CC BY
72
СТРУКТУРНЫЕ РЕФОРМЫ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В КОСТА-РИКЕ
Е.Ю. ГОРОХОВА
Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, д. б, 117198, Москва, Россия
Статья посвящена анализу экономического развития Коста-Рики на этапе импортозамещающей модели индустриализации и реформ, проводившихся в рамках программы структурной адаптации. Эти программы своим исходным толчком имели кризис внешней задолженности, однако по содержанию помимо решения этой проблемы предполагали целый комплекс мер экономической политики, особенно в бюджетной сфере, институциональные реформы и реформы государственного регулирования в целом.
До конца 1950-х гг. экономика Коста-Рики характеризовалась преобладанием сельского хозяйства, которое в течение многих лет оставалось единственным источником экономического и социального развития страны. В аграрном секторе трудилось 55% экономически активного населения. Производство основной сельскохозяйственной продукции - кофе и бананов - составляло более 40% ВВП и около 90% экспорта [8, с.5]. Аграрный сектор был основным поставщиком налогов в государственную казну.
Промышленность в те годы развивалась недостаточными темпами: в основных ее отраслях - пищевой и текстильной - преобладали кустарно-ремесленные и мелкие предприятия, выпускавшие весьма скромный ассортимент продукции. Концентрировалась она в столице страны Сан-Хосе и вокруг нее, чему способствовало и слабое развитие инфраструктуры.
Первоначально общественный сектор распространялся лишь на область предоставления банковских и страховых услуг и создания инфраструктуры: стратегически важные отрасли экономики - электроэнергетика и страховое дело - находились под контролем государства с 1917 г. Избранный в 1949 г. Президент страны Хосе Фиге-рес Феррера (основатель Партии Национального Освобождения) начинает претворять в жизнь амбициозную программу, включающую национализацию банков и создание системы социальной защиты.
Пороки односторонней аграрной специализации экономики, в особенности зависимость ее от импорта промышленных товаров, нехватка которых остро ощущалась как во время второй мировой войны, так и в ближайшем послевоенном времени, побудили правительство Коста-Рики к разработке программ структурной перестройки национальной экономики.
С конца 50-х годов в стране наблюдается зарождение небезызвестной доктрины сепализма (от испанского СЕРАЬ), воплотившей идею региональной и страновой экономической самостоятельности латиноамериканских стран. Главным средством ее достижения служила импортозамещающая индустриализация при активном уча-
стии национального государства (модель импортозамещающей индустриализации или государственно-капиталистическая модель).
Импортозамещающая модель индустриализации: потерянные десятилетия? (1962-1981)
Начало этапа импортозамещающей индустриализации в Коста-Рике относится к 1962 г. и совпадает с ее присоединением к Центральноамериканскому общему рынку (ЦАОР). Поэтому все проводимые государством меры внутри страны проходили на фоне растущей интеграции 5 стран субрегиона - Гватемалы, Никарагуа, Сальвадора, Гондураса и Коста-Рики и создания защищенного от внешнего вмешательства более широкого рынка для каждой из них. Одно из правил, установленных Договором Манагуа, гласило, что не менее 60% активов работающих на объединенный рынок предпринимателей должно находиться в руках местных предпринимателей.
Процесс становления модели государственного капитализма (ГК) начинался с постепенного огосударствления инфраструктурных отраслей - транспорта, связи, энергетики, создания госкомпаний в базовых отраслях производства (металлургии, основной химии и пр.) в противовес иностранным, т.е. в тех сферах хозяйства, поднять которые частный национальный капитал был не в состоянии, но в которых он все больше нуждался по мере своего развития.
Основой импортозамещающей модели во всех странах стало создание самообеспечивающихся промышленных комплексов: во главу угла ставилась задача максимальной самообеспеченности промышленными товарами. Не стала исключением и Коста-Рика: в рассматриваемый период в стране были созданы крупные промышленные комплексы - по производству цемента и удобрений, приносивших казне весомые прибыли.
В целях становления и укрепления частнонационального предпринимательства, освоения им новых сфер производства в стране широко применялась также система мер косвенного воздействия на процесс накопления частного капитала: была создана сеть крупных подконтрольных государству банков развития. В отличие от частных коммерческих банков, специализирующихся, как правило, на предоставлении краткосрочных ссуд под относительно высокий процент, банки развития, входившие в государственный сектор экономики, финансировали и кредитовали на долгосрочной основе крупные инвестиционные проекты в приоритетных отраслях хозяйства.
Главным и неотъемлемым механизмом импортозамещающей модели является таможенный протекционизм, осуществляемый посредством импортных тарифов (налогов на импорт) и квот (количественных ограничений импорта). Протекционизм использовался (и используется) правительствами многих стран как механизм регулирования импорта с целью выравнивания торгового баланса.
