CC BY
658Макроэкономика
СЦЕНАРИИ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИТУАЦИИ В РОССИИ В 2020-2021 гг. И ВЫЗОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИК
А. Л. ВЕДЕВ
С. М. ДРОБЫШЕВСКИЙ А. Ю. КНОБЕЛЬ И. А. СОКОЛОВ П. В. ТРУНИН
В 2020—2021 гг. российская экономика будет находиться под влиянием трех шоков, оказывающих серьезное негативное влияние на динамику основных показателей социально-экономического развития. В зависимости от сценария внешних условий (продолжительность пандемии, уровень цен на нефть) падение ВВП России в 2020 г. может составить от 7 до 12%, при этом в 2021 г. ожидается рост экономики на 4,5-7,0%.
В этих условиях дефицит бюджета расширенного правительства в 2020 г. может в худшем сценарии превысить 11% ВВП, даже без учета пакета антикризисных мер, для финансирования которого помимо средств ФНБ потребуются заимствования на внутреннем долговом рынке в размерах, повышающих риски устойчивости государственного долга РФ.
В 2021 г. ситуация с исполнением бюджета улучшится, однако даже при ценах на нефть на уровне базовой цены по бюджетному правилу дефицит может составлять 3,2-4,0% ВВП.
Ключевые слова: макроэкономика, социально-экономическое развитие, сценарии развития на 20002001 гг.
Внешние и внутренние факторы развития экономики РФ в 2020-2021 гг.
В 2020-2021 гг. ситуация в экономике России, по состоянию на настоящий момент, определяется сочетанием трех шоков:
1. Внешний шок от падения цен на нефть на мировом рынке. Для России, вследствие сохраняющейся высокой зависимости ее экспорта от цен на углеводороды на мировом рынке и зависимости внутреннего спроса и инвестиционной активности от поступающих в страну доходов от экспорта нефти и газа, этот шок имеет
первостепенное значение. Однако в силу того, что подобные шоки регулярно повторялись за последние 20 лет (1998-1999, 2008-2009, 20142015 гг.), оценка его влияния на экономику России и набор мер политики по адаптации к шоку и снижению его негативных эффектов легко просчитываемы. При этом основой негативный эффект от данного шока придется на 2020 г., а в 2021 г., независимо от динамики цен на нефть и установившегося абсолютного уровня нефтяных цен, можно ожидать относительной адаптации экономики и экономических субъектов (в том числе бюджета) к этим условиям.
Ведев Алексей Леонидович, директор Центра структурных исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; ведущий научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, д-р экон. наук (Москва), е-mail: vedev-al@ranepa.ru; Дробышевский Сергей Михайлович, директор по научной работе Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, д-р экон. наук, PhD, доцент (Москва), е-mail: dsm@iep.ru; Кнобель Александр Юрьевич, заведующий лабораторией международной торговли Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Центра исследований международной торговли РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук (Москва), е-mail: knobel@iep.ru; Соколов Илья Александрович, заведующий лабораторией исследований бюджетной политики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; директор Института макроэкономических исследований ВАВТ Минэкономразвития России (Москва), канд. экон. наук, е-mail: sokolov@iep.ru; Трунин Павел Вячеславович, руководитель Научного направления «Макроэкономика и финансы» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук (Москва), е-mail: pt@iep.ru
2. Внутренний шок вследствие принятия регуляторных решений со стороны государства, направленных на ограничение распространения эпидемии коронавируса. Проблемы в реальном секторе экономики, на рынке труда, в социальной сфере и в банковском секторе вследствие этого шока имеют особую природу и не могут трактоваться в аспекте стандартных подходов к анализу экономических или финансовых кризисов, или стадий делового цикла. Также некорректно рассматривать закрытие бизнесов в этой ситуации с точки зрения конкурентоспособности компаний или товаров, или эффективности их деятельности.
Аналоги такому шоку в современной российской или зарубежной истории найти трудно, тем не менее рискнем предположить, что по своей природе он скорее близок к ситуации начала 1990-х годов и переходу от плановой к рыночной экономике, когда происходит разрыв сложившихся хозяйственных и логистических связей вследствие выпадения из экономики отдельных субъектов хозяйственной деятельности. Заметим, однако, что, согласно исследованиям Бланшара и Кремера1, глубина и продолжительность спада в отраслях в этом случае критически зависит от сложности производственной цепочки (числа поставщиков материалов и комплектующих), а поскольку в условиях карантина максимальные ограничения относятся к сфере услуг, где производственные цепочки преимущественно просты и коротки, даже при возможной большой глубине спада его период определяется исключительно временем сохранения регуляторных ограничений и восстановление может произойти достаточно быстро. Поэтому данный шок во всех сценариях (см. ниже) мы будем рассматривать как полностью реализовавшийся в 2020 г., без перехода на 2021 г.
3. Внешний шок снижения спроса на широкий круг товаров российского экспорта вследствие замедления роста мировой экономики.
В отличие от первого шока (снижения цен на нефть) этот шок проявляется через сокращение объемов поставки нефти, нефтепродуктов и газа на экспорт (даже при более низких ценах), а также через снижение цен и уменьшение объемов физического спроса на другие товары российского экспорта, помимо углеводородов. Аналогичный шок наблюдался лишь в 2008-2009 гг., в условиях глобального финансово-экономического кризиса, и масштабы нынешнего падения денежных и физических объемов российского экспорта можно оценить на основе сопоставления с тем периодом. Рискнем тем не менее предположить, что, поскольку в мире сокращение торговли и спроса также в значительной степени является следствием различных ограничительных мер и (временного) разрыва хозяйственных и логистических связей, природа и продолжительность такого падения будут ограничены временем строгих карантинных мер в ведущих экономических центрах мира, после чего спрос восстановится.
Важным фактором, определяющим масштабы и продолжительность спада и, соответственно, скорость восстановления спроса, является состояние мировой экономики перед наступлением шока: если в 2007-2008 гг. мировая экономика была в значительной степени «перегрета» после десятилетия быстрого роста, то за десять лет после этого кризиса и до настоящего времени темпы ее роста оставались достаточно низкими - объем глобального спроса и торговли (некоторое сокращение торговли началось еще в 2019 г. из-за торговых войн, инициированных США) накануне пандемии нельзя назвать «избыточным» (по отношению к условному естественному уровню), поэтому глубина спада после первого шока от ограничений на ведение бизнеса вряд ли будет нарастать, а последующее возвращение к упомянутому «естественному» уровню спроса будет достаточно быстрым, однако надежды на расширение спроса выше докри-
1 Blanchard, O., M. Kremer (1997) 'Disorganization' // Quarterly Journal of Economics. 112. Pp. 1091-1127.
зисных (2019 г.) объемов спроса и торговли, по всей видимости, необоснованны. В отношении данного шока, так же как и для внутреннего, мы будем предполагать, что его реализация не выйдет за пределы 2020 г.
Для полноты картины, описывающей общий набор реализовавшихся и потенциальных рисков для российской экономики, хотелось бы остановиться еще на двух.
После кризиса 2007-2008 гг. в мире, особенно в развитых странах, сохранился большой объем макроэкономических и финансовых дисбалансов, что определяло высокую вероятность нового финансового кризиса на протяжении всего десятилетия, особенно в последние два-три года. В развивающихся экономиках после 2010 г. было несколько эпизодов финансовых потрясений (Аргентина, Бразилия, Турция, отчасти - Россия), которые вызывали повышение «рыночной оценки» стоимости рисков для всех развивающихся стран и отток капитала из них. Текущий глобальный кризис, связанный с пандемией, и падение темпов роста мировой экономики могут стать «триггером» для реализации нового финансового кризиса в одной или нескольких странах, что вызовет давление на финансовый и валютный рынки России, а также дополнительное снижение спроса на национальный экспорт. Однако поскольку момент и место (конкретная страна) для реализации такого кризиса непредсказуемы, мы пока не учитываем этот потенциальный шок в наших сценариях. Отметим только, что вероятность данного шока повышается со временем и в 2021 г. риск будет выше, чем в 2020 г.
Большая глубина падения российской экономики в 2009 г. (до 8% ВВП) была вызвана тем, что, помимо внешних шоков от падения цен на нефть и спроса на российский экспорт, к середине 2008 г. экономика РФ была значительно «перегрета» (согласно нашим оценкам, на основе декомпозиции темпов роста ВВП, положительный разрыв выпуска в экономике РФ в 2007-2008 гг. достигал 8-10% ВВП). К началу 2020 г., напротив, разрыв выпуска в
экономике России был отрицательным (около 2% ВВП). Таким образом, по нашему мнению, в 2020-2021 гг. отсутствуют риски дополнительного падения национального ВВП вследствие циклического сжатия экономики, помимо указанных выше шоков.
