CC BY
56
Затолокин Александр Александрович
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности
органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Субъект государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения (историко-правовой аспект)
В статье осуществляется ретроспективный анализ различных мер, реализуемых в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Проводятся параллели между конъюнктурой времени и процессом подготовки специалистов в сфере безопасности дорожного движения на различных этапах развития государства. Доказывается прямая качественная взаимосвязь между реализуемыми мерами, направленными на снижение аварийности, и знаниями, умениями, навыками, получаемыми субъектами системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Ключевые слова: Стрелецкий приказ, полицмейстерская канцелярия, Министерство внутренних дел, дорожно-транспортное происшествие, ведомственная система образования.
A.A. Zatolokin, Master of Law, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: zatolokin09@ rambler.ru
The subject of the state system of ensuring safety of road traffic (historical and legal aspect)
The author conducted a retrospective analysis of the various measures implemented in the sphere of ensuring road safety. There are parallels between the situation time and the process of training specialists in the field of road safety at different stages of development of the Russian state. We prove a direct qualitative relationship between implemented measures aimed at reducing accident rates and ranks, the skills received by the security agents of the road
Key words: Streletsky order, police office, Ministry of Internal Affairs, road traffic accident, departmental system of education.
Начать настоящую статью хочется цитатой, которая, несмотря на столетнюю историю, актуальна как никогда: «Образование - обязанность всякого полицейского... приобретать знания, благодаря которым он только и может принести пользу и продвинуться по службе» (Букварь современного городового. Варшава, 1915). Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения является многокомпонентной и имеет многовековую историю. Согласно проведенным ранее исследованиям науке известно девять этапов развития нормативно-правового регулирования форм и методов работы государства через соответствующие субъекты в сфере предоставления услуг [1, с. 9]. Являясь лишь частью государственной системы безопасности дорожного движения, институт государственных услуг берет свое начало с 1907 г., а сама система имеет признаки более древнего возникновения. Так, Р.Я. Зайцев указывает, что первыми субъек-
тами государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения были Стрелецкие приказы (предшественники полиции) [2, с. 7], которым вменялась определенная функция в сфере безопасности движения: «в Кремль извощиков с седоками и с порожними саньми не пропускать ни которыми дела, и о том сей Их Великих Государей Указ записать на стенном карауле, впредь до ведома» [3, с. 78].
В последующем государственные функции в сфере безопасности дорожного движения осуществляются различными субъектами, вплоть до образования в 1802 г. Министерства внутренних дел. В числе прочих задач на новое ведомство возлагаются задачи по «сбору сведений о происшествиях и предотвращению ложных слухов» [4, с. 289]. С разделением «государственных дел по министерствам» и созданием в 1810 г. Министерства полиции функции правоохранительного органа в сфере безопасности дорожного движения были кон-
175
кретизированы, а именно на полицию возлагалась обязанность по обеспечению «исправности и безопасности путей сообщения» (аналог современной государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения). Дальнейшая реорганизация МВД в 1819 г. вновь возложила на данное министерство административно-полицейские функции, в числе которых было и обеспечение безопасности дорожного движения.
При обсуждении и подготовке будущих реформ в конце 50-х гг. XIX в. ставится вопрос о преобразовании полиции, об общем и профессиональном уровне подготовки ее сотрудников. При всей важности и многообразии функций, выполняемых полицией, становится очевидно, что необходимо предъявлять высокие требования к ее служащим. Реализацией подобного рода идей явилось создание при резерве Санкт-Петербургской полиции школы для подготовки городских и околоточных надзирателей. В программу обучения в данном заведении входило изучение законов, нормативных актов МВД, распоряжений местных властей (градоначальника, городской думы), определявших права и обязанности полиции [5]. К сожалению, ввиду неразвитости на тот момент уличного движения в Российской империи говорить о специализации подготовки полицейских в сфере безопасности дорожного движения пока рано. Отсталость в развитии автопрома связана с большой протяженностью страны, в связи с чем развитие получил железнодорожный, а не автомобильный транспорт. Соответственно, если нет дорожного движения, то и нет дорожного полицейского.
