специфику. В частности, в отличие от некоторых других финансовых организаций, Совет не имеет задач оказания помощи, создания фондов денежных средств, управления ими и финансирования инвестиционных проектов (например, как это предусмот-
7 URL://http://www.docs.pravo.ru/document/view/22315742/21720295.
8 URL://http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_09092.
Актуальные проблемы международного права
рено уставными актами Международного Валютного Фонда, Антикризисного Фонда ЕврАзЭС и др.). Следовательно, роль данного субъекта международного права в современной международной системе механизмов антикризисного экономического регулирования сводится, прежде всего, к формированию правовых и организационных предпосылок недопущения проявления трансграничных кризисных явлений. В этом смысле мы полагаем, что на современном этапе FSB есть международный институт по предупреждению финансово-экономических кризисов и именно в этом состоит его особый статус в системе субъектов ИАМ;
♦ Международный Валютный Фонд (International Monetary Fund — IMF). Статьи соглашения МВФ 1944 г.9, являющиеся учредительным актом организации, всесторонне закрепляют как общие вопросы сотрудничества государств-членов в валютно-финан-совой сфере, так и вопросы сотрудничества по отдельным направлениям. МВФ может рассматриваться в качестве субъекта института антикризисных мер в международном экономическом праве как по критериям уставных целей, так и критериям компетенции. В частности, ст. 1 основного акта организации определяет в качестве целей способствование поддержанию стабильности валют, временное предоставление общих ресурсов Фонда государствам-членам для исправления диспропорций в их платежных балансах, а также сокращение продолжительности нарушений таких балансов. Таким образом, указанные цели связаны с устранением условий и последствий нарушения сбалансированного состояния международных финансовых показателей государств-участников.
Заявленные цели конкретизированы в отдельных общих обязательствах государств-участников, касающихся валютного режима, и закрепленных в разд. I ст. 4. В частности, государства обязуются сотрудничать между собой, а также с МВФ по вопросам содействия стабильности за счет усилий, направленных на поддержку упорядоченных базовых экономических и финансовых условий, а также поддержания такой денежно-кредитной системы, которая не ведет к возникновению непредсказуемых сбоев. Следовательно, в основу функционирования рассматриваемой международной организации заложены элементы взаимодействия в сфере предупреждения и преодоления финансово-экономической нестабильности, оказания взаимной помощи в решении данных проблем.
Вместе с тем, практика деятельности МВФ в прошедшие десятилетия, выработала дополнительные правовые основы антикризисного регулирования в виде решений Совета управляющих организации, носящих нормативный характер и направленных на создание унифицированных программ антикризисных мер, применяемых в особых условиях. Данные программы именуются «специальными механизмами», и представляют собой условия предоставления дополнительного экстренного финансирования сверх установленных для каждого государства лимитов в случае экономической дестабилизации, возникновения внезапных долговых проблем, а также угрозы их наступления. В частности, решениями Совета управляющих созданы:
♦ механизм компенсационного и чрезвычайного финансирования (Compensatory and Contingency Financing Facility, CCFF);
♦ механизм финансирования дополнительных резервов (Supplemental Reserve Facility, SRF);
♦ чрезвычайные кредитные линии (Contingent Credit Lines, CCL) и др.10.
В отличие от обычных механизмов финансирования, «специальные механизмы» применяются в исключительных случаях. Таковыми выступают национальные финансово-экономические кризисы (уже случившиеся или потенциально возможные в ближайшем будущем), грозящие перерастанием в международные. В сущности, создание рассматриваемых программ МВФ продиктовано стремлением не допустить распространения нестабильности на другие государства-члены. Таким образом, с одной стороны (для государства, которому оказывается помощь), «специальный механизм» выступает средством предотвращения кризиса, с другой (для других участников организации), — средством предупреждения аналогичных явлений как в национальном, так в международном масштабе.