Сценарные условия для построения прогнозов и анализа мер экономической политики
Продолжающаяся пандемия коронавируса и все новые санитарные ограничения заставляют пересматривать в сторону ухудшения оценки перспектив развития мировой экономики: если в начале третьей декады марта ожидалось лишь замедление темпа роста глобального ВВП на 1-2 п.п., то теперь практически консенсусом являются околонулевые или отрицательные темпы роста мировой экономики. Причем прогнозы все еще исходят из сравнительно быстрого снятия жестких ограничений экономической активности в течение нескольких месяцев. Если же пандемия продлится до конца года, то масштаб спада трудно прогнозировать. Так или иначе, совершенно очевидно, что проблемы, с которыми столкнулся мир, являются беспрецедентными для новейшей истории человечества. Это означает резкое сокращение внешнего и внутреннего спроса для подавляющего числа стран, дополненное падением совокупного предложения вследствие ограничений.
Таким образом, можно рассмотреть два сценария развития ситуации с коронавирусом в мире.
В первом сценарии мы предположим постепенное снятие карантинных ограничений во втором квартале 2020 г. В этом случае, если исходить из опубликованных на данный момент прогнозов развития мировой экономики, можно предположить, что по итогам 2020 г. она сократится на 1,5% (т.е. как в 2009 г. - на 1,7%).
Во втором сценарии, если пандемию остановить к лету не удастся и масштабные карантинные меры во многих странах мира, в том
числе в ведущих экономиках мира (США, Европа, Китай, Япония, Индия, Бразилия), будут вводиться вновь, возможно с перерывами, но до конца 2020 г., падение глобального ВВП может достигнуть 5%.
В обоих сценариях тем не менее мы предполагаем, что распространение пандемии удастся остановить в 2021 г.: либо к концу 2020 г. будут разработаны и в достаточном объеме доступны для использования медицинские препараты, позволяющие проводить широкомасштабные упреждающие профилактические мероприятия (вакцинацию населения), либо проводить эффективное лечение заразившихся ССУЮ-19, что позволит отказаться от болезненных для экономики и повседневной жизни населения ограничений. В первом сценарии в таком случае в 2021 г. темпы восстановления мировой экономики могут достичь 3%, а во втором (с учетом более глубокой величины спада) - 4%.
В отношении динамики цен на нефть в 2020 г. мы будем исходить из следующих предпосылок. В настоящее время мировое потребление нефти составляет примерно 4,6 млрд. т в год (100 млн. барр. в день), из них на мировом рынке торгуется примерно 50% от общего объема потребления (2,3 млрд. т, или 50 млн. барр. в день). При этом в структуре потребления нефтепродуктов бензин и дизель занимают примерно 56%, а авиакеросин - около 7% (пассажирские авиаперевозки - 80% от этого объема)2. Если предположить, что в целом по миру автомобильный трафик сократится примерно на 25% в течение двух месяцев, а пассажирские авиаперевозки в течение этого периода упадут на 90%, то сокращение потребления нефтепродуктов по итогам 2020 г. составит около 3%, что эквивалентно снижению физического спроса на нефть на мировом рынке на 200 млн. т.
Если карантинные меры продлятся на более длительный период - до конца года - и при этом жесткие ограничения в целом охватят не менее 6 месяцев на протяжении 2020 г. и, кроме того, автомобильный трафик сократится в период этих мер на величину до 40% (сокращение пассажирских перевозок авиатранспортом, очевидно, в данном сценарии не является критическим с точки зрения спроса на нефтепродукты, так как объем потребления в отрасли слишком мал по сравнению с потреблением бензина и дизеля), то падение спроса на нефть в апреле-декабре 2020 г. достигнет 370-440 млн. т.
В 2021 г. в обоих случаях, поскольку мы предполагаем снятие масштабных ограничений на передвижение людей и возобновление регулярного пассажирского авиасообщения, объем потребления нефти восстановится практически до уровня 2019 г. (отклонение в сторону снижения не будет превышать 1-1,5%, т.е. 40-70 млн. т за год, или 1-1,5 млн. барр. в день3).
Новое соглашение, достигнутое 12 апреля 2020 г. в формате ОПЕК+, предполагает уменьшение объемов добычи нефти странами-участниками соглашения на 9,7 млн. барр./сут. в мае-июне 2020 г., на 7,7 млн. барр./сут. -в июле-декабре 2020 г. и на 5,8 млн. барр./ сут. - в 2021-2022 гг. Сравнивая эти цифры с возможными объемами падения физического спроса на нефть, можно предположить, что в первом сценарии (короткого периода ограничительных мер) соглашение позволит сократить предложение нефти на величину большую, чем возможное снижение спроса в целом за год, и это может обеспечить повышение цен на нефть до уровня 40-45 долл./ барр.4 уже в мае 2020 г., который продержится до конца 2020 г. Однако если страны-экспортеры нефти, в том числе - не подписавшие новое соглашение ОПЕК+, начнут увели-
2 Мы не рассматриваем здесь снижение потребления горючего морскими судами, так как, в отличие от авиационных перевозок, подавляющая часть судов задействована в перевозке грузов, на которые ограничения не распространяются.
3 Примерно соответствует величине, которая рассматривалась как возможное снижение добычи в рамках ОПЕК+, для стабилизации нефтяного рынка в 2020 г. до распада сделки в марте.
4 Здесь и далее - цена нефти сорта Угак
чивать предложение нефти на рынке, то цены на нефть снова вернутся к уровню не выше 30 долл./барр. до конца года.
Во втором сценарии (продолжение пандемии до конца 2020 г.) даже при заключенном соглашении ОПЕК+ сокращение предложения нефти на мировом рынке будет ниже возможного снижения спроса, что не позволит ценам вырасти по сравнению с уровнем на начало апреля 2020 г., однако и дальнейшее их падение до критического для большого числа производителей уровня (10-15 долл./барр. для сорта Brent) представляется маловероятным (в этом случае начнет сокращаться предложение нефти на рынке помимо соглашения - за счет ухода с рынка производителей с высокими издержками добычи). Для уменьшения числа вариантов мы будем предполагать, что в этом сценарии цены на нефть до конца года также не превысят 30 долл./барр., как и в случае нарушения соглашения в сценарии короткой пандемии.
В 2021 г. во всех сценариях мы будем предполагать единый уровень цен на нефть на уровне 40-45 долл./барр. - в условиях описанного выше восстановления объема физического спроса5. Кроме того, мы предполагаем в 2021 г. во всех сценариях усиление координации между странами-экспортерами нефти и выполнение достигнутых (или заключение новых) соглашений в формате ОПЕК+.
Таким образом, в данной статье мы будем рассматривать три сценария на 2020-2021 гг., характеризуемых параметрами, приводимыми в табл. 1.
Прогноз основных показателей социально-экономического развития РФ
Описанные выше внешние шоки в первую очередь отразились на финансовых рынках, что поставило вопрос о необходимости принятия стабилизационных мер и корректировки денежно-кредитной политики. В части денежно-кредитной политики основная краткосрочная задача заключается в стабилизации внутреннего валютного рынка и ограничении роста потребительской инфляции вследствие переноса курса в цены и снижения доверия к рублю. Важно отметить, что в настоящий момент, в отличие от ситуации 2008 и 2014 гг., нет оснований рассматривать курс рубля накануне падения цен на нефть как находящийся выше его фундаментально обоснованных значений.
Если в 2008 и 2014 гг. отказ от поддержки курса и сохранение международных резервов были необходимы для более быстрого перехода курса на новый уровень, соответствующий изменению внешних условий и обеспечивающий достижение макроэкономического баланса в экономике РФ, то в настоящий момент такая подстройка курса уже обеспе-
Таблица 1
Сценарии развития на 2020-2021 гг.
2020 г. 2021 г.
Параметр 2019 г. Сцен. 1а Сцен. 16 Сцен. 2 Сцен. 1а Сцен. 16 Сцен. 2
Распространение пандемии 2 мес. 2 мес. 6 мес. Нет Нет Нет
Рост мирового ВВП, в % в год 2,9 -1,5 -1,5 -5,0 3,0 3,0 4,0
Цена нефти Urals (в среднем за год), долл./барр. 63,5 43,5 32,0 32,0 45 45 45
Изменение физического объема экспорта нефти из РФ, в % к предыдущему году 3,0 -10 0 -10 5 -10 5
Источник: расчеты авторов.
5 Кроме того, данный уровень удобен тем, что соответствует базовой цене нефти на 2021 г. по действующему бюджетному правилу.
чивается за счет режима его свободного плавания, и денежным властям необходимо противодействовать «перелету» курса вследствие возможных панических настроений на рынке. Более того, действующее в РФ бюджетное правило автоматически способствует сглаживанию влияния внешнеэкономической конъюнктуры на валютный рынок, создавая условия для снижения зависимости валютного курса от цен на нефть.