Но наряду с определенными ограничениями, предусматривались и существенные льготы для иностранных инвесторов, посредством которых финансовые ресурсы привлекались в приоритетные отрасли хозяйства или экономико-географические районы. Стала широко использоваться политика регулирования в целях поощрения совместной деятельности иностранных и местных компаний. Под ее влиянием уже в 60-70-е гг. смешанные общества стали типичной формой вложения иностранного предпринимательского капитала в экономику страны. С их помощью удалось ускорить процесс модернизации национальной экономики и лучше адаптировать национальный капитал к условиям научно-технического прогресса. При участии иностранного капитала (главным образом США) в основном промышленном центре -
г. Сан-Хосе были построены цементные, металлообрабатывающие, автосборочные, нефтеперерабатывающие и химические предприятия. Воздушные перевозки осуществляют американская авиационная компания «Pan-American Airways» и смешанные компании «Lineas Aires Costarricences», «Taka Internacionales Airlines».
Стратегия импортозамещения должна была явиться предпосылкой перехода к экспортной ориентации на производстве многих видов промышленного производства. И по этой причине (наряду с другими - стремлением добиться большей самообеспеченности и существенного увеличения налоговых поступлений от таможенных сборов) стратегия импортозамещения оказалась привлекательной для региона стран Латинской Америки, в том числе и для Коста-Рики, в течение нескольких десятилетий и привнесла положительные результаты в развитие хозяйства региона.
В 1970 г. в сельском хозяйстве страны было занято уже 45% экономически активного населения. Оно поставляло промышленности основную часть сырья и обеспечивало 70% валютных поступлений страны от экспорта (с 60-х гг. видное место после кофе, бананов, мяса заняли химические товары). В 1971 г. на сельское хозяйство, охоту и рыболовство приходилось 22,7% ВВП, на промышленность -19,9%. Национальный доход на душу населения в 1970 г. составил 542 долл. США.
В 1960-х гг. были выявлены месторождения железной руды, серы, бокситов, небольшие месторождения серебра и золота. Начинает развиваться добывающая промышленность, хотя развита еще слабо (0,5% всех занятых) и представлена небольшими разработками месторождений золота и серебра (близко расположенных к поверхности и не требующих крупных капиталовложений) и добычей соли из морской воды.
В экономике крупную роль играет иностранный капитал; прямые иностранные инвестиции оценивались в 1970 г. в 110 млн. долларов, в том числе США - 80 млн. [11]. Капитал США вложен в сельское хозяйство, промышленность, транспорт и торговлю, английский - в железные дороги и производство табака, капиталы ФРГ и Франции - в плантации кофе, Японии - в промышленность. Проникшие на территорию страны еще в 1870-е годы «Юнайтед фрут компани» и «Стандард фрут ком-пани» (США) продолжают контролировать производство и экспорт бананов и многие предприятия пищевой промышленности, практически влияя на политику страны.
В результате проводимых по активизации промышленности мер, которые были зафиксированы в Законе защиты промышленности (la Ley de Protección Industrial) еще в 1959 г. и в совместной Конвенции стран ЦАОР по стимулированию фискальной политики (el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales), в период с 1962 по 1973 гг. реальный ВВП рос в среднем на 6,75%; среднегодовой рост промышленного производства составлял 9,4%, его доля в ВВП выросла с 16 до 20% [8, с.6]; рост экспорта в среднем составлял 12,45% в год, импорта - 10,67% [6, с.8].
Но, начиная с 1974 г., на рынках центрально-американских стран, в том числе и в Коста-Рике, экономическая ситуация резко ухудшается (о причинах будет сказано чуть позже): в период с 1974 по 1980 гг. среднегодовые темпы роста реального ВВП сокращаются и составляют 4,86%; рост экспорта в среднем составляет уже 4,12% в год, импорта - 7,34% [6, с.8].
Несмотря на значительные успехи, которых добилась страна за указанный период, превратившись из страны сугубо аграрной в страну с развивающимся индустриальным производством, с разветвленной системой связи, воздушного, морского и наземного транспорта и широким спектром финансовых и коммерческих услуг, в страну, занимающую одно из первых мест среди латиноамериканских стран в области образования и медицины, страну с разносторонней системой социальной
поддержки незащищенных слоев населения, в принципе верная национальная идея импортозамещения в целом себя исчерпала. Она имела ряд неблагоприятных последствий:
- под прикрытием защитных таможенных барьеров и без давления конкуренции многие импортзамещающие производства страны остались неэффективными;
- основными получателями дохода от процесса импортозамещения оказались иностранные фирмы (прежде всего - американские), получившие возможность функционировать под прикрытием таможенных барьеров, пользоваться преимуществами либерального налогообложения и инвестиционными льготами.