Помимо «специальных механизмов», решениями Совета управляющих МВФ также институализиро-ваны так называемые «особые механизмы», представляющие собой разновидность вышерассмотренной группы программ, но реализуемые в ускоренном, упрощенном порядке:
9 URL://http://www.imf.org/extemal/pubs/ft/aa/rus/index.pdf.
10 Зуев В.Н., Андронова И.В. Международные финансовые организации. Международный валютный фонд и Всемирный банк. В кн.: Проблемы эффективности и реформы системы международных многосторонних институтов. 2007. С. 122—179.
Актуальные проблемы международного права
♦ механизм экстренного финансирования (Emergency Financing Mechanism);
♦ поддержка фондов валютной стабилизации (Support for Currency Stabilisation Funds и др.).
Таким образом, Международный Валютный Фонд в настоящее время обладает широким спектром международно-правовых средств, позволяющих в экстренном порядке отвечать на кризисные явления в финансово-экономической сфере. Гибкая система принятия решений, а также выработки внутренних правовых актов институализирует механизмы антикризисного регулирования в соответствии с индивидуальными потребностями государств-членов. Многообразие и изменчивость подходов данной организации к предупреждению и преодолению финансово-экономических кризисов позволяет отнести ее к наиболее развитому, с точки зрения форм деятельности, субъекту ИАМ (по сравнению с другими международными организациями, имеющими сходные функции). В тоже время, МВФ не может рассматриваться как субъект исключительно данного института международного экономического права, поскольку его деятельность, а также уставные цели и задачи, выходят за рамки предмета регулирования ИАМ;
♦ Евразийское экономическое сообщество (Евр-АзЭС). Уставные документы данной международной организации не закрепляют целей и задач, связанных с предупреждением и преодолением финансово-экономических кризисов. Основная провозглашаемая цель деятельности — всесторонняя экономическая интеграция государств-членов и создание единого экономического пространства11. Однако, субъектом института антикризисных мер ЕврАзЭС является в силу других соглашений и решений органов организации, которые были приняты в 2009—2011 гг. в целях активизации сотрудничества по противодействию последствиям мирового финансово-экономического кризиса. Организация в контексте рассматриваемых аспектов является примером развития форм международного экономического сотрудничества, расширения правовой базы интеграционных процессов.
Антикризисные права и обязанности, составляющие статус ЕврАзЭС как субъекта ИАМ, закреплены в Соглашении об учреждении Антикризисного фонда ЕврАзЭС от 9 июля 2009 г.12, Положении об антикризисном фонде (приложение к договору 2009 г.), Соглашении об управлении средствами Антикризис-
ного фонда от 9 июня 2009 г.13, а также во внутренних процедурных актах, принимаемых Советом фонда и именуемых «порядки». Соглашение об учреждении в ст. 1 определяет цели создания и функционирования создаваемого фонда: преодоление негативных последствий мирового финансового и экономического кризиса национальными экономиками государств-членов, обеспечение экономической и финансовой устойчивости национальных экономик, содействие дальнейшему углублению экономической интеграции. Целевое назначение рассматриваемой формы сотрудничества подтверждается ст. 2, где раскрываются условия использования средств, аккумулируемых в фонде:
♦ предоставление суверенных займов государствам-участникам в целях преодоления негативных последствий мирового кризиса;
♦ предоставление стабилизационных кредитов государствам-участникам с низким уровнем доходов;
♦ финансирование межгосударственных инвестиционных проектов.
Таким образом, в праве ЕврАзЭС получило правовое оформление в виде целой группы международных соглашений целое направление сотрудничества. Данный комплекс международно-правовых норм можно рассматривать как отдельный подинститут в рамках института антикризисных мер в международном экономическом праве — антикризисное право ЕврАзЭС. Наличие международно-правовой базы антикризисного регулирования, участие в соответствующих международных правоотношениях, а также наличие профильных прав и обязанностей говорит о том, что на настоящем этапе ЕврАзЭС является полноценным субъектом ИАМ. Возникнув первоначально как организация с общей компетенцией, Сообщество с течением времени приобретает более детализированный статус в рамках отдельных направлений сотрудничества, в том числе в сфере международного экономического антикризисного р егулир ов ания.