Курс рубля
По нашим оценкам, фундаментально обоснованный курс рубля к доллару США при цене на нефть 30-35 долл./барр. составляет около 75 руб./долл., а при 40-45 долл./барр. -около 70 руб./долл. Дополнительным фактором, влияющим на ситуацию на внутреннем валютном рынке через увеличение предложения валюты, является продажа иностранной валюты из ФНБ Минфином России в соответствии с бюджетным правилом (при ценах на нефть ниже 43,3 долл./барр.) и Банком России для оплаты приобретаемого Правительством пакета акций Сбербанка стоимостью 2,14 трлн. руб.
Ежедневный объем продаж иностранной валюты, связанный с оплатой сделки, будет варьироваться в зависимости от отклонения цены нефти марки Urals ниже уровня 25 долл./ барр. - при превышении этого уровня операции осуществляться не будут. Планируется, что данный механизм будет действовать до 30 сентября 2020 г. В результате суммарные продажи иностранной валюты в рамках бюджетного правила в сумме с дополнительными продажами могут достичь 50 млрд. долл.
При этом,в условиях снижения зависимости курса рубля от цен на нефть, он становится более подверженным влиянию потоков капитала. С учетом глобальной неопределенности и падения доверия к развивающимся рынкам из-за распространения коронавируса, дополнительное обесценение рубля, по нашим оценкам, из-за влияния краткосрочных потоков капитала может достигать 10-15%.
Иными словами, несмотря на то что, благодаря действию бюджетного правила равновесный курс на внутреннем рынке мог бы быть на 2-4 руб. выше, чем фундаментально обоснованный курс при соответствующих ценах на нефть, из-за высокого уровня неопределенности в течение всего года в сценарии 1а мы ожидаем, что в 2020 г. курс рубля будет колебаться около уровня 70 руб./долл. (при этом индекс реального эффективного курса составит 82 от среднегодового уровня 2010 г., или 94,6 от среднегодового уровня 2019 г.).
В сценариях 1б и 2 курс в среднем в 2020 г. будет находиться на уровне 75-78 руб./долл. (индекс реального эффективного курса равен 78 от уровня 2010 г., или 90 от уровня 2019 г.), но при этом в отдельные периоды он может опускаться до 80-85 руб./долл.
В 2021 г. во всех сценариях мы предполагаем, что курс рубля будет близок к фундаментально обоснованным значениям, т.е. 70 руб./ долл. В сценарии 1а индекс реального эффективного курса в 2021 г. составит 84,5 от среднегодового уровня 2010 г., или 103,1 от среднегодового уровня 2020 г. В сценариях 1б и 2 индекс реального эффективного курса в 2021 г. составит 85,3 от среднегодового уровня 2010 г., или 109,3 от среднегодового уровня 2020 г.
Инфляция
По нашим оценкам, снижение среднегодового курса рубля к доллару США во всех сценариях на 10-20% вызовет ускорение инфляции в 2020 г. за счет эффекта переноса курса в цены не более чем на 1-2 п.п. При этом резкое снижение экономической активности будет сдерживать инфляцию, а отрицательные темпы экономического роста, напротив, могут потребовать проведения стимулирующей денежно-кредитной политики по мере стабилизации ситуации на финансовых рынках. В результате можно ожидать, что в сценарии 1а инфляция (по ИПЦ) по итогам года составит около 4%, а в сценариях 1б и 2 - 5%, т.е. лишь немного выше таргета. При этом во всех сценариях бу-
дут преобладать риски ее сохранения второй год подряд ниже целевого уровня. В 2021 г. мы предполагаем, что инфляция будет находиться вблизи целевого уровня в 4%.
Счет текущих операций
По нашим оценкам, на сальдо счета текущих операций окажут значимое влияние изменение цен на нефть, снижение мирового спроса на базовые товары российского экспорта, понижение цен на неуглеводородный экспорт, реальная и номинальная девальвация рубля.
В первую очередь наиболее значительно упадут стоимостные объемы экспорта углеводородов (нефти, газа, СПГ, нефтепродуктов) - как за счет снижения среднегодовых цен, так и за счет сокращения (в некоторых сценариях) физических объемов их поставок. По сравнению с уровнем 2019 г. в 238 млрд. долл. в сценарии 1а экспорт упадет до 150 млрд. долл., в сценарии 1б - до 123 млрд. долл., в сценарии 2 - до 110 млрд. долл. В 2021 г. экспортная выручка начнет восстанавливаться до уровней 163, 155 и 163 млрд. долл. в сценариях 1а, 1б и 2 соответственно.
Что касается экспорта неуглеводородных товаров, то снижение его стоимостных объемов будет происходить как за счет сокращения физических объемов поставок, вызванного сжатием спроса, так и за счет ухудшения ценовой конъюнктуры в зависимости от глубины падения мировой экономики. Индекс физических объемов неуглеводородного экспорта товаров в 2020 г. будет варьироваться в диапазоне 84-88% относительно 2019 г. в зависимости от сценария, а стоимостные объемы неуглеводородного товарного экспорта снизятся в 2020 г. до уровня 149 млрд. долл. в сценариях 1а и 1б и до 138 млрд. долл. в сценарии 2. В 2021 г. экспорт будет восстанавливаться и достигнет значений 163-166 млрд. долл.
При ожидаемой среднегодовой девальвации и ожидаемых значениях падения российского ВВП стоимостные объемы импорта в 2020 г. также сократятся на 14-23% в зависимости от сценария. В итоге по сравнению с
уровнем 2019 г. в 254 млрд. долл. товарный импорт упадет в сценарии 1а до 219 млрд. долл., в сценарии 1б - до 204 млрд. долл., в сценарии 2 - до 196 млрд. долл. Восстановление в 2021 г. обусловит наращивание импорта до уровня 213-221 млрд. долл. в зависимости от сценария.
Таким образом, торговый товарный баланс сократится с уровня 164 млрд. долл. в 2019 г. до 53-79 млрд. долл. в зависимости от сценария, а в 2021 г. восстановится до значений 99115 млрд. долл.
Экспорт и импорт услуг сократятся значительно - главным образом за счет снижения международных поездок, как россиян за рубеж, так и иностранных туристов в Россию (степень сокращения поездок естественным образом зависит от сценария). В конечном счете отрицательный баланс торговли услугами сократится с -36 млрд. долл. в 2019 г. до -20 млрд. долл. в сценарии 1а, -19 млрд. долл. в сценарии 1б и -10 млрд. долл. в сценарии 2. В 2021 г., как прогнозируется, его значение будет варьироваться в диапазоне от -27 до -31 млрд. долл.
Баланс оплаты труда отреагирует на девальвацию национальной валюты, что приведет к сокращению его дефицита с -3,6 млрд. долл. в 2019 г. до -2,7 млрд. долл. (-3,1 млрд. долл.) в зависимости от сценария. Дефицит баланса инвестиционных, доходов, как ожидается, несколько сократится из-за девальвации с уровня -50 млрд. долл. в 2019 г. до -43 млрд. долл. (-45 млрд. долл.) в 2020 г. Аналогично сократится и дефицит баланса вторичных доходов с уровня -10 млрд. долл. в 2019 г. до -8 млрд. долл. (-9 млрд. долл.) в 2020 г.
В конечном итоге, сальдо счета текущих операций, которое составило 64,6 млрд. долл. в 2019 г., существенно сократится: в 2020 г. в сценарии 1а его значение составит ~2 млрд. долл., в то время как в сценарии 1б уже будет наблюдаться его дефицит в размере ~6 млрд. долл., а в сценарии 2 - в размере ~11 млрд. долл. Последующее восстановление в 2021 г. позволит счету текущих операций выйти на
уровень ~17 млрд. долл. в сценарии 1а, ~13 млрд. долл. - в сценарии 1б и ~32 млрд. долл. - в сценарии 2. (См. табл. 2.)
Динамика деловой активности
Для оценки снижения индекса промышленного производства и индекса деловой активности вследствие введения режима нерабочих дней мы использовали подход, основанный на разложении рядов индексов производства по отдельным видам экономической деятельности на трендовую, календарную и случайную компоненты. Для каждой составляющей были рассчитаны прогнозные значения до декабря 2020 г. Прогноз по трендовой и случайной составляющим рассчитывался как среднее за три предшествующих месяца Прогноз по календарной составляющей, которая характеризует изменение числа рабочих дней в разных периодах (в данном случае в месяцах), основывался на сопоставлении планового (согласно производственному календарю на 2020 г.) и
фактического (с учетом возможных сроков действия режима «нерабочих дней») числа рабочих дней в 2020 г. по сценариям.