Президент X. Фигерес (1953-1958 гг.) хотя и пытался провести некоторые мероприятия по повышению благосостояния народа и ограничению прибылей иностранных монополий: с этой целью были увеличены расходы на общественное строительство, установлен минимум закупочных цен на сельскохозяйственные продукты, розничные цены оставались стабильными, оказывалась поддержка земледельцам, был увеличен процент отчислений от прибылей «Юнайтед фрут компа-ни» и «Стандард фрут компани», проведена национализация школ и больниц, принадлежащих этой компании; с другой стороны, поощрял приток иностранных капиталовложений в страну. Политика тесного сотрудничества с США проводилась и при президентах М. Эчанди (1958-1962 гг.), Ф. X. Орличе (1962-1966 гг.), X. X. Трехосе (1966-1970 гг.);
- чтобы стимулировать местную обрабатывающую промышленность посредством импорта дешевых инвестиционных и промежуточных товаров, обменный курс национальной валюты Коста-Рики - костариканского колона - сплошь и рядом искусственно завышался. Снижая цены и соответственно затраты в местной валюте на закупаемые за рубежом товары инвестиционного и промежуточного спроса, такая политика способствовала накоплению и ускорению промышленного роста, но одновременно порождала определенную деформацию структуры отечественного производства. В конечном счете, завышенный обменный курс поощряет капиталоемкие методы производства (из-за искусственного занижения цен на импорт инвестиционных товаров) и в результате искусственного завышения цен на экспорт в иностранной валюте наносит ущерб традиционному сырьевому экспорту, снижая его конкурентоспособность на мировых рынках. При распределении доходов такая политика ставит в невыгодное положение мелких фермеров и других мелких производителей, одновременно содействуя увеличению прибылей иностранных и отечественных владельцев крупного капитала, и еще больше усиливая диспропорции в хозяйственном комплексе страны;
- и, наконец, замещение импорта, которое основано на идее стимулирования роста молодой промышленности и самоподдерживающейся индустриализации, нередко препятствует такой индустриализации. Многие молодые производства под прикрытием барьеров никогда не достигают зрелости, а правительство не склонно снижать тарифы, чтобы побудить их к достижению большей конкурентоспособности. В большинстве случаев правительство страны как владелец государственных предприятий часто само было заинтересовано в промышленном протекционизме. Более того, фирмы, защищенные тарифами, оказывали предпочтение импорту перед закупками у отечественных поставщиков. В результате надежды на самоподдерживающуюся индустриализацию не оправдались.
«Потерянное» для латиноамериканских стран десятилетие 1980-х - закономерный итог действия стратегии импортозамещающей модели развития. Вероятно и несомненно, эта модель необходима на начальных этапах развития (и азиатские
страны, добившиеся значительного прогресса, прошли этот этап развития в 1950-е годы), но следование ее постулатам в течение длительного времени приводит к обратному (по отношению к ожидаемому) влиянию на экономику.
Быстрый рост импортных потребностей, подстегиваемый наличием меж- и внутриотраслевых диспропорций и сбалансированный адекватным увеличением экспортных ресурсов, породил потребность во внешних займах и помощи. Возник своего рода порочный круг: не обеспечивая необходимого роста производства и экспорта, приток заемных средств лишь обострял нужду в новых займах. Хроническое отставание экспортных доходов от растущих потребностей в импорте превратилось в один из главных тормозов развития.
Пытаясь ускорить развитие и в то же время ограничить участие в этом процессе иностранного капитала, государство наряду с финансированием экономической и социальной инфраструктуры, нередко вынуждено было брать на себя немалую часть инвестиций в базовые и некоторые другие отрасли промышленности. Экономическая эффективность госсектора оставляла, как правило, желать лучшего. Финансирование развития в этом периоде, достигнув максимального уровня в 1980 г., сужает свои границы, происходит как сокращение общих объемов капиталовложений, так и снижение доли валовых инвестиций в ВВП.
Неудовлетворительное финансовое положение государственных компаний и корпораций усугублялось тем, что производимые ими товары и услуги сплошь и рядом реализовывались по заниженным ценам. Возникающие при этом дефицит и прямые убытки приходилось компенсировать дотациями. Значительные средства расходовались также на различного рода субсидии, призванные смягчить социально-политическую напряженность, вызываемую тяжелым грузом нерешенных проблем и начавшейся ломкой архаичных общественно-экономических структур. Ощутимых затрат требовало и содержание разбухшего, но малоэффективного административно-управленческого аппарата. В таких условиях нехватка доходов восполнялась денежной эмиссией, развязавшей инфляцию, и использованием иностранных займов, приведших к непомерному увеличению внешней задолженности.
Государство не создало необходимой конкурентной среды, а при вызревании класса предпринимателей не захотело или не сумело своевременно отойти на второй план и, уступив часть контролируемого ими производства частному сектору, оставить за собой, главным образом, поддерживающие, стимулирующие и регулирующие функции.
Экономический кризис: факторы дестабилизации (1981-1982 гг.)
Точкой отсчета в процессе перехода страны к новой модели развития явился кризис 1981-1982 гг., который стал результатом как внешних, так и внутренних, как структурных, так и конъюнктурных факторов. Резкое ухудшение хозяйственного положения страны явилось, прежде всего, результатом трех внешних факторов: нефтяных шоков 1973 и 1979 гг., мирового экономического кризиса и ухудшения условий торговли, которые проявились в падении цен на основные экспортные продукты страны, возрастании процентных ставок по внешним займам, с началом долгового кризиса - сокращении притока финансовых ресурсов.
В условиях кризиса традиционная модель государственного капитализма дала сильные сбои: среднегодовые темпы роста производства упали на 4,77%, импорт сократился на 22%, капиталовложения - на 26,36%, наблюдался лишь рост экспорта - в среднем на 4,12% за год, резко возрос дефицит платежного баланса, пришли в расстройство государственные финансы, стремительно раскручивалась инфляционная спираль [6, с. 8].
