CC BY
17
Какава Л.О.
Структурные преобразования в экономике как объект промышленной политики на различных уровнях управления
В экономической литературе существует эффект различной трактовки термина "промышленная политика". При этом российские варианты трактовки, как правило, отличаются от зарубежных оригиналов. Специалисты по промышленной политике отмечают, что сам термин пришел в Россию в начале 90-х годов из западной экономической литературы как не вполне корректный перевод английского понятия Industrial Policy. В западной теории и практике он скорее соответствует термину "отраслевая" или "секторальная" политика, и отражает чаще всего меры государства по поддержке или развитию конкретных секторов экономики.
В одном из переводных изданий по проблемам экономической политики дается следующее определение: "Промышленная политика - это последовательная организация работы государственного и частного секторов экономики в том, что касается принятия решений в области производства и инвестирования, развития инфраструктуры и человеческого капитала, а также условий внешней торговли в целях количественного, качественного и структурного стимулирования отечественного производства" [1].
Как отмечает один из авторитетных отечественных исследователей промышленной политики Б. Кузнецов, в начале 90-х годов термин был взят на вооружение сначала Министерством промышленности, а затем Государственным комитетом по промышленной политике как средство внутриполитической и межведомственной борьбы. Произошло смещение акцентов и промышленная политика стала трактоваться как "государственная политика в области промышленности", под которой понималась, прежде всего, государственная поддержка промышленности [2].
Промышленную политику мы рассматриваем как публично заявленную от имени государства систему взглядов на цели и задачи промышленного развития страны, подкрепленную четким и конкретным описанием основных путей и методов достижения провозглашенных целей. Итак, прежде всего, должны быть сформулированы цели развития, а уже к ним необходимо подобрать механизмы воздействия, определить темпы движения по нужным направлениям, условия и критерии
достижения этих целей. Это исходный посыл.
Опыт проведения промышленной политики в разных странах и ее результаты оставляют двойственную оценку. С одной стороны, всегда можно найти примеры успешности государственного вмешательства в развитие отечественного производства, что и используют дирижисты в спорах с либералами. С другой стороны, есть немало примеров, свидетельствующих о провалах промышленной политики, что используется либералами в качестве аргументов, подтверждающих ее ненужность или даже вредность для здоровья национальной экономики.
Оценка опыта проведения промышленной политики затруднена рядом обстоятельств. Прежде всего, необходимо учитывать уникальность обстоятельств, вызвавших к жизни меры государства по развитию производства. Весьма часто они отражают особенности национального развития. В силу этого эти меры невозможно использовать в другой стране, поэтому бездумное копирование может нанести существенный ущерб экономике. К тому же надо учитывать обстоятельства времени, то есть специфику этапа, на котором находится та или иная страна.
Существенное влияние на промышленную политику оказывают политические факторы, отражающие политическое устройство и политическую культуру страны. Так, например, в ряде стран промышленная политика институализиро-вана в органе, который отвечает за ее проведение и разрабатывает соответствующие прогнозы, концепции, программы. В других странах такого органа не существует, что, однако, не означает отсутствия промышленной политики. Классическим примером страны первого рода является Япония, второго - США.
Следует подчеркнуть, что среди отечественных дирижистов Япония считается образцом проведения эффективной промышленной политики. Эта точка зрения имеет право на существование. Действительно, Япония начала модернизацию практически одновременно с Россией, но в отличие от нее достигла высокой эффективности производства и входит в число ведущих экономически развитых стран мира, образуя, наряду с США и Западной Европой, третий мировой центр
экономической силы. Важную роль в успехе догоняющего развития Японии сыграло Министерство внешней торговли и промышленности (МИТИ). Ключевым моментом промышленной политики МИТИ была организация взаимодействия государственного и частного секторов экономики. Важным элементом этой политики было также критически конструктивное использование опыта других стран, в том числе и СССР.
Отечественные либералы в оценке японского опыта промышленной политики делают акцент, прежде всего, на национальной специфике промышленной политики Японии, то есть подчеркивают уникальность и неповторимость японского опыта. Кроме того, они указывают на то, что у МИТИ были проекты, которые заканчивались провалом, как, например, попытки создать независимую японскую авиационную промышленность. В то же время производство полупроводников, которому МИТИ первоначально чинило препятствия, развивалось независимо от промышленной политики государства и получило его поддержку только тогда, когда этот сектор стал лидером мирового рынка.
Если абстрагироваться от идеологической оценки промышленной политики дирижистами и либералами, то следует признать, что существует огромный риск несовпадения цели и результатов при ее проведении. Основные проблемы здесь -составление точных прогнозов развития ключевых технологий и определение перспективных рынков. Ведь если прогноз окажется ошибочным, то это приведет к неправильным инвестиционным решениям в рамках целых отраслей или подотраслей народного хозяйства. В условиях постиндустриального общества этот риск резко возрастает, поскольку увеличивается скорость технологических изменений в производстве. В этой ситуации даже корпорации стремятся обезопасить себя от высоких рисков, в частности, перекладывая часть инновационных рисков на малый бизнес.