Прогноз календарной составляющей учитывает наличие непрерывных производственных циклов, т.е. наличие отраслей, предприятия которых не могут уйти на карантин, в частности металлургии и химического производства, а также отраслей, которые выпускают «стратегически значимые товары и услуги»: производство пищевых продуктов и напитков; производство лекарственных средств и материалов, применяемых в медицинских целях; производство нефтепродуктов; производство и распределение электричества, газа и воды. Для данных отраслей календарная составляющая изменяется по плановому сценарию при реализации режима нерабочих дней.
В результате использования данного подхода нами получены следующие оценки стоимости карантинных мер для экономики: • первый квартал - 0,4% ВВП;
2020 г. 2021 г.
Статья счета текущих операций 2019 г. Сцен. Сцен. Сцен. Сцен. Сцен. Сцен.
1а 16 2 1а 16 2
Экспорт углеводородов 237,9 150 123 110 163 155 163
Экспорт неуглеводородов 180,8 149 149 138 163 163 166
Экспорт неуглеводородов, индекс физического объема по отношению к уровню 2019 г, 100,0 88 88 84 92 92 93
Торговый товарный баланс 164,3 79 67 53 104 99 115
Экспорт товаров 418,7 299 271 249 325 318 329
Импорт товаров 254,4 219 204 196 221 219 213
Баланс торговли услугами -36,2 -20 -19 -10 -31 -29 -27
Экспортуслуг 62,8 52 50 47 55 56 56
Импорт услуг 99,0 72 69 57 86 85 83
Баланс оплаты труда -3,6 -3,1 -2,9 -2,8 -3,1 -3,1 -3,0
Баланс инвестиционных доходов -49,8 -45 -43 -43 -44 -44 -44
Баланс вторичных доходов -10,2 -9 -9 -9 -9 -9 -9
Счет текущих операций 64,6 +2 -6 -11 +17 +13 +32
Источник: расчеты авторов.
Таблица 2
Баланс счета текущих операций по сценарным прогнозам в 2020-2021 гг., млрд. долл.
• апрель (с 30 марта по 30 апреля) - 4,26% ВВП;
• апрель-май (с 30 марта по 31 мая) - 8,3% ВВП;
• до 6 месяцев в сумме с апреля по декабрь 2020 г. - до 12% ВВП6.
Таким образом, в сценариях 1а и 1б мы предполагаем, что снижение ВВП России по итогам 2020 г. в результате ограничения работы бизнеса в период нерабочих дней составит примерно 6 п.п.7, а в сценарии 2 - не менее 10 п.п.
В 2021 г., как было сказано выше, мы не предполагаем повторения ограничений, связанных с нерабочими днями и карантином, поэтому данная составляющая при оценке роста ВВП в 2021 г. учитываться не будет.
Основные макроэкономические показатели
Для получения прогноза динамики ВВП и других основных макроэкономических показате-
лей мы будем исходить из следующих предпосылок:
• структурные темпы роста ВВП РФ в 20202021 гг. составляют 1,5% ВВП8;
• внешнеторговая составляющая роста ВВП, связанная с условиями торговли (ценами на нефть), в 2020 г.: -1,7 п.п. (в сценарии 1а), -2,1 п.п. (в сценариях 1б и 2), в 2021 г. во всех сценариях: -1,3 п.п.;
• внешнеторговая составляющая роста ВВП вследствие снижения физического объема спроса на товары российского экспорта (включая углеводороды): -1,5 п.п. в сценарии 1а, -1 п.п. в сценарии 1б и -2 п.п. в сценарии 2. В 2021 г. в сценарии 1а вклад данной составляющей оценивается в +1 п.п., в сценарии 1б —1-0,5 п.п., в сценарии 2 -+1,5 п.п.;
• изменение ВВП вследствие введения (в 2020 г.) и их отмены (в 2021 г.) ограничительных мер на ведение бизнеса и нерабо-
Таблица 3
Основные макропоказатели по сценарным прогнозам в 2020-2021 гг.
2020 г. 2021 г.
Параметр 2019 г. Сцен. Сцен. Сцен. Сцен. Сцен. Сцен.
1а 16 2 1а 16 2
ПриростреальногоВВП,в%вгод 1,3 -7,0 -8,0 -12,0 5,0 4,5 7,0
Номинальный ВВП, трлн. руб. 109,4 99,7 97,6 92,8 109,0 112,0 110,0
Индекс-дефлятор ВВП, в % 3,2 -2,5 -3,8 -5,3 4,1 7,5 3,1
Индекс инвестиций в основной капитал, в % 1,7 -9,0 -12,0 -16,0 6,0 7,0 9,5
Изменение реальных доходов населения, в % 0,8 -3,5 -4,5 -6,5 4,0 5,0 6,5
Изменение розничного товарооборота, в % 1,6 -8,0 -9,0 -14,0 5,0 6,0 8,0
Уровень безработицы, в % ЭАН 4,6 8,0 8,0 12,0 5,0 5,5 5,5
Среднегодовой курс доллара к рублю, руб./долл. 64,68 70 76,5 76,5 70 70 70
ИПЦ, в % в год 3,0 4,0 5,0 5,0 4,0 4,0 4,0 Источник: расчеты авторов.
6 Данная оценка является условной, поскольку при продлении или возобновлении карантина после окончания мая необходим, вероятно, пересмотр предпосылок об отраслях и видах экономической деятельности, которые продолжают работать в непрерывном режиме и в режиме частичной занятости.
7 Мы считаем, что при продлении карантинных мер на срок более одного месяца (т.е. после 30 апреля) ограничения на деятельность отдельных крупных предприятий или отраслей будут более выборочными или ослаблены, поэтому реальное сокращение производства в этих случаях будет меньше, чем показывают расчеты для случая сохранения таких же ограничений, как и в апреле.
8 На основе расчетов по методике, представленной в: Синельников-Мурылев С., Дробышевский С., Идрисов Г., Каукин А., Павлов П. Декомпозиция темпов роста российской экономики в 2007-2017 гг. и прогноз на 2018-2020 гг. // Вопросы экономики. 2018. № 9. С. 5-31.
чих дней: в сценариях 1а и 1б: -5,5 п.п.9 в 2020 г. и +4 п.п. в 2021 г.; в сценарии 2: -9,5 п.п. в 2020 г. и +6 п.п. в 2021 г. Прогнозные оценки номинального ВВП, индекса инвестиций в основной капитал, реальных располагаемых доходов населения, уровня безработицы строились нами на основе среднесрочной макроэкономической модели экономики РФ, включающей в себя набор структурных эконометрических моделей и модели финансовых балансов для проверки сбалансированности прогнозов отдельных показателей.(См. табл. 3.)
Государственные финансы
Для расчета основных параметров федерального бюджета и бюджета расширенного правительства в 2020-2021 гг. по сценариям мы исходили из следующих предпосылок:
• номинальный объем расходов федерального бюджета в 2020-2021 гг. определяется принятым 12.03.2020 г. федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов"», с поправкой на объем процентных платежей по государственному долгу РФ, исходя из расчетного по сценариям объема госдолга и на объем трансферта во внебюджетные фонды в размере выпадающих доходов этих фондов вследствие снижения ставки страховых взносов для МСБ до 15%;
• номинальный объем расходов бюджета расширенного правительства моделируется с учетом номинальных объемов федерального бюджета и соотношения объемов федерального бюджета и бюджета расширенного правительства, согласно Долгосрочному бюджетному прогнозу Минфина России;
• средства ФНБ направляются на финансирование дефицита объема федерального бюд-
жета исключительно на компенсацию выпадающих нефтегазовых доходов, согласно действующему бюджетному правилу;
• базовая цена нефти принята на уровне действующего бюджетного правила (42,4 долл./барр. в 2020 г. и 43,3 долл./барр. в 2021 г.);
• прибыль ЦБ РФ от продажи ФНБ пакета Сбербанка в размере 2,14 трлн. руб. направляется на финансирование дефицита федерального бюджета в 2020 г. в объеме до 1,0 трлн. руб. и в объеме до 0,5 трлн. руб. в 2021 г.;
• из принятого на настоящий момент (14.04.2020 г.) пакета антикризисных мер Правительства РФ учтено только снижение ставок страховых взносов для субъектов малого и среднего бизнеса, что означает потери доходов внебюджетных фондов в размере 250 млрд. руб. в 2020 г. и 300 млрд. руб. в 2021 г., покрываемых за счет трансферта из федерального бюджета. Другие составляющие пакета не учтены, так как в отношении этих расходов на настоящий момент у нас нет достаточной информации для их разнесения по статьям расходов и уровням бюджетной системы. Результаты оценки баланса бюджетной системы по уровням бюджета расширенного правительства и федерального бюджета представлены в табл. 4.