В рамках последовавшей полицейской реформы предполагалось создать расширенную сеть специальных учебных заведений для подготовки полицейских. Учебные заведения рассматривались «как необходимое условие повышения... профессионализма и упорядочения системы прохождения службы в полиции» [5]. Однако изменение общественно-политического устройства страны повлекло и изменение требований к правоохранительному органу, вместо полиции создается милиция, которая формируется Временным правительством по принципу добровольности. В результате чего в рядах милиции Временного правительства вместе со студентами и интеллигенцией оказываются и представители преступного мира.
В связи с развитием автомобилизации и приходящими вместе с ней тенденциями «3 июля
1936 года Совет Народных Комиссаров СССР постановлением № 1182 утверждает Положение о Государственной автомобильной инспекции Главного управления рабоче-крестьянской милиции СССР» [6]. В это же время создаются отделы учебных заведений, в том числе и Главного управления шоссейных дорог. Впервые за всю историю правоохранительной системы нашего государства образовательные учреждения получают узкую специализацию. Так, только по Главному управлению шоссейных дорог образовывается 4 автодорожных института (Москва, Харьков, Саратов, Омск) и 6 техникумов.
С интенсивным развитием системы обеспечения безопасности дорожного движения появляется необходимость в подготовке субъектов управленческой деятельности в данной сфере. Переломным моментом в обеспечении безопасности дорожного движения в СССР является принятие Советом министров в 1976 г. постановления «О мерах по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий». С данного времени наметились изменения в подходах к решению проблем обеспечения безопасности дорожного движения, а именно в системе подготовки кадров МВД СССР появляются специализированные школы ГАИ (Краснодарская школа усовершенствования начальствующего состава милиции и Орловская специальная средняя школа милиции).
Создание школ было вызвано отсутствием специальной подготовки в сфере безопасности дорожного движения у субъектов соответствующей деятельности: «среди сотрудников ГАИ абсолютное большинство составляют выпускники гражданских вузов, не обладающие специальными знаниями, необходимыми для выполнения специфических задач, стоящих перед работниками службы» [7, с. 29].
С самых первых дней в Краснодарской школе усовершенствования начальствующего состава (далее - Школа) огромное значение уделяется практической составляющей процесса обучения. Так, только за первые два года деятельности Школы во время проведения практических занятий было выявлено «свыше 25,5 тыс. нарушений правил дорожного движения» [7, с. 46]. Развиваясь, Школа не только осуществляет подготовку специалистов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, но и становится научным центром. Ярким подтверждением чего является вышедшее в 1981 г. указание МВД СССР «О проведении анкетного опроса граждан в целях изучения
176
проблемы дефицита водительских кадров», в соответствии с которым сотрудники Школы осуществили анкетирование граждан, имеющих водительские удостоверения, полученные результаты были учтены при составлении общегосударственных программ подготовки водителей.
Наиболее полно характеристику того времени в своих воспоминаниях дает В.А. Федоров, руководитель Госавтоинспекции России в 1990-2003 гг.: «На местах тогда очень четко почувствовали влияние Главка и новых идей и технологий. Новеллы от Главка шли постоянно. Они были заметны не только работникам ГАИ, но и всему населению. Начался диалог с народом... Прежде Госавтоинспекция могла влиять только на человека, на профессионала. Теперь же она взяла всю комплексную систему обеспечения безопасности дорожного движения на себя» [6].
ГАИ становится монопольным субъектом государственной деятельности в сфере безопасности дорожного движения, стали необходимы новые подходы к обучению сотрудников Госавтоинспекции, что и предопределило преобразование 25 марта 1983 г. Школы в Краснодарскую специальную среднюю школу милиции МВД СССР (КССШМ). Образовательное заведение после повышения статуса стало реали-зовывать двухлетнюю программу подготовки кадров специального среднего юридического образования для административно-правовой деятельности ГАИ с сохранением курсов повышения квалификации. По окончании школы выдавался общесоюзный диплом юриста средней квалификации и присваивалось звание «лейтенант милиции» [8, с. 6]. Однако, несмотря на привлекательные условия службы, все же обучение в КССШМ привлекало абитуриентов не только этим. Уже в те годы руководство образовательной организации, тонко чувствуя потребности практических подразделений ГАИ в высококлассных специалистах системы обеспечения безопасности дорожного движения, насыщало процесс обучения всевозможными инновациями. В то время были созданы криминалистический полигон, фотолаборатория на 30 учебных мест, класс автотренажеров и многое другое. Важнейшим этапом обеспечения практической направленности обучения субъектов государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения является создание учебного поста ГАИ. Данный пост имел определенное сходство с другими стационарными постами ГАИ, развернутыми на улично-дорожной сети СССР (зал опера-
тивного управления, комната разбора нарушений, комната отдыха, техническое помещение), однако имел и принципиальные отличия: по флангам здания размещались помещения двух учебных аудиторий, которые позволяли проводить занятия, непосредственно транспо-зиционированные в процесс контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований ПДД.