Не случайно многие экономисты говорят об отмирании промышленной политики в процессе перехода к постиндустриальной экономике. Другие, напротив, считают, что и новейшая экономическая история дает возможности для проведения активной промышленной политики. В качестве примеров успеха такой политики, как правило, ссылаются на государственную политику реструктуризации металлургии во Франции в 1980-е годы и политику Индии в области развития сектора "оффшорного" программирования в 1990-е годы,
а также на развитие индустрии информационных технологий в Ирландии.
Промышленная политика прошедшего века, по мнению Б. Кузнецова, дала примеры, как минимум, трех ее типов: экспортно-ориентированной (создание условий для экспорта определенных видов продукции), внутренне ориентированной (защита внутреннего рынка и обеспечение экономической самодостаточности) и, наконец, третий, менее распространенный и не столь явно выраженный, - стратегической промышленной политики, направленной на ограничение использования собственных естественных и невоспроизводимых ресурсов (нефть, лес, экология и т. п.). Как считает Б.Кузнецов, примерами первого типа могут служить Корея 1960-1980-х годов и другие "тигры" Юго-Восточной Азии, Китай 1980-1990-х годов, отчасти Япония, Индия 1990-х, Чили 1970-х и 1980-х годов. Ко второму типу относятся Индия 1960-1980-х годов, Франция 1950-1970-х годов, Япония, Китай, США (в части политики в сельском хозяйстве), СССР и в определенной мере Россия. Примерами третьего типа промышленной политики могут служить действия США, стран ОПЕК [3].
Специалисты по промышленной политике подчеркивают, что практически все страны мира в определенные периоды своего развития, так или иначе, использовали инструменты промышленной политики для решения проблем важных для национальной экономики отраслей и секторов. Исходя из этого опыта, можно утверждать, что и в постиндустриальной экономике будут использоваться те или иные инструменты промышленной политики. Вполне возможно, появятся и новые ее типы.
Строго говоря, в проблеме "промышленная политика в постиндустриальной экономике" ключевым ее аспектом является не сама политика, а переход на новую стадию развития. Как показывает опыт той же Японии, никакое МИТИ не сможет ускорить этот переход, поскольку речь идет о трансформации привычного образа жизни. Так, например, постиндустриальная экономика базируется на индивидуализации потребностей и способностей (от каждого - по способности, каждому - по потребности). Между тем, предыдущая стадия индустриального развития породила массовое производство и массовое потребление стандартных товаров. Как говорил основатель этого типа производства Г. Форд, "мы произведем автомобиль вашего любимого цвета, если этот цвет черный".
Новая эра в развитии экономики требует такой трансформации общественных институтов, при которой обеспечивалось бы противоречивое единство индивидуализации и социализации членов данного общества. Между тем, как известно, в силу национальных особенностей японцы более склонны к коллективному взаимодействию, чем к индивидуальному лидерству, что является существенным препятствием для перехода к экономике, основанной на способностях индивида к творчеству и риску. Несмотря на многолетние усилия политической элиты Японии "заразить" нацию индивидуализмом, эта цель достигается медленно. Вероятно, японцам это удастся лишь со сменой поколений: по крайней мере, о молодых японских модельерах и дизайнерах, достигших мирового успеха, говорят как о ярких индивидуальностях.
Представляется, что переход России к постиндустриальному обществу будет также непростым и долгим. Очевидно, что существующие общественные институты не соответствуют требованиям постиндустриальной эпохи. Очевидным является также и то обстоятельство, что модернизация этих институтов, уже имеющая пятнадцатилетнюю историю, затянется надолго.
Можно говорить и о других препятствиях, стоящих на пути страны к постиндустриальному обществу. При этом следует обратить внимание на то, что России предстоит еще решать задачи, которые были решены другими странами еще на стадии индустриального развития. Так, создав мощную индустриальную базу и организовав массовое производство, страна не смогла выйти на уровень производительности труда развитых стран. Дешевизна труда по-прежнему сочетается с низкой его производительностью.
Дешевизна труда при дороговизне капитала препятствует техническому прогрессу. С другой стороны, низкие доходы основной части населения не способствуют развитию потребностей и способностей населения. Ограниченный совокупный потребительский спрос служит существенным препятствием для расширения внутреннего рынка и ставит страну в зависимость от внешних рынков, прежде всего сырьевых.
Этот замкнутый круг стал следствием мобилизационного варианта индустриализации, опиравшегося на дешевизну материальных и трудовых ресурсов, которая, естественно, не способствовала их эффективному использованию. В силу выбора, осуществленного в конце 1920-х годов и ориентированного на форсированную индустриа-
лизацию, страна миновала несколько революций, заложивших основы экономики постиндустриального общества. Если воспользоваться концепцией известного американского специалиста в области менеджмента П. Друкера, который в качестве ключевого ресурса современного развития называет знания, а саму постиндустриальную экономику экономикой знания, то следует согласиться с ним в том, что переходу развитых стран к экономике знания предшествовал длительный путь развития, сопровождавшийся тремя революциями.