Таким образом, при сохранении всех текущих обязательств в принятых объемах и финансировании в полном объеме национальных проектов ситуация в бюджетной сфере представляется крайне тяжелой, даже без учета уже названных, но не учтенных нами при расчете и неизбежных дополнительных мер по поддержке населения и экономики. В зависимости от сценария дефицит федерального бюджета в 2020 г. составит от 3,7 до 6,7 трлн. руб. (от 3,8 до 7,2% ВВП), а дефицит бюджета
9 Отрицательный вклад ограничительных мер в динамику ВВП в 2020 г. примерно на 0,5 п.п. ВВП ниже, чем мы описывали в разделе «Динамика деловой активности», так как здесь мы учитываем положительный эффект от реализации уже в 2020 г. отложенного за период действия карантина спроса, тогда как выше мы давали оценку потерь ВВП именно за период действия карантинных мер.
Таблица 4
Оценка баланса бюджетной системы по уровням бюджета расширенного правительства и федерального бюджета
Бюджет Бюджет
Федеральный расширенного Федеральный расширенного
Сценарии бюджет, трлн. руб. правительства, бюджет, в % ВВП правительства,
трлн. руб. в % ВВП
2020 г. 2021 г. 2020 г. 2021 г. 2020 г. 2021 г. 2020 г. 2021 г.
Сценарий 1а
Доходы - всего 16,2 17,8 33,8 38,0 16,2 16,3 33,9 34,9
Нефтегазовые доходы 5,2 5,8 5,2 5,8 5,2 5,3 5,2 5,3
Ненефтегазовые доходы 11,0 12,0 28,6 32,2 11,0 11,0 28,7 29,5
Расходы 19,9 21,6 40,3 42,2 20,0 19,8 40,4 38,7
Дефицит и его финансирование 3,7 3,8 6,5 4,2 3,8 3,5 6,5 3,8
за счет привлечения долга 2,5 3,3 5,3 3,7 2,6 3,0 5,3 3,4
за счет средств ФНБ 0,2 - 0,2 - 0,2 - 0,2 -
за счет прибыли ЦБ РФ от продажи пакета Сбербанка 1,0 0,5 1,0 0,5 1,0 0,5 1,0 0,5
Объем средств ФНБ (на конец года) 92,2 94,7 6,5 6,1
Долг (на конец года) 14,2 17,5 19,2 22,8 14,2 16,1 19,3 20,9
Сценарий 16
Доходы - всего 13,8 17,9 31,2 38,6 14,1 16,0 32,0 34,5
Нефтегазовые доходы 3,0 5,8 3,0 5,8 3,1 5,2 3,1 5,2
Ненефтегазовые доходы 10,8 12,1 28,2 32,8 11,1 10,8 28,9 29,3
Расходы 19,8 21,5 40,3 42,2 20,3 19,2 41,3 37,7
Дефицит и его финансирование 6,0 3,6 9,1 3,6 6,1 3,2 9,3 3,2
за счет привлечения долга 2,0 3,1 5,1 3,1 2,0 2,8 5,2 2,8
за счет средств ФНБ 3,0 - 3,0 - 3,1 - 3,1 -
за счет прибыли ЦБ РФ от продажи пакета Сбербанка 1,0 0,5 1,0 0,5 1,0 0,4 1,0 0,4
Объем средств ФНБ (на конец года) 58,8 59,2 4,6 3,7
Долг (на конец года) 13,8 16,6 19,2 21,9 14,1 14,8 19,7 19,6
Сценарий 2
Доходы - всего 13,2 17,7 29,7 38,1 14,2 16,1 32,0 34,6
Нефтегазовые доходы 2,9 5,8 2,9 5,8 3,1 5,3 3,1 5,3
Ненефтегазовые доходы 10,3 11,9 26,8 32,3 11,1 10,8 28,9 29,4
Расходы 19,9 21,6 40,3 42,5 21,4 19,6 43,4 38,6
Дефицит и его финансирование 6,7 3,9 10,6 4,4 7,2 3,5 11,4 4,0
за счет привлечения долга 2,7 3,4 6,6 3,9 2,9 3,1 7,1 3,5
за счет средств ФНБ 3,0 - 3,0 - 3,2 - 3,2 -
за счет прибыли ЦБ РФ от продажи пакета Сбербанка 1,0 0,5 1,0 0,5 1,1 0,5 1,1 0,5
Объем средств ФНБ (на конец года) 59,5 62,0 4,9 3,9
Долг (на конец года) 14,7 17,9 21,7 26,0 15,8 16,3 23,4 23,6
Источник: расчеты авторов.
расширенного правительства -от 6,5 до 11,4% ВВП. Действующее ныне бюджетное правило позволяет компенсировать федеральному бюджету только выпадающие нефтегазовые доходы, а источников финансирования выпадающих ненефтегазовых доходов непосредственно в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено.
В сценарии 1а, в отличие от остальных сценариев, заложен выход цены на нефть на уровень выше цены отсечения, что означает, что, согласно бюджетному правилу, средства из ФНБ для финансирования дефицита бюджета не будут тратиться (мы учли только уже фактическое использование 200 млрд. руб. в марте-апреле 2020 г.)10. В результате в сценариях 1б и 2 за счет средств ФНБ (по бюджетному правилу и из прибыли ЦБ РФ за счет продажи пакета Сбербанка) можно профинансировать не более 4,0 трлн. руб. И в зависимости от сценария на конец года в ФНБ остается от 59,5 до 92,2 млрд. долл. (4,6-6,5% ВВП). Остальная часть дефицита должна быть профинансирована за счет заимствований на рынке государственного долга РФ.
Объем государственных заимствований для финансирования дефицита федерального бюджета РФ в 2020 г. оценивается нами в 2,02,7 трлн. руб., что, при прочих равных, представляется нам вполне реалистичным. Однако проблема заключается в том, что в тяжелой финансовой ситуации оказываются субфедеральные бюджеты, поскольку незначительное число регионов располагают собственными резервными фондами. Таким образом, дефицит бюджета расширенного правительства значительно превышает дефицит федерального бюджета и дополнительные заимствования на региональном и муниципальном уровнях в 2020 г. могут потребоваться в объеме от 2,8 до 3,9 трлн. руб.11. В итоге в наихудшем сценарии (сценарий 2) объем долговых заимствований оценивается в 6,6 трлн. руб., что пред-
ставляется малореалистичным без повышения стоимости заимствований.
Поскольку мы предполагаем сохранение номинальных объемов расходов и объемов финансирования национальных проектов в 2021 г. в полном объеме, бюджетная ситуация в следующем году во всех сценариях остается тяжелой и крайне чувствительной к конъюнктуре мирового рынка. Дефицит федерального бюджета остается на уровне 3,2-3,5% ВВП, а бюджета расширенного правительства - 3,24,0% ВВП, при этом практически единственным источником его финансирования выступают государственные (федеральные и субфедеральные) заимствования (поскольку среднегодовая цена на нефть совпадает с базовой ценой нефти или даже чуть превышает ее, использование средств ФНБ не разрешается бюджетным правилом, а остаток прибыли ЦБ РФ от продажи пакета Сбербанка не превышает 0,5% ВВП). В результате к концу 2021 г. совокупный объем государственного долга РФ может достичь 20-24% ВВП.
Анализ возможных мер макроэкономической политики
Денежно-кредитная политика
С учетом текущей стабилизации валютного рынка на уровнях 70-75 руб./долл. мы считаем, что принятые ЦБ РФ меры позволили поддержать финансовую стабильность в краткосрочной перспективе. Напомним, что ЦБ РФ принял решение с 10 марта начать упреждающую продажу иностранной валюты в рамках реализации механизма бюджетного правила, оказывая тем самым поддержку дешевеющему рублю; кроме того, в этот период была продана валюта на сумму до 2,14 трлн. в рублевом эквиваленте в рамках размещения средств ФНБ в акциях Сбербанка России. При повышении цен на нефть до 40-45 долл./барр. во втором квартале 2020 г. (сценарий 1а), после вступле-
10 Если вынести за скобки сделку по покупке пакета Сбербанка.
11 Для справки: общий долг субъектов Федерации и муниципалитетов на 1 марта 2020 г. составлял 2,1 трлн. руб.
ния в силу принятых ограничений по добыче нефти, продажа валюты в интересах Минфина России прекратится, но и обратных операций для пополнения ФНБ из-за сохраняющейся неопределенности относительно уровня нефтяных цен в 2020 г. не ожидается. Таким образом, в этом сценарии курс рубля на протяжении большей части года будет находиться в условиях свободного плавания и определяться исключительно состоянием платежного баланса РФ.
Если же цены на нефть, несмотря на заключенную сделку с ОПЕК+, останутся на уровне 30-35 долл./барр. до конца года, объем продаж валюты Банком России в рамках бюджетного правила по итогам 2020 г. должен составить около 3,0 трлн. руб. Однако, по нашему мнению, это не окажет серьезного давления на курс рубля в сторону его укрепления, а будет лишь компенсировать понижательное давление на российскую валюту вследствие сохранения усиленных рисков для национальной экономики.