Важно отметить, что в качестве отдельного субъекта ИАМ в рамках системы правоотношений, регу-
11 Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. // Бюллетень международных договоров. 2002. № 5.
12 Официально опубликован не был. Текст документа доступен в рамках СПС «Консультант Плюс».
13 Официально опубликован не был. Текст документа доступен в рамках СПС «Консультант Плюс».
Актуальные проблемы международного права
лируемых правом ЕврАзЭС, можно также рассматривать Евразийский Банк развития. В соответствии с Соглашением об учреждении Евразийского банка развития от 12 января 2006 г.14, он наделен статусом международной межправительственной организации, в задачи которой входит осуществление финансового обеспечения интеграционных процессов Евразийского экономического сообщества. Антикризисный статус Банка определяется тем, что Соглашение государств-членов ЕврАзЭС об управлении средствами Антикризисного фонда от 9 июня 2009 г. наделяет его полномочиями по управлению средствами данного фонда. Указанный договор, в частности, предусматривает основные функции Евразийского банка развития в части антикризисного регулирования: заключение с государствами-членами соглашений о предоставлении финансирования из средств фонда на основе решений совета фонда; обеспечение соответствия заключаемых соглашений требованиям, предусмотренным Положением о фонде и решениями совета фонда; предоставление средств фонда по соглашениям; инвестирование свободных средств фонда. Таким образом, также как Евразийское экономическое сообщество, Евразийский банк развития является международной организацией с широким кругом прав и обязанностей, в число которых входят те из них, которые связаны с преодолением финансово-экономических кризисов. При этом представляется, что статус Банка как субъекта ИАМ является усеченным по сравнению с аналогичным статусом других организаций, наделенных антикризисными функциями. В частности, это выражается в том, что по данному направлению сотрудничества у Евразийского банка развития нет самостоятельных правотворческих полномочий (за исключением внутренних технических актов) вне решений ЕврАзЭС. Все соглашения с государствами о предоставлении финансирования, в соответствии с ст. 2 Соглашения об управлении Антикризисным фондом, заключаются им только во исполнение решений Совета фонда, являющегося структурным элементом Евразийского экономического сообщества. Следовательно, антикризисные права и обязанности Банка опосредованы и обусловлены решениями другой организации. ЕврАзЭС, в сущности, делегировал ему часть своего международного антикризисного статуса;
♦ Европейский Союз. Статус данной организации как субъекта ИАМ определяется положениями
большого числа правовых актов, среди которых и международные договоры, и наднациональное право ЕС. Основная часть соответствующих норм была принята в 2008—2011 гг., и продолжает пополняться, что обусловлено непростой экономический ситуацией в отдельных странах зоны Евро, а также углублением мирового финансового кризиса.
Вместе с тем, отдельные элементы антикризисного статуса ЕС были закреплены гораздо раньше. Уже в учредительных договорах и протоколах к ним нашли отражение права и обязанности государств-членов, направленные на обеспечение стабильности единого экономического пространства, финансовых систем его участников.
В частности, Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество от 25 марта 1957 г.15 с изменениями, внесенными более поздними учредительными актами, закрепляет правила относительно чрезмерного бюджетного дефицита. Статья 104 определяет, что государства-члены обязаны избегать превышения своей внешней и внутренней долговой нагрузки сверх норм, устанавливаемых Сообществом. Кроме того, данная норма закрепляет права Европейской Комиссии и Совета ЕС по проверке представляемых участниками данных, а также меры, направленные на исправление неблагоприятной ситуации. Указанным правам институтов ЕС корреспондируют дополнительные обязанности государств-членов по представлению полной и достоверной информации о структуре бюджетного дефицита, а также по выполнению выдвигаемых Комиссией и Советом рекомендаций и указаний. Помимо этого, предусматриваются меры ответственности, которые имеет право применять Совет ЕС в отношении государства, допустившего бюджетный дефицит и не выполняющего требований. Среди таких мер ответственности есть даже административные взыскания (например, штрафы в соответствии с п. 11 ст. 104). Таким образом, Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, закладывает основы финансово-экономической стабильности путем закрепления правового механизма контроля над государствами-участниками в вопросах бюджетной дисциплины. Права и обязанности, закрепляемые данным актом, направлены, прежде всего, на предупреж-
14 URL://http://www.eabr.org/general/upload/docs/foundation/do-cuments/005.pdf.
15 иЯЬ://Шр://еи^.ш/соП:еП:/2001.