Далее систему обеспечения безопасности дорожного движения, впрочем, как и всю страну, ждали серьезные перемены. Переход от административно-командной системы к рыночной экономике был сопряжен сиквестированием расходов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, что в дальнейшем выразилось в снижении расходов на подготовку соответствующих специалистов. Новые экономические условия требовали поиска и принятия новых решений, обеспечивающих если не улучшение дорожно-транспортной ситуации, то хотя бы сохранение нормального функционирования элементов системы обеспечения безопасности дорожного движения. Результатом чего стало принятие Закона «О дорожных фондах РСФСР», который определил финансово-правовые основы содержания и развития автодорог России [9, с. 9].
Распад СССР, разделение союзных и российских структур ГАИ, осложнение обстановки с безопасностью дорожного движения, по сути, распад существовавшей в СССР государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в конечном итоге привели к плачевным результатам. Пояснительная записка к Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» позволяет оценить масштабы той катастрофы, которая развернулась на дорогах России: «В 1994 году число пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях составило более 225 тысяч человек, из которых свыше 35,5 тысячи погибли... В целом количество пострадавших на дорогах многократно превышает число жертв межнациональных конфликтов, катастроф, землетрясений и других стихийных бедствий» [10].
Необходимо констатировать тот факт, что распад СССР повлек за собой и развал государственной системы обеспечения дорожного движения. ГАИ Российской Федерации, унаследовавшая от ГАИ СССР методы административно-хозяйственного управления, занялась поиском новых методов. Решение было найдено. Госавтоинспекция предпринимает попытки отказаться от устаревших организационно-
177
хозяйственных функций. С середины 90-х гг. ХХ в. создается Правительственная комиссия РФ по обеспечению безопасности дорожного движения, и с этого времени Госавтоинспекция формально перестает быть единственным органом государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Вместе с тем, такое решение повышает статус ГАИ, т.к. Госавтоинспекция имеет возможность ставить вопрос о решении той или иной проблемы безопасности дорожного движения на уровне федерального правительства.
Рыночная экономика, диктуя свои условия, заставила отказаться от государственного регулирования дорожного движения, переводя поэтапно систему обеспечения безопасности дорожного движения на самоокупаемость и саморегулируемость.
Так, с 2002 г. вводится обязательное страхование гражданской ответственности, институт которого вызывал и продолжает вызывать недоумение и обоснованные претензии граждан. В качестве примера приведем цитату из особого мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова: «...Переложение всей ответственности за последствия дорожно-транспортных происшествий на частных лиц вызывает обоснованные опасения, что это существенным образом снижает заинтересованность государства в выполнении собственно социальных функций в этой сфере - по регулированию и охране безопасности движения..» [11].
С началом реформирования МВД России началась массовая ликвидация стационарных постов ДПС на федеральных автомобильных дорогах. Такие меры повлекли увеличение числа транспортных средств, провозящих без соответствующего разрешения тяжеловесный, крупногабаритный груз и, как следствие, привели к увеличению количества ДТП с большегрузами (о чем мы писали в предыдущих работах [12, с. 282]) и ухудшению состояния автомобильных дорог.
С 2011 г. происходит передача функций по периодическому техническому осмотру от ГИБДД к аккредитованным операторам Российского союза автостраховщиков, что вызывает появление на дорогах транспортных средств
1. Затолокин А. А. Предоставление государственных услуг в сфере безопасности дорожного движения Министерством внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
с техническими неисправностями и вводит в обиход водителей термин «купить диагностическую карту», приводя к возникновению ДТП по техническим причинам.
С 2017 г. в Российской Федерации при оформлении ДТП предполагается прейти на Европротокол (т.е. без участия сотрудников ДПС), о чем заявил Президент России В.В. Путин 14 марта 2016 г. на заседании президиума Государственного совета РФ.