Соответственно, во всех сценариях меры валютной политики должны быть направлены на недопущение значительного долгосрочного отклонения валютного курса от его фундаментально обоснованных уровней из-за развития панических настроений, так как в случае резкого ослабления рубля валютный рынок может стабилизироваться при гораздо более слабом рубле, что вызовет сильное отклонение инфляции от целевого уровня, переоценку страновых рисков и масштабный отток капитала. При этом Банк России не должен защищать конкретные уровни валютного курса, чтобы не провоцировать спекулятивные атаки на национальную валюту.
В 2021 г., поскольку мы предполагаем устойчивое нахождение цены на нефть на уровне, близком к базовой по бюджетному правилу, влияние операций Минфина и Банка России на курсообразование также будет минимальным.
Отметим, что в марте-апреле 2020 г. ЦБ РФ смог стабилизировать финансовые рынки без ужесточения денежно-кредитной политики, оставив ключевую ставку неизменной. Мы полагаем, что во всех рассматриваемых нами сценариях в 2020 г. повышения ключевой ставки удастся избежать, т.е. она останется на уровне 6%12 -этому будет способствовать нахождение инфляции вблизи целевого уровня. Более того, если инфляция остается ниже тар-гета или значимо не превысит его, осенью 2020 г. для стимулирования деловой активности, потребительского спроса и (если понадобится) поддержки банковского сектора представляется целесообразным понижение ключевой ставки до 5,0% (в сценарии 1а) -5,5% (в сценариях 1б и 2) годовых.
В 2021 г., при реализации описанных нами вариантов внешних и внутренних условий, ключевая ставка Банка России ожидается на уровне 5% годовых, однако неопределенность относительно возможных сценариев денежно-кредитной политики возрастает. С одной стороны, при заметном улучшении ситуации в мировой и российской экономиках, стабильном курсе рубля повышаются риски снижения инфляции вновь ниже таргети-руемого уровня, что будет способствовать дельнейшему смягчению ДКП. С другой стороны, как мы отмечали в начале данной статьи, в 2021 г., после выхода из острой фазы кризиса, вызванного пандемией в 2020 г., повышается вероятность финансового кризиса на глобальном уровне или локального кризиса, оказывающего сильное влияние и на финансовый сектор, и на экономику России в целом. В этом случае ЦБ РФ будет вынужден повысить ключевую ставку для защиты внутреннего рынка, по крайней мере, до 6-8% годовых.
Бюджетная политика
Проведенные нами оценки бюджетных сценариев показывают, что во всех случаях в 2020 г.
12 24 апреля 2020 г. ключевая ставка была снижена до 5,5%.
дефицит федерального бюджета, а тем более дефицит бюджета расширенного правительства - даже при исполнении государственного бюджета в объемах, предусмотренных принятым законом о бюджете, без дополнительных антикризисных мер, - достигают критических уровней с точки зрения устойчивости государственных финансов в среднесрочной перспективе. Резервы привлечения дополнительных средств в бюджетную систему сверх текущих обязательств посредством государственных заимствований представляются нам малореалистичными либо оказываются сопряжены с серьезным повышением стоимости обслуживания долга (см. ниже).
В этой связи нам представляются возможными следующие рекомендации в области бюджетной политики в 2020 г.:
1. Ключевыми задачами в этой сфере должны являться исполнение действующих социальных обязательств бюджета, обеспечение функционирования бюджетного сектора экономики (с повышенным вниманием к здравоохранению) и государственного управления (включая поддержание правопорядка и безопасности страны), а также ресурсное обеспечение пакета антикризисных мер. Все другие обязательства бюджета, на всех уровнях, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов и плана развития инфраструктуры, могут быть перенесены на последующие годы. Соответственно, также откладываются на будущее возможные решения по дополнительным расходам, связанным с ускорением экономического развития и достижением национальных целей развития. В то же время мы исключаем, в любом сценарии, вариант секвестра бюджета, с пропорциональным сокращением всех статей, особенно связанных с оплатой труда работников бюджетной сферы и социальных выплат населению.
2. Привлечение долгового финансирования дефицита федерального бюджета и бюджета расширенного правительства исключительно для компенсации выпадающих ненефтегазовых доходов, а не как источника средств для
антикризисных мер и новых дополнительных расходов. Это позволит ограничить рост стоимости обслуживания долга и сохранить пространство для новых заимствований в среднесрочном периоде (до 2024 г.), не выходя за предельный, безопасный для России объем государственного долга (до 30% ВВП, по нашим оценкам).
3. Во всех сценариях, даже при ценах на нефть не ниже базовой цены (42,4 долл./ барр.), целесообразно использовать ФНБ как источник средств для финансирования антикризисного пакета и возможных дополнительных расходов бюджета, помимо компенсации выпадающих нефтегазовых доходов в сценариях 1б и 2. Аргументом в пользу такого решения служит тот факт, что ситуация в 2020 г. является исключительной, чрезвычайной (пандемия), в которой от государства требуется масштабная поддержка экономики и населения, а долговая емкость в рамках одного рынка исчерпана. В качестве дополнительного аргумента можно рассматривать вариант использования средств ФНБ для финансирования дефицита ПФР (замещения трансферта или его части из федерального бюджета), чтобы высвободить средства федерального бюджета на другие цели, что соответствует действующим направлениям использования средств ФНБ согласно Бюджетному кодексу РФ.
По нашим оценкам, предельный объем средств ФНБ, которые могут пойти на финансирование антикризисного пакета, составляет до 2,5 трлн. руб. (30-35 млрд. долл.). При данной оценке мы исходили из того, что в любом сценарии необходимо сохранить ликвидную часть ФНБ на начало 2021 г. в объеме, необходимом для компенсации выпадающих нефтегазовых доходов, - по крайней мере, в 2021 г. при снижении среднегодовых цен на нефть до 30 долл./барр., согласно бюджетному правилу, т.е. не ниже 30 млрд. долл. Это позволит снизить риски при оценке устойчивости российской бюджетной системы, которые будут влиять на стоимость государственных заимствований в 2020-2021 гг.
4. С учетом размера дефицитов федерального бюджета и бюджета расширенного правительства в 2020-2021 гг. считаем необходимым использовать именно в течение этих двух лет весь объем прибыли ЦБ РФ от продажи пакета Сбербанка, который предполагается направить в доходы федерального бюджета согласно условиям сделки, причем эти средства должны поступить в бюджет в виде «живых» денег.
5. Поскольку дополнительные источники средств для финансирования антикризисного пакета, как показано выше, ограниченны, необходимо перераспределение средств внутри предельных расходов федерального бюджета и бюджетов регионов, чтобы профинансировать приоритетные антикризисные меры. В качестве имеющихся резервов можно рассматривать: сокращение объемов финансирования Федеральной адресной инвестиционной программы (как это было в 2009-2010 и 20152016 гг.); перенос на 2021-2023 гг. части расходов на реализацию национальных проектов; пересмотр критериев выделения средств и списка получателей субсидий по разделу «Национальная экономика» в пользу отраслей, наиболее пострадавших в условиях пандемии; сокращение части не первоочередных расходов на материально-техническое обеспечение ФОИВов; выполнение прикладных НИОКР; вопросы в области культуры, кинематографии, физической культуры и спорта. По предварительным оценкам, общий объем перераспределяемых, исходя из этих принципов, в пользу антикризисных мер ресурсов в рамках БРП может составить до 1,5 трлн. руб. (3,7% от общего объема расходов БРП).
6. Таким образом, предельный объем средств для финансирования антикризисного пакета оценивается нами примерно в 4,0 трлн. руб., или в 4,0% ВВП.
7. В качестве крайних мер стабилизации государственных финансов в сценариях с наиболее тяжелыми условиями исполнения бюджета (сценарии 1б и 2), особенно в случае еще более низких цен на нефть, мы считаем воз-
можным упомянуть также вариант инфляционного обесценения обязательств, поскольку при заметном росте дефицита БРП (более чем на 10% ВВП), с нашей точки зрения, избежать этого не удастся. Даже в странах ЕС и США финансирование в текущем году сопоставимых дефицитов бюджета невозможно без расширения политики количественного смягчения и прямого выкупа государственных ценных бумаг денежными властями на первичном рынке. В российских условиях аналогичные решения приведут к неизбежному ускорению темпов инфляции заметно выше таргета.
В 2021 г. в рамках рассмотренных сценариев ситуация в бюджетной сфере представляется, с одной стороны, более стабильной, однако, в то же время, внутренние дисбалансы в ней будут нарастать.