Иссяк приток иностранных кредитов и займов, служивший на протяжении 10-15 лет важным источником финансирования развития национальной экономики и особенно государственного сектора. Катастрофически выросла внешняя задолженность страны: кризис подорвал ее платежеспособность, поставив в положение несостоятельного должника. Если в 1960 г. внешний долг Коста-Рики составлял 27,7 млн. долл., а в 1970 -163,8 млн. долл., то к 1980 г. он вырос до 1796,6 млн. долл. В мае 1981 г. правительство было вынуждено продавать золотые запасы страны, а в июле - объявить о своей неспособности выплачивать не только внешний долг, но и проценты по нему, выросшие с 0,9 млн. долл. в 1960 г. до 172,6 млн. долл. в 1980 г. [10, стр.345].
Однако при всем значении внешнего фактора он сыграл лишь роль катализатора, способствующего выявлению некоторых пороков и слабостей модели государственного капитализма. В условиях финансово-долгового кризиса стала очевидной неэффективность чрезмерно разросшегося государственного сектора, включавшего в себя множество разнопрофильных, крупных, но малорентабельных или просто убыточных предприятий, державшихся, прежде всего на государственных субсидиях и внешних займах. Все это явилось одной из главных причин расстройства государственных финансов, нарастания бюджетных дефицитов, усиления инфляционных процессов. Существенной преградой для развития частного предпринимательства стал административно-бюрократический контроль не только за деятельностью государственных предприятий, но и за тесно связанными с ними частными компаниями, включая иностранные. На этой почве стала процветать коррупция и взяточничество, включая самые высокие правительственные круги.
Экономическая и социальная действительность оказалась далекой от тех оптимистических прогнозов 1960-70-х гг., которые обещали всей Латинской Америке приближение к стандартам жизни современного общества западноевропейского и североамериканского образца, если она будет двигаться путем индустриализации, основывавшемся на принципе замещения импорта.
Комбинированное воздействие всех вышеназванных факторов обернулось огромными экономическими потерями, заставило начать чрезвычайно болезненный процесс адаптации к изменившейся мирохозяйственной обстановке. В частности, неравновесие платежного баланса вынудило правительство страны ввести дополнительные ограничения на ввоз товаров и девальвировать национальную валюту. В период с августа 1980 г. по май 1982 г. костариканский колон был девальвирован на 600% [8, с. 8].
Эти меры через удорожание импорта способствовали увеличению темпов роста потребительских цен: в среднем за год в указанный период он составил 52,4%.
Раскручиванию инфляционной спирали способствовал и рост бюджетного дефицита. Поскольку в 1970-е гг. иностранные кредиты покрывали весомую часть государственных расходов страны, сокращение поступлений по этой статье привело к острой нехватке средств для финансирования бюджетного дефицита. В том же направлении действовало и увеличение процентных платежей по накопленным иностранным долгам, особенно в девальвированной местной валюте. Попытки залатать финансовые дыры с помощью заимствований на национальном рынке породили быстрый рост платежей по обслуживанию внутреннего долга, которые превратились в самостоятельный и очень серьезный источник бюджетного дефицита и связанной с ним инфляции, о которой прежде костариканцы знали лишь понаслышке (если среднегодовой темп инфляции в 1951-1966 гг. составлял 1,8%, то после «пикового» 1982 г. (91% ) он приблизился к 17%) [9, с.8].
Реальные доходы занятого населения сократились на 45%. Снижение деловой активности привело к колоссальному росту числа безработных. Так, если до 1980 г. уровень открытой безработицы никогда не превышал 5%, то к 1982 г. он вырос почти вдвое и достиг 9,5%. Наиболее незащищенными оказались женщины, иммигранты и молодежь, уровень безработицы среди которой поднялся до рекордного -18%. Резко снизился уровень жизни населения: в 1980 г. «потребительская корзина» необходимых продуктов составляла около 60% среднего заработка, к 1982 г. на нее требовалось уже 86% [8, с.9].
Этап стабилизации: политика «затягивания поясов» (1983-1985 гг.)