Актуальные проблемы международного права
дение кризисных явлении в условиях единства экономического и валютного пространства, что дает основание рассматривать организацию как субъект института антикризисных мер.
Кроме того, антикризисный статус Европейского Союза отражается в актах институтов ЕС и его органов, которые в силу учредительных договоров наделены правами в области регулирования экономической интеграции. В частности, 10 мая 2010 г. решением Совета ЕС16 был образован Европейский фонд финансовой стабильности (EFSF) как элемент многостороннего сотрудничества государств-членов по преодолению кризисных явлений в экономике. В соответствии с Уставом17, фонд является частноправовым субъектом, подчиняющимся законодательству Люксембурга, средства в который поступают за счет разновеликих взносов государств. Фонд осуществляет управление данными активами и осуществляет: предоставление кредитов странам, испытывающим финансовые трудности; выпуск и размещение собственных облигаций под гарантии государств-участников; выкуп долговых обязательств. В современном виде данный механизм выступает примером государственно-частного партнерства в предупреждении и преодолении кризиса: права и обязанности государств, а также Европейского Союза как международной организации, корреспондируют правам и обязанностям частноправового субъекта, которым является EFSF.
Следует отметить, что EFSF создавался как временный антикризисный механизм ЕС, и ему на смену должен придти постоянный фонд (Европейский стабилизационный механизм — European stabilization mechanism), соглашение о создании и деятельности которого было подписано 25 из 27 государств Европейского Союза в январе 2012 г., и который проходит стадию ратификации18. Кроме того, аналогичную стадию проходит другой документ, призванный упрочить финансовую дисциплину в зоне Евро и создать условия по недопущению возникновения финансово-экономических кризисов в будущем (Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе)19.
Таким образом, Европейский Союз в настоящее время активно формирует нормативно-правовую базу в сфере антикризисного регулирования. Ее основой являются акты международного права — договоры, заключаемые на основе согласования суве-
ренной воли государств. Такие соглашения становятся элементом правовой базы экономического и валютного союза, дополняя ее в части обеспечения финансово-экономической безопасности. В свою очередь, важно отметить, что механизмы антикризисного регулирования ЕС тесно связаны с другими аналогичными международно-правовыми механизмами (например, Международного Валютного Фонда), что свидетельствует о наличии в рамках института антикризисных мер в международном экономическом праве внутренних межорганизационных юридических элементов. Таким образом, Европейский Союз в настоящее время, в отличие от других рассматриваемых выше субъектов, отвечает всем критериям субъекта ИАМ. Вместе с тем, его отличием является то, что антикризисное регулирование в значительной мере осуществляется не только на основе норм международного права, но и на основе внутренних актов ЕС, имеющих иную правовую природу (Регламенты и Директивы).
Помимо перечисленных выше международных организаций в качестве субъектов института антикризисных мер можно рассматривать и другие организации, цели, задачи и функции которых отвечают соответствующим критериям, или затрагивают отдельные аспекты антикризисного регулирования. К примеру, в качестве такового можно рассматривать Группу Всемирного банка, отдельные решения которой (институализированные актами составляющих его международных организаций) в последние два десятилетия были направлены напрямую на смягчение последствий финансово-экономических кризисов, охватывавших целые регионы (Африка, Азия, Центральная и Южная Америка). Будучи созданы для решения более узких по сравнению со сферой регулирования ИАМ задач, а именно: оказания помощи развивающимся странам, организации Группы Всемирного банка в настоящее время разрабатывают все больше актов, призванных инсти-туализировать новые формы деятельности по поддержанию финансово-экономической стабильности
16 URL://http://www.efsf.europa.eu/attachments/20111019_efsf_frame-work_agreement_en.pdf.
17 URL://http://www.efsf.europa.eu/attachments/efsf_articles_of_in-corporation_en.pdf.
18 URL://http://www.european-council.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf.
19 URL://http://www.european-council.europa.eu/media/639235/-st00tscg26_en12.pdf.
Актуальные проблемы международного права
(IDA Fast Track Facility, Infrastructure Recovery Assets Platform).