Первый вызов, с которым столкнется Правительство РФ уже осенью 2020 г. при планировании федерального бюджета на 20212023 гг., заключается в том, что вследствие изменившихся макроэкономических параметров прогноза на 2021 г. по сравнению с теми, что учитывались при формировании федерального бюджета на 2020-2022 гг. осенью 2019 г., заложенный в федеральный закон «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» объем расходов на 2021 г. не соответствует предельному объему расходов федерального бюджета согласно бюджетному правилу на этот год. Это означает, что если сохранять действие бюджетного правила в его текущей редакции, то объем расходов федерального бюджета должен быть сокращен примерно на 2-3 трлн. руб. (т.е. на 10-13%). В условиях безусловного сохранения социальных выплат населению такое сокращение возможно только за счет отказа от большинства расходов инвестиционного характера и дальнейшего переноса на будущие годы финансирования мероприятий, предусмотренных приоритетными национальными проектами, и планов развития инфраструктуры.
По нашему мнению, данный сценарий, особенно на этапе выхода экономики из кри-
зиса и возобновления ее роста, будет иметь для нее серьезные отрицательные последствия. Чтобы перезапустить реализацию приоритетных национальных проектов и поддержать рост экономики за счет бюджетных стимулов, мы считаем необходимым приостановить действие бюджетного правила в 2021 г. в части ограничения расходов федерального бюджета сверх расчетной величины расходов при базовой цене на нефть и разрешить их превышение в размере до 4% ВВП (т.е. разрешить дефицит федерального бюджета в размере 4% ВВП).
Это позволит сохранить номинальные объемы федерального бюджета на 2021 г., заложенные в законе о бюджете на 2020-2022 гг., и профинансировать предусмотренные приоритетными национальными проектами расходы в 2021 г. в полном объеме. Дефицит федерального бюджета и соответствующий ему дефицит БРП могут быть профинансированы за счет части прибыли ЦБ РФ от продажи пакета Сбербанка и новых заимствований на внутреннем рынке в размере до 3,5% ВВП - именно такой вариант параметров федерального бюджета на 2021 г. рассмотрен в наших сценариях. Если же цены на нефть окажутся в 2021 г. ниже базовой (43,3 долл./барр.), то выпадающие нефтегазовые доходы должны быть компенсированы за счет средств ФНБ, как и предполагает бюджетное правило.
Второй вызов связан с необходимостью ускорить реализацию приоритетных национальных проектов после (по факту) задержки их исполнения на протяжении первых двух лет. Такое ускорение, как предполагалось нами в 2019 и в начале 2020 гг., требует увеличения расходов по направлениям производительных государственных и социальных расходов примерно на 2-2,5 п.п. ВВП - до совокупного уровня БРП 34,5-35,0% ВВП. Однако вследствие сокращения номинальных объемов ВВП в условиях кризиса 2020 г. плановый номинальный уровень расходов БРП составит 37,538,5%. Это, по нашему мнению, выше долгосрочного устойчивого уровня расходов БРП
для России, который может быть обеспечен доходной частью БРП при действующих параметрах налоговой системы в РФ. Соответственно, обсуждение бюджетного маневра в сторону производительных расходов с увеличением общего уровня расходов бюджетной системы РФ в долях ВВП откладывается до момента снижения этого уровня до 34-34,5% ВВП - вероятно, не ранее 2023 г. До этого времени бюджетный маневр возможен только за счет повышения эффективности в параметрах действующих обязательств и перераспределения расходов между отдельными статьями, без изменения общего объема расходов БРП.
Несмотря на указанные выше проблемы с планированием и исполнением БРП в 2021 г., мы тем не менее считаем возможным вернуться в 2021 г., в условиях восстановления экономики после ее падения в 2020 г., к предложению о снижении уровня налоговой нагрузки на труд РФ - в частности, к переходу к плоской ставке страховых взносов на уровне 22% (для МСБ остается пониженная ставка в 15%). Это решение, на наш взгляд, станет существенным стимулом для расширения найма персонала и усиления инвестиционной активности, а также повышения конкурентоспособности российских производителей. Кроме того, мы рассматриваем эту меру как компенсацию для бизнеса усиления налоговой нагрузки в 2019 г., когда была повышена на 2 п.п. основная ставка НДС. По нашим оценкам, с учетом уже принятого решения о более радикальном снижении ставки страховых взносов для МСБ с 30 до 15% потери внебюджетных фондов составят в условиях 2021 г. 600700 млрд. руб.
Одновременно с этим данная мера позволит снизить расходы федерального и консолидированного бюджетов регионов на оплату труда бюджетников, куда входят страховые взносы. Такая экономия составит около 150 млрд. руб. для региональных бюджетов и до 100 млрд. руб. для федерального бюджета, и итоговый эффект для бюджета расширенного правительства оценивается нами примерно в
-400 млрд. руб. (0,4% ВВП). Увеличение дефицита БРП и федерального бюджета на эту величину, по нашему мнению, полностью может быть профинансировано за счет государственных заимствований (во всех сценариях с учетом сокращения доходов на эту величину потребность в заимствованиях остается в 2021 г. в пределах 5% ВВП), а в последующие годы можно рассчитывать на увеличение общих налоговых доходов бюджета за счет ускорения роста экономики.
Долговая политика
Как видно из приведенных выше сценариев бюджетной политики, в 2020 г. потребность бюджетной системы в государственных заимствованиях для финансирования дефицита БРП составляет от 5,2 до 7,1% ВВП; кроме того, примерно 1,2-1,5% ВВП составляет объем государственных ценных бумаг, погашаемых и рефинансируемых в 2020 г. Таким образом, совокупный объем предложения федеральных и субфедеральных ценных бумаг на долговом рынке РФ может составить 6,5-8,0 трлн. руб. По нашим оценкам, при сохранении стоимости заимствования в пределах 10% годовых этот объем близок к предельной емкости внутреннего рынка госдолга, которая - с учетом объема ликвидности в банковском секторе, на руках у населения и компаний, потенциального притока средств нерезидентов - не превышает 7-8 трлн. руб.
Ограничением для расширения государственных заимствований является изменение их стоимости как вследствие объема предложения ценных бумаг, так и реакции рыночных ставок в экономике России на изменение курса рубля, а также процентной политики Банка России. В нынешних условиях высока вероятность того, что реакция рыночных процентных ставок на изменение ключевой ставки будет асимметричной (высокая корреляция в случае повышения, но отсутствие реакции или даже отрицательная корреляция в случае снижения - в зависимости от динамики курса). Влияние курсовой составляющей на ставки
может быть заметно выше, чем изменение ставок вследствие изменения предложения бумаг на рынке.
Снижение ставок на ведущих мировых финансовых рынках увеличивает спрэд между ставками в России и в мире и повышает привлекательность российского долгового рынка для иностранных инвесторов даже при нынешних уровнях ставок по облигациям, если Банк России сможет контролировать ситуацию на валютном рынке.
С учетом отмеченных выше факторов и чувствительности ставок к объему предложения государственных бумаг и курсовых рисков, по нашим оценкам, при заимствованиях в объеме до 6,5 трлн. руб. (сценарий 1а) ставки по ОФЗ увеличатся по отношению к уровню на середину апреля 2020 г. примерно на 1,25-1,75 п.п., т.е. до 6,75-8,75% годовых в зависимости от срока до погашения. При увеличении объема заимствований до 8,0 трлн. руб. (сценарий 2) требуемый инвесторами прирост доходности по отношению к текущему уровню достигнет 2,0-3,25 п.п., т.е. 7,5-11,25% годовых. При сохранении инфляции в пределах 4-5% в год это означает реальную стоимость заимствований в размере 3,0-6,0 п.п. Если руководствоваться эмпирическим правилом, что критерием устойчивости государственного долга можно считать равенство реальной ставки по долгу темпу реального роста ВВП, то данный рост стоимости, исходя из прогнозных темпов роста ВВП в 2021 г., можно считать предельным. Именно поэтому мы считаем, что дальнейшее увеличение государственных заимствований для финансирования, например, антикризисного пакета является нежелательным и повышает риски долговой устойчивости даже при том, что общий объем государственного долга РФ остается в пределах 2530% ВВП.
В наблюдаемых ныне условиях выпуск государственного долга, с учетом других потенциальных внешних шоков, целесообразно проводить исключительно в национальной валюте, чтобы исключить курсовые риски для
федерального бюджета. При этом срок новых выпусков должен составлять не менее двух лет, чтобы исключить давление на расходы федерального бюджета в 2021-2022 гг., когда придется финансировать основную часть отложенных расходов в рамках реализации национальных проектов.
Нам представляется целесообразным активизировать заимствования именно во втором-третьем кварталах 2020 г. Во-первых, как мы отмечали ранее, именно в этот период из-за более низких цен на нефть важно привлечение средств нерезидентов на российский валютный рынок, а ожидание роста курса рубля - при повышении во втором полугодии и в будущие годы цен на нефть относительно исключительно низких текущих уровней - снизит аппетиты инвесторов относительно доходности. Во-вторых, пока не реализовались риски дополнительных внешних шоков, снижается вероятность повышения ключевой ставки ЦБ РФ для защиты внутреннего финансового и валютного рынков. В-третьих, в ожидании будущих, но еще не реализовавшихся проблем с обслуживанием кредитов, российские банки заинтересованы в увеличении портфеля ОФЗ, который они могут потом использовать для доступа к ликвидности от Банка России, когда качество их кредитных портфелей ухудшится. В-четвертых, финансирование пакета стабилизационных мер необходимо прямо сейчас, тогда как поступления налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета в настоящий момент падают вследствие предоставления отсрочек по налогам и снижения экономической активности.