С середины 1982 г. с приходом к власти нового правительства во главе с J1. Монге в стране начинает проводиться политика “затягивания поясов”, которая преследует следующие цели: в наикратчайшие сроки добиться: а) стабилизации в области цен, валютных отношений и налогов; б) возобновления переговоров с международными организациями об отсрочке выплат по внешнему долгу; в) проведения политических реформ, которые способствовали бы экономическому росту. Меры, предпринятые для достижения первой цели, можно свести к следующим:
- отказ Центрального Банка от системы плавающего курса и закрепление курса национальной валюты на фиксированном уровне, контроль Центральным Банком валютного рынка страны;
- увеличение доходной части государственного бюджета за счет расширения базы налогообложения, сокращения числа взимаемых налогов, пересмотра применяемых ставок, в т.ч. сокращения их множественности, ликвидации большинства налоговых льгот и исключений, ужесточения контроля за сбором налогов, и сокращения правительственных расходов, в результате чего дефицит государственного бюджета сократился с 14% ВВП в 1981 г. до 2,5% - в 1984 г.[8, с.9];
- стимулирование внутреннего спроса за счет: 1) увеличения реальной заработной платы, связанного с введением системы индексации, жестко увязывающей заработную плату и другие виды доходов с ростом цены потребительской корзины, в результате чего реальная заработная плата в 1983 г. выросла на 20%, а в 1984 г. - почти на 10% [8, с. 10]; 2) финансирования плана социальных компенсационных выплат (1982-1983 гг.), включая пенсии, пособия по безработице и т.д.;
- проведение ограничительной кредитно-денежной политики, включая установление твердых лимитов на денежную эмиссию и государственные займы в центральном банке, рестрикции на кредитную экспансию частных банков, увеличение ставки банковского процента.
Не последнюю роль в реализации программы стабилизации, о начале которой было заявлено в мае 1982 г. и которая была успешно проведена за три года, сыграли международные организации, особенно Агентство по международному развитию США (la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos). Они предоставили правительству Коста-Рики необходимые для выполнения международных обязательств и поддержания равновесия платежного баланса денежные средства. Так, за период с 1983 по 1985 года финансовая помощь США составила 142 млн. долл., из них 73% принадлежали Агентству по международному развитию США [7, с.26].
Огромное значение имело возобновление переговоров с международными организациями по привлечению финансовых средств как официального, так и частного характера и отсрочке выплат по внешнему долгу, прерванных в 1981 г., причем ра-
бота велась одновременно по четырем направлениям: Международный валютный фонд (МВФ), государства-кредиторы, коммерческие банки и другие организации типа Агентства по международному развитию США, Мировой банк (МБ) и Межамериканский банк развития (МАБР).
Переговоры с МВФ закончились в декабре 1982 г. подписанием совместного соглашения сроком на 1 год, по которому МВФ предоставлял Коста-Рике финансовую помощь в 100 млн. долл. в обмен на обязательство правительства Л. Монге выполнить некоторые условия, важнейшими из которых были следующие:
- сокращение дефицита государственного бюджета с 9,5% в 1982 г. до 4,5% в 1983 г. и существенное ограничение кредитования правительства национальной банковской системой;
- установление ставок процента на уровне, стимулирующем внутренние сбережения и одновременно способствующем развитию производства;
- установление с конца 1983 г. системы плавающего курса при отказе от фиксированного курса национальной валюты, заявленного ранее;
- проведение такой политики заработной платы, которая была бы увязана с изменением стоимости потребительской корзины;
- создание стимулов для форсирования экспорта, являющегося основным источником валютных поступлений страны, отказ от политики государственного протекционизма [8, с. 10].
Переговоры со 160 коммерческими банками-кредиторами начались в июне 1982 г. с заявления правительства Коста-Рики о возобновлении с этого времени выплаты процентов по долгам в размере 6-10 млн долл. ежемесячно (план частичной выплаты процентов), что позволило начать переговоры с Парижским клубом и привлечь в экономику страны новые средства.
В конце 1985 г. результатом продолжавшихся переговоров с Мировым банком становится предоставление Коста-Рике целевого займа в 80 млн долл. на период до конца 1987 г., что и явилось отправной точкой программы структурной адаптации (Programa de Ajuste Estructural).[7, с.25]
Особенности неолиберальной модели развития (1986-1999 гг.)
Родоначальниками политики структурной адаптации стали секретарь Казначейства США Д. Бейкер и его преемник - М. Брейди. Выход из платежного кризиса 80-х годов они предложили искать путем многоплановых экономических реформ целенаправленного характера и прежде всего через трансформацию и подъем частного предпринимательства при сужении роли государства и государственного предпринимательства в частности. В дальнейшем программа структурной адаптации превратилась в составную часть стратегии, своеобразный план развития периферии, поддерживаемый МВФ и МБ.
Идеи структурной адаптации имели своим исходным толчком кризис внешней задолженности, однако по содержанию они предполагали помимо решения этой проблемы целый комплекс мер экономической политики, особенно в бюджетной сфере, институциональные реформы и реформы государственного регулирования в целом. Согласно идеологии МВФ и МБ, прежде всего реформы подразумевали ликвидацию бюджетного дефицита, сужение социальных программ, свертывание деятельности государственного сектора и приватизацию его предприятий, а главное -переход к модели открытой экономики в самом широком смысле.
Программа структурной адаптации, о начале которой правительство Л. Монге объявило в 1985 г., а правительство О. Ариаса с приходом к власти подтвердило в 1986 г., принципиально не отличалась от программ, проводимых в жизнь в других
странах Латинской Америки. Новая стратегия или новая модель развития, базировавшаяся на открытости экономики, стала антитезисом импортозамещающей модели развития, но в силу некоторых особенностей политического и социально-экономического развития (гражданское общество, крупный госсектор, отсутствие армии, самостоятельный внешнеэкономический курс, высокий для региона уровень жизни населения и т.д.) имела характерные отличительные черты.