Таким образом, проведенное исследование демонстрирует, что, меняясь во времени, система обеспечения безопасности дорожного движения меняет и требования к субъектам управленческого воздействия данной сферы. Субъект системы обеспечения безопасности дорожного движения прошел путь от Стрелка (с неопределенными полномочиями) до сотрудника подразделения по обеспечению безопасности дорожного движения (имеющего крайне узкую специализацию). В настоящее время предъявляются все более серьезные требования к сотрудникам подразделений по обеспечению безопасности дорожного движения. Меняется и узкая специализация в ведомственных вузах - с «Государственной инспекции безопасности дорожного движения» на «Сотрудник подразделения по обеспечению безопасности дорожного движения». То есть в самом названии специализации отсутствует упоминание о ГИБДД, а имеется абстрактное «Сотрудник подразделения.». Возникает вполне естественный вопрос: подразделение чего? Какой будет государственная система обеспечения безопасности дорожного движения через несколько (десятков) лет, кто будет ее субъектом? Будет ли это узкий специалист в сфере предоставления государственных услуг по регистрации, инспектор ДПС, государственный инспектор дорожной инспекции и организации дорожного движения или универсальный полицейский, способный регулировать движение в заторовых ситуациях, оформлять семейно-бытовой конфликт, применять меры обеспечения производства к несовершеннолетнему нарушителю? Ответы на эти вопросы зависят от требований общества и в современных условиях реформ пока не известны.
1. Zatolokin A.A. Provision of public services in the field of road safety by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2013.
178
2. Зайцев Р.Я. Дорожно-патрульная служба Государственной инспекции безопасности дорожного движения: организация деятельности и правовое регулирование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002.
3. Полное собрание законодательства Российской империи с 1649 года. Т. II. 1676-1688. СПб., 1830. № 664.
4. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство. Краткий исторический очерк (1703-1903 гг.). СПб., 1910.
5. URL: https://dgsk.mvd.ru/Dejatelnost/history (дата обращения: 13.03.2016).
6. URL: https://gibdd.ru/history (дата обращения: 13.03.2016).
7. Цимбал Н.Г. Четверть века из двух столетий: Посвящается 200-летию МВД России и 25-летию Краснодарского юридического института МВД России. Краснодар, 2002.
8. МВД. Краснодарская специальная средняя школа милиции. Краснодар, 1990.
9. Налоговое право Российской Федерации. Комментарии, рекомендации, законы, инструкции. М., 1992. Вып. 2.
10. URL: https:// base.consultant.ru (дата обращения: 20.03.2016).
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в связи с запросами Ггосударственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова». Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова // Рос. газ. 2005. 7 июня.
12. Затолокин А.А. Актуальные вопросы обеспечения транспортной безопасности // Общество и право. 2015. № 3(53).
2. Zaitsev R.Ya. Road patrol service of the State inspection of road safety: activity organisation and legal regulation: auth. abstr. ... Master of Law. St. Petersburg, 2002.
3. Complete collection of laws of the Russian Empire since 1649. Vol. II: 1676-1688. St. Petersburg, 1830. № 664.
4. St. Petersburg the Metropolitan police and the city administration. Brief historical essay (1703-1903). St. Petersburg, 1910.
5. URL: https://dgsk.mvd.ru/Dejatelnost/history (date of access: 13.03.2016).
6. URL: https://gibdd.ru/history (date of access: 13.03.2016).
7. Tsymbal N.G. A quarter of a century of two centuries: Dedicated to the 200th anniversary of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the 25th anniversary of Krasnodar juridical institute of MIA of Russia. Krasnodar, 2002.
8. The Ministry of Internal Affairs. Krasnodar special secondary school of militia. Krasnodar, 1990.
9. Tax law of the Russian Federation. Comments, recommendations, laws, regulations. Moscow, 1992. Iss. 2.
10. URL: https:// base.consultant.ru (date of access: 20.03.2016).
11. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. May 31, 2005 № 6-P «On case about check of constitutionality of the Federal law "On mandatory insurance of civil liability of vehicle owners" in connection with the requests of the State Assembly - El Kurultai of the Altai Republic, Volgograd regional Duma, group of deputies of the State Duma and the complaint of citizen S.N. Shevtsov». Special opinion of judge of the Constitutional Court of the Russian Federation A.L. Kononov//Rus. newsp. 2005. June 7.
12. Zatolokin A.A. Topical issues of ensuring transport safety // Society and law. 2015. № 3(53).
179