В 2021 г., согласно нашим бюджетным сценариям, объем государственных заимствований с учетом рефинансирования погашаемых в этом году ранее выпущенных ценных бумаг составит от 5 до 7 трлн. руб.13 (4,5-6,5% ВВП). Эти объемы, по нашему мнению, также соответствуют потенциальной емкости россий-
ского долгового рынка при участии на нем нерезидентов. При прогнозируемой нами инфляции в 4% в год и ключевой ставке Банка России на уровне 5% стоимость заимствований в 2021 г. составит от 5,0-6,75% годовых в сценарии 1а до 6,0-9,25% годовых в сценарии 2. Таким образом, в сценарии 2 вновь возникают риски нарушения критериев устойчивости государственного долга, поскольку реальная стоимость заимствований достигает 5,0 п.п., что, очевидно, выше ожидаемых темпов роста экономики РФ в среднесрочной перспективе.
Банковский сектор
По состоянию на первый квартал 2020 г. российский банковский сектор, в отличие от ситуации 2008 или 2014 гг., значительно менее подвержен негативному влиянию падения цен на нефть и девальвации рубля: если по состоянию на 1 октября 2008 г. внешняя задолженность банковского сектора составляла 197,9 млрд. долл., а на 1 октября 2014 г. - 192,25 млрд. долл., то на 1 января 2020 г. эта сумма не превышала 77,0 млрд. долл. Принимая во внимание наши прогнозы относительно масштабов снижения курса рубля к иностранным валютам (не более 20% за год в худших сценариях), мы считаем, что с точки зрения шока от падения цен на нефть и курсовых рисков угрозы стабильности банковского сектора в 2020-2021 гг. отсутствуют.
Финансовый и банковский сектора напрямую не затронуты введенными ограничениями, поэтому эффект от влияния пандемии на них является отложенным. Основной канал влияния на банковский сектор РФ - рост доли «плохих» кредитов на балансе кредитных организаций по мере ухудшения финансового положения компаний и населения вследствие ограничений на ведение бизнеса, падения объема продаж, потери работы и т.д. Поскольку существуют лаги между прекращением об-
13 В этой сумме мы также учли дополнительное снижение доходов БРП по отношению к параметрам бюджетных сценариев из-за перехода к плоской ставке страховых взносов для всех компаний, кроме МСБ.
служивания кредита и признанием его просроченным либо кредит оказывается просроченным, когда заемщик не выплачивает основную сумму долга согласно изначальному графику, реализация данных рисков для банковского сектора ожидается не ранее второго квартала 2020 г., а основная доля «плохих» кредитов в активах банков выявится в треть-ем-четвертом кварталах 2020 г.
По нашим оценкам, в сценарии 1 с учетом вероятности приостановки деятельности компаний по отраслям экономики, которую мы учитывали при оценке «стоимости» карантина для ВВП РФ, доля кредитов нефинансовым организациям, выданных компаниям из этих отраслей, составляет примерно 42,5% от общего объема кредитов НФО. Если предположить, что доля просроченных кредитов данным компаниям достигнет 25%, что является крайне высоким показателем, то по отношению к общему объему кредитного портфеля банковского сектора доля «плохих» кредитов составит около 10,5%. Принимая во внимание тот факт, что по состоянию на 1 марта 2020 г. доля просрочки по кредитам НФО составляла 7,6%, рост данного показателя потребует увеличения резервов банков на возможные потери до 850 млрд. руб.14.
В сценарии 2 охват отраслей, понесших финансовые потери от карантинных мер и ограничений на ведение бизнеса, будет большим, поэтому в этом сценарии доля просроченных кредитов может достигнуть примерно 16,0%, т.е. прирост «плохих» кредитов к концу года может достигнуть здесь 1,6 трлн. руб.
В отношении кредитов физическим лицам мы предполагаем, что в случае падения реальных доходов населения по итогам 2020 г. на 3,5-6,5% во втором полугодии уровень просроченной задолженности приблизительно составит по потребительским кредитам физлицам 8-12% (на 1 февраля 2020 г. -
46,5%), в том числе по ипотечным жилищным кредитам - 2,5-4% (на 1 февраля 2020 г.
- 1,2%). Таким образом, прирост стоимости просроченных кредитов населению на 1 января 2021 г. может достигнуть 0,6-1,3 трлн. руб. в зависимости от сценария.
В целом объем новых просроченных кредитов некредитным финансовым организациям и населению к концу 2020 г. по отношению к началу марта 2020 г. составит до 1,45-2,9 трлн. руб. В то же время, исходя из данных о совокупности достаточности капитала (норматив Н1.0), которая на 1 марта 2020 г. составляла 12,4%, банковская система может списать дополнительно из совокупного капитала в резервы под возможные потери не более 1,0 трлн. руб. (с 1 января 2020 г. норматив Н1.0 для системно значимых кредитных организаций составляет 11,5%, а для других кредитных организаций - 10,5%). Иными словами, для поддержания достаточного уровня капитала банковской системы во втором полугодии 2020 г. может понадобиться поддержка со стороны ЦБ РФ или таких институтов, как Агентство по страхованию вкладов или Фонд консолидации банковского сектора, в размере от 0,5 трлн. руб. (в сценарии 1а) до 1,9 трлн. руб. (в сценарии 2 - эквивалентно 2,0% ВВП)15. В качестве инструментов поддержки при этом могут выступать стабилизационные долгосрочные беззалоговые кредиты банковскому сектору, рекапитализация банков за счет субординированных займов, вход в капитал проблемных организаций.
В 2021 г., по мере роста экономики России, улучшения финансового положения компаний и роста реальных доходов населения, мы ожидаем снижения доли просроченных кредитов НФО до 8,5-11%, по кредитам физических лиц
- до 6,0-7,5% (при росте совокупного кредитного портфеля банков на 5-7%). Соответственно, в этом году не будет необходимости
14 По некоторым из этих кредитов уже в настоящее время может быть предусмотрено частичное резервирование, однако оценить его размер не представляется возможным.
15 В ходе кризиса 2008-2009 гг. совокупная поддержка банковского сектора РФ составила 1,7 трлн. руб., что было эквивалентно 4,4% ВВП.
в дополнительной финансовой поддержке сектора со стороны Банка России. В то же время после отмены введенных в отношении банковского сектора регуляторных послаблений в 2021 г. можно ожидать увеличения числа ото-
званных банковских лицензий у кредитных организаций, у которых ухудшение финансового положения в 2020-2021 гг. будет критическим, и увеличения числа банков - клиентов АСВ или ФКБС. ■
Scenarios of the Development of Economic Situation in Russia in 2020-2021 and Challenges for Economic Policy
Alexey L. Vedev — Head of the Center of Structural Research of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Leading Researcher of the Gaidar Institute, Doctor of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: vedev@iep.ru
Sergey M. Drobyshevsky - Scientific Director of the Gaidar Institute; Head of Macroeconomic Research Department of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor of Economic Sciences, Associate Professor (Moscow, Russia). E-mail: dsm@iep.ru
Alexander Yu. Knobel - Head of Foreign Trade Department of the Gaidar Institute; Director of Center for Foreign Trade Department of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: knobel@iep.ru
Ilya A. Sokolov — Head of Budget Policy Department of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Director of Institute of Macroeconomic Research, Russian Foreign Trade Academy of the Ministry for the Economic Development of the Russian Federation, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: sokolov@iep.ru
Pavel V. Trunin — Head of Center for Macroeconomics and Finance of the Gaidar Institute; Leading Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Doctor of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: pt@iep.ru
In 2020—2021 Russian economy will be under the effect of three shocks adversely affecting the dynamic of the principal indicators of socio-economic development. Depending on the scenario of external conditions (pandemic timeline, crude oil prices) decrease in Russian GDP in 2020 can constitute from 7 to 12%, this being said, in 2021 the economy is expected to grow by 4.5—7.0%.
In this context, budget deficit of the extended government in 2020 can according to the worst scenario exceed 11% of GDP even without bailout and stimulus package to finance which in addition to NWF the government will have to borrow on the domestic debt market in the amounts exceeding risks of sustainable public debt of Russia.
In 2021, budget execution will improve, however, even with oil prices staying at the base price according to fiscal rule deficit can amount to 3.2—4.0% of GDP.
Key words: macroeconomics, socio-economic development, scenarios of development for 2000—2001.