Таблица 1 дает нам четкое представление о реформах, проводившихся в рамках программы структурной адаптации в Коста-Рике, мы же остановимся на кратком анализе различных секторов, начиная с наиболее эффективных и кончая наименее удачными [8, с.24].
Таблица 1
Содержание реформ по структурной адаптации экономики Коста-Рики
Реформа Дата Содержание реформы: основные меры
1984 Отказ от единого внешнего тарифа ЦАОР
1986-1992 Частичное снижение налогов на импорт
Либерализация Устранение количественных ограничений на импорт-
импорта ные товары и услуги
1990 Введение единого внешнего тарифа
1992-1998 Введение тарифного и таможенного режима ЦАОР
1983 Установление фиксированного курса национальной валюты
Либерализация 1984 Регулирование курса национальной валюты, в том
валютного рынка числе посредством осуществления минидевальваций
1992 Установление системы плавающего курса
1993 Возврат к системе минидевальваций
Либерализация рынка капитала 1992 Либерализация рынка капитала
1983 Расширение базы и увеличение размеров налога с продаж
1987 Реформа налога с ренты (расширение базы и дифференциация для физических и юридических лиц)
Налоговая 1989 Меры по повышению собираемости налогов, усилению контроля, определению налоговых преступлений и установлению наказаний за них Модификация шкалы налога с ренты
1992 Отмена большого количества освобождения от нало-
реформа гов
1995 Расширение базы налога с продаж новой продукции Разработка законодательства о закрытии предприятий, уклоняющихся от налогов Модификация шкалы налога с ренты Введение налога с активов Введение налога на недвижимое имущество с целью финансирования муниципалитетов
1981 Создание Бюджетного комитета
1984 Уничтожение вакансий и запрещение заключения контрактов с новыми государственными служащими
Реформа в сфере Введение для государственных предприятий обяза-
государственных тельных отчислений центральному правительству
расходов Отмена ценового субсидирования основных товаров
1985 Переговоры о внутреннем долге с государственными
1996 предприятиями и учреждениями
Продолжение табл. 1
1983 Сопоставление внешних ставок процента со спросом и предложением внутренних фондов для определения
1988 1989 внутренних ставок процента Создание Центра аудита финансовых предприятий Разрешение финансовым посредникам устанавливать
Реформа финансов 1991 1993 различные ставки процента Снятие лимитов на предоставление кредита Начало проведения политики “прозрачности информации” Разрешение введения новых льгот для частных банков
1995 Изменение механизма аккумуляции средств Центрального банка
Приватизация 1985-1992 1993 Продажа предприятий государственной Корпорации развития С.A. (“Corporacion de Desarrollo S.A.”-“CODESA”) Приватизация промышленных комплексов по производству цемента - “FERTIKA” и удобрений -“CEMPASA”
Либерализация рынка капитала.
Наиболее успешной была деятельность по привлечению в страну иностранного капитала, который послужил катализатором проводимых реформ.
В 1970-е гг. частные краткосрочные и в меньшей степени - долгосрочные инвестиции сыграли огромную положительную роль в становлении промышленности, развитии инфраструктуры страны, но обернулись ростом внешней задолженности в начале 1980-х гг., приведшим к жесточайшему кризису, выйти из которого Коста-Рике помогли займы, предоставленные международными финансовыми организациями, о которых уже говорилось ранее. Но если 1970-е гг. проходили под знаком небывалых заимствований в результате, в частности, массовой циркуляции нефтедолларов (кредиты выдавались под низкие или очень низкие проценты и даже фактически без процентов), то 1980-е гг., когда вспыхнул долговой кризис, явились десятилетием «горького пробуждения» на фоне перерасчетов и отсрочек.
В обмен на новые займы правительство Коста-Рики обязалось впервые открыть доступ иностранному капиталу в стратегически важные отрасли экономики - электроэнергетику и страховое дело, находившиеся под контролем государства с 1917г.
В эти годы наблюдалось и заметное ослабление ограничений в области регулирования иностранных капиталовложений. В первую очередь это отразилось на процедурных правилах: разрешение на учреждение и регистрацию компаний выдается в автоматическом режиме без предварительного одобрения.
В 1988 г. Коста-Рика получает 2-й целевой займ в 200 млн долл. на период до конца 1989 г. [7, с.27]
В 1990 г. в рамках «Плана Брэди» Коста-Рика добивается соглашения с МБ о частичном аннулировании долга и разрабатывает программу по конвертации внешнего долга во внутренний. С этого времени в развитии страны наступает новый этап, который можно охарактеризовать как замещение внешнего долга внутренним (la sustitución de deuda externa en interna). В результате доля внутреннего долга в ВВП за 4 года (с 1992 по 1996 гг.) вырастает с 19% до 34% [8, с.36].
Либерализация импорта.
В 1986-1993 гг. в соответствии с программой структурной адаптации проводится достаточно жесткая политика по снижению тарифов, смягчению государственного
контроля над ценами и экспортно-импортными операциями, с тем, чтобы обеспечить более эффективное распределение местных ресурсов, в том числе их перелив в экспортный сектор экономики.