Данная тенденция проявляется не только в деятельности Всемирного банка, но и других региональных и субрегиональных международных организаций, уставные цели и деятельность которых изначально не предполагала антикризисного экономического сотрудничества. Это вызвано, прежде всего, постепенной глобализацией кризисных явлений в экономике, а также стремлением государств использовать уже существующие международно-правовые механизмы для преодоления новых вызовов.
Особое внимание в контексте вопроса о субъектах института антикризисных мер следует уделить государственно-частному партнерству в предупреждении и преодолении финансово-экономических кризисов. Безусловно, операторы международной экономической системы (МЭС) не могут являться субъектами международного экономического права20, а, следовательно, и института антикризисных мер. Однако, их участие в соответствующих международно-правовых отношениях подчас весьма значительно, что неизбежно ставит вопрос о роли и статусе частноправовых субъектов в рамках реализации норм, составляющих ИАМ.
Во-первых, определимся со случаями, когда операторы международной экономической системы участвуют в правоотношениях, урегулированных нормами, составляющими институт антикризисных мер. Это может проявляться в следующих вариантах:
♦ государства заключают между собой договор, в котором уполномочивают частноправового субъекта осуществлять отдельные антикризисные функции по их поручению (например, создание Европейского фонда финансовой стабильности);
♦ международные организации заключают договоры с операторами международной экономической системы по техническому обеспечению операций в рамках антикризисного финансирования (например, по отдельным программам МВФ);
♦ государство берет на себя финансовые обязательства системообразующего частноправового субъекта перед иностранными публичными и частными лицами (например, в 2008 г. Исландское правительство издало соответствующий акт в отношении LandsBankf1);
♦ государства заключают договоры, закрепляющие единые стандарты финансовой устойчивости
для инкорпорированных на их территории банков, и имплементируют их в своем законодательстве (например, Единые банковские стандарты, закрепленные актами Европейского Союза).
Таким образом, частноправовые субъекты вступают в международно-правовые антикризисные отношения в качестве уполномоченных лиц, или лиц, исполняющих согласованную волю государств.
Во-вторых, определимся с юридической природой таких правоотношений. Нам представляется, что они целиком находятся в сфере действия международного частного права, поскольку об этом свидетельствуют ряд факторов: изначальное отсутствие юридического равенства между участниками, применение к таким договорам практически исключительно коллизионных норм, выбор в качестве применимого права законодательства конкретного государства, а также действие государственных иммунитетов. Следовательно, международные антикризисные правоотношения с участием операторов МЭС являются вторичными, производными по сравнению с межгосударственными правоотношениями в данной сфере.
В завершении следует отметить, что в настоящее время на основе анализа норм, составляющих институт антикризисных мер в международном экономическом праве, можно определенно выявить субъектов данного института и определить их статус. Данные субъекты неоднородны по своим юридическим свойствам, однако все они выступают участниками международно-правовых отношений, связанных с предупреждением и преодолением финансово-экономических кризисов. Роль каждого в обеспечении финансовой стабильности также неодинакова. Часть субъектов выступают как «потребители» международной помощи, другая часть — это «финансовые доноры», третьи — «координаторы» международных антикризисных мер и т.д. Вместе с тем, вне зависимости от роли, субъекты ИАМ обладают соответствующими правами и обязанностями на основе двух видов международных актов: международных договоров и актов международных организаций. Другие виды источников международного права в закреплении антикризисного статуса субъектов института антикризисных мер не участвуют.
20 Шумилов В.М. Указ. соч. С. 30.
21 РБК-daily. 2008, 7 окт.