Необходимым условием для получения 2-го целевого займа 1988 г. было снижение верхней границы тарифа на потребительские товары до 40% и на импорт промежуточной продукции и капитала - до 20% [8, с.40].
При импорте от НДС были освобождены продовольственные товары, услуги, связанные с образованием и здравоохранением, с государственным коммунальным хозяйством и издательской деятельностью. Были отменены обязательная продажа валюты экспортерами, открытие импортных депозитов, сняты ограничения на вывоз капитала.
В 1994 г. был подписан целый ряд соглашений о свободной торговле с Мексикой, а позднее - и с Доминиканской Республикой.
Реформа финансов.
Финансовая реформа проходила медленными и недостаточными темпами, что было связано, прежде всего, со следующими причинами:
- возникновение коммерческих частных банков и здоровой конкуренции в финансовой сфере весьма осложнялось сложившейся к началу 1980-х гг. монополией трех крупных могущественных государственных банков;
- Центральный банк перешел с применения прямых методов регулирования таких как: установление норм банковских резервов и верхних пределов «портфелей», к косвенным - операциям на открытом рынке.
Неудавшимися оказались попытки приватизировать два главных государственных банка: Банка Коста-Рики (Banco de Costa Rica) и Международного банка Коста-Рики (el Banco Internacional de Costa Rica). Кроме того, были введены дополнительные гарантии на деятельность государственных банков, такие как: государственное страхование вкладов, ограничение использования средств государственных банков государственными институтами; значительно увеличилось количество сделок, заключаемых в системе параллельного банковского рынка (оффшорных банков), которые внесли определенный элемент риска в национальную финансовую систему.
Налоговая реформа.
Реформа налоговой системы была нацелена на развитие предпринимательской инициативы и устранение привилегий для отдельных хозяйствующих субъектов. В результате принятых мер были уменьшены и дифференцированы ставки подоходного налога, возросло число субъектов налогообложения, уменьшилась доля таможенных сборов в общих налоговых поступлениях, возросла доля налогов на потребление по сравнению с прямыми налогами.
Но и в фискальной сфере также существовало множество факторов, препятствовавших более успешному проведению налоговых реформ, среди которых можно выделить следующие:
- государственная казна была лишена возможностей для повышения эффективности собираемости налогов в связи с отсутствием базы данных, недостаточной квалификацией персонала и развитием структур, выявляющих налоговые преступления и устанавливающих наказание за них;
- меры, предпринимаемые для повышения эффективности собираемости налогов, в большинстве своем не были согласованными и систематическими, что ослабляло их воздействие;
- существование двойного налогообложения доходов отрицательно сказывалось на капиталовложениях и материальной заинтересованности в результатах труда;
- наличие большого количества товаров, не облагаемых налогами, создавало дополнительное бремя для производителей остальной продукции;
- существование практики выборочного сбора налога на добавленную стоимость с наиболее эффективных предприятий и нераспространение этого налога на остальные предприятия;
- выбор страной политики по сокращению дефицита государственного бюджета, прежде всего за счет уменьшения государственных расходов, а не увеличения доходов.
Приватизация.
В отличие от многих других стран Латинской Америки процесс приватизации в Коста-Рике протекал очень вяло.
Опыт государственного предпринимательства в последние десятилетия трудно оценить однозначно: с одной стороны, государственные предприятия в стратегических отраслях (телекоммуникаций, электроэнергетики, водоснабжения и септических систем) сыграли важнейшую роль в обслуживании населения практически в каждом уголке страны и дали мощный импульс ее развитию; деятельность же второй части предприятий, особенно предприятий государственной Корпорации развития С.А. (“СОПЕЭЛ”) обошлась костариканцам слишком дорого: постоянно терпящие убытки они держались на плаву лишь за счет финансовых средств Центрального банка, который по закону обязан был выделять их на развитие данных предприятий.
В 1980-х гг. начинается процесс закрытия или переориентации убыточных предприятий и приватизации имеющих наибольшую коммерческую стоимость. Процесс закрытия убыточных предприятий в эти годы проходил весьма успешно, что же касается приватизации, то на ее пути встретилось множество препятствий:
- прежде чем начать приватизацию, необходимо было подготовить проект соответствующего закона и провести его через Законодательную ассамблею, где непременно по каждому случаю разгоралась горячая дискуссия с участием представителей различных партий. В некоторых случаях приходилось вносить изменения в Конституцию страны (когда речь шла, например, о приватизации морских портов и железнодорожных составов), что без сомнения требовало большого количества времени;
- огромное влияние и нахождение у власти до 1990 г. Партии Национального Освобождения, бывшей в свое время инициатором национализации не только банков, но и большинства предприятий, сопротивление со стороны профсоюзов и ряда общественных организаций, игравших огромную роль в жизни страны.
Но наряду с этим существовала и другая реальная сила, стремящаяся вернуть свое былое могущество и привилегии, сила консолидированная и опытная - международные синдикаты. В результате в начале 1990-х гг. “пали” два последних бастиона “СООЕБА”: промышленные комплексы по производству цемента -‘ТЕЮТКА” и удобрений - “СЕМРА8А”, практически перейдя в руки международного капитала.
* * *
Очевидно, что неолиберальные рыночные реформы основательно преобразили экономическую систему латиноамериканских стран, включая и Коста-Рику. Каковы же общие итоги этих преобразований, насколько эффективными они оказались в
плане решения узловых финансовых, экономических и социальных проблем страны?
Одним из наиболее важных и впечатляющих результатов политики реформ явилась валютно-финансовая стабилизация - улучшение состояния государственных финансов, обуздание инфляционной стихии, бушевавшей здесь в 1980-е гг., восстановление внешней платежеспособности и относительная стабилизация курса национальной валюты.
В немалой мере валютно-финансовой стабилизации способствовали такие факторы, как реструктуризация внешних долгов и урегулирование отношений с внешними кредиторами, либерализация инвестиционных режимов, а также образование крупных фондовых рынков в связи с распродажей активов предприятий госсектора (пик которой пришелся на 1991-1993 гг.). Все это вновь сделало Коста-Рику привлекательной зоной для иностранных вкладчиков капитала.
В актив рыночных реформ надо также включить высокие темпы развития коста-риканского экспорта, наблюдавшиеся в прошлом лишь в годы нефтяных бумов 1970-х гг.
Все сказанное выше говорит в пользу избранного страной неолиберального экономического курса. Однако коста-риканская действительность сегодня такова, что она не дает оснований для однозначных выводов относительно нынешнего финансово-экономического. На практике итоги и последствия рыночных преобразований оказались здесь крайне противоречивыми. В результате осуществления этого экономического курса возник новый комплекс непростых проблем, которые усугубили нерешенные в прошлом проблемы.
Уязвимой стороной финансовой стабилизации в стране является структура поступающих сюда инвестиций. В их общей массе стали явно преобладать краткосрочные вложения - так называемые «летучие капиталы». Последние способны неожиданно подорвать стабильность кредитно-банковской и финансовой систем.
Есть и другие обстоятельства, дающие повод говорить о возможности повторения кризисных ситуаций в финансовой сфере. Надо иметь в виду, что известные успехи стабилизации были в немалой степени связаны с реализацией политики приватизации госсектора. Распродажа его активов, в особенности крупнейших государственных компаний и банков, позволила пополнить и государственную казну, и валютные резервы. Но такой источник собственных финансовых средств довольно быстро иссякает по мере все большего сокращения госсектора.
Острую критику во всех странах вызывают социальные последствия рыночных реформ, и для этого есть немало оснований. С реализацией на практике неолиберального экономического курса связывают и обострение проблемы занятости, и усиление контрастов в распределении доходов, и продолжающийся процесс маргинализации значительной части населения. В случае Коста-Рики эти последствия носили менее острый характер, т.к. правительства страны учитывали необходимость проведения взвешенной социальной политики, что привело к тому, что в стране удалось избежать взрывных социальных конфликтов.
Таким образом, итоги и последствия неолиберальных рыночных реформ в Кос-та-Рике не укладываются в рамки однозначных оценок. На деле они оказались весьма противоречивыми. Новая модель открытой рыночной экономики действует с перебоями, возникают, хотя и кратковременные, кризисные ситуации в финансовой и кредитно-банковской сфере.
ЛИТЕРАТУРА
1. Шереметьев И. К. Латинская Америка: что принесли неолиберальные преобразования? -М. ИЛА РАН, 1997.
2. Наим Мойзес. Путь Латинской Америки к рынку // Латинская Америка, №5,1996.
3. Клочковский J1.JJ. Латинская Америка: эволюция экономической стратегии // Латинская Америка - 1996. -№11.
4. Клочковский JJ.JI. Современные тенденции мирохозяйственного развития и Латинская Америка // Латинская Америка. 1997. - № 12.
5. Рамос Джозеф. Неолиберализм в Латинской Америке // Латинская Америка. - 1996. -№1.
6. Cordero José Antonio. El crecimiento economico y la inversión el caso de Costa Rica - www .mideplan.go.cr.serie reformas económicas.
7. Trejos Juan Diego. Reformas económicas y distribución del ingreso en Costa Rica - www .mideplan.go.cr.serie reformas económicas.
8. Villasuso Juan Manuel. Reformas estructurales y política economica en Costa Rica - www .mideplan.go.cr.serie reformas económicas.
9. Zamora Rodrigo Bolanos. Costa Rica the next stage - reform without volatility. - www .mideplan.go.cr.serie reformas económicas.
10. Principales indicadores de Costa Rica. - San José, Costa Rica, 1998.
STRUCTURAL REFORMS AND ECONOMIC POLICY IN COSTA RICA
E.U. GOROKHOVA
Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya sir., 6, 117198, Moscow, Russia
The article gives the analysis of economic development of Costa Rica on the stage of the import substitution model of industrialization and reforms carried out within the framework of the structural adaptation program. The reforms were caused by the crisis of foreign indebtedness. But besides solving this problem they included a package of economic policy measures, especially in the budget sphere, institutional reforms and reforms of the state regulation on the whole.