На этом пути П. Друкер выделяет три фазы. В течение первой фазы, приведшей к индустриальной революции, знания прилагались к орудиям труда, процессам производства и производимой продукции. Во второй фазе, связанной с именем американского инженера Ф.У. Тейлора, знания применялись к изучению труда и его организации. В течение предшествующих столетий не наблюдалось заметного роста производительности труда. Однако после соединения знаний с самим процессом труда начался взрывообразный ее подъем (удвоение каждые 18 лет). Тем самым, по мнению П. Друкера, было заложено начало революции производительности. На этом было основано беспрецедентное повышение уровня и качества жизни в развитых странах.
Последняя, третья, фаза развернулась после второй мировой войны и была связана с применением знаний к использованию самих знаний. Она представляла собой революцию менеджмента. Как отмечает П. Друкер, потребовалось сто лет, чтобы индустриальная революция охватила весь мир. Революция производительности достигла этого примерно за 70 лет. Революция же менеджмента приобрела всемирный характер менее чем за 15 лет.
По мнению П. Друкера, возникающее новое общество становится обществом организаций, главная функция которых - производительное использование накопленного знания, постоянное совершенствование всего, чем они занимаются, налаживание беспрерывного инновационного процесса. В развитых странах накопление знаний требует сейчас больше затрат, чем традиционные инвестиции в основной капитал. Отдача знаний, их производительность становятся решающим фактором конкурентоспособности организаций [1].
При сопоставлении экономической истории России с концепцией П. Друкера становится очевидным, что страна не прошла еще через революцию производительности и через революцию менеджмента. Иначе говоря, знания уже применя-
ются к орудиям труда, технологиям и продуктам труда, но в самой малой степени - к самому труду и к управлению трудом. Справедливости ради, необходимо напомнить, что после революции лозунг повышения производительности труда для правящей партии был одним из основных. Можно указать на многочисленные работы В.И. Ленина с их лейтмотивом: повышение производительности труда - самое важное, самое главное для победы нового строя.
В одной из работ - "Научная система выжимания пота" В.И. Ленин проанализировал систему Тейлора и призвал отделить рациональное зерно в ней от ее эксплуататорского характера с тем, чтобы использовать все самое ценное в этой системе для повышения производительности труда. Ленин не только пропагандировал передовой капиталистический опыт, но и посылал молодых специалистов для обучения на практике за границу. При его поддержке был создан знаменитый Институт труда, возглавлявшийся А.К. Гастевым, глубоким специалистом в области организации труда. Практический опыт работы в этой области был отражен в работах Гастева, которые стали активно пропагандироваться в годы косыгинских реформ, связанных с переводом предприятий на хозяйственный расчет.
Очевидно, что России предстоит пройти и революцию производительности, и революцию менеджмента одновременно и в исторически приемлемые сроки. Представляется, что такая революция должна произойти, прежде всего, в отраслях, работающих на удовлетворение массового спроса населения в товарах повседневного (одежда, обувь, продукты питания) и длительного пользования (бытовая техника, автомобили, недорогое жилье). Первые ласточки такой революции уже есть. Немало предпринимателей организовали производство народных товаров, не изобретая велосипед, а опираясь на зарубежный опыт, часто приглашая западных специалистов на должности менеджеров. Однако первые ласточки еще не делают погоды.
Очевидно, что экономические задачи нужно решать в определенной последовательности, и промышленная политика как раз и нужна для обеспечения комплексности в их решении. Выделим главные, на наш взгляд, актуальные направления развития промышленной политики.
1. Концепция промышленной политики.
По нашему мнению, промышленная политика в рыночной экономике - это осуществляемая государством целенаправленная деятельность (система
мер) прямого (административного) и косвенного (финансово-экономического) регулирования конкурентоспособного, инновационного и эффективного развития промышленности и устранения для реализации этой цели тех препятствий, которые не могут быть преодолены естественным ходом событий, то есть механизмами саморегулирования рынка. Следует различать две базовые концепции государственной промышленной политики:
А. Жесткая государственная промышленная политика с безусловным преобладанием методов прямого административного регулирования развития промышленности. Эта модель применялась в основном в странах социалистической ориентации и, как оказалось, представляла собой тупиковый путь промышленного развития из-за закрытости хозяйства, отсутствия частной собственности, конкуренции и мотивации к производительному труду. (В модифицированном виде действует в КНР).
Б. Либеральная государственная промышленная политика с безусловным преобладанием методов косвенного (финансово-экономического) регулирования эффективного промышленного развития. Большинство рыночных индустриально-развитых стран проводит активную государственную промышленную политику, которая непрерывно модернизируется по мере перехода к все более зрелой рыночной экономике и более эффективному государству. Системная промышленная политика, как для общественного, так и частного секторов рыночной экономики включает следующие подсистемы, органически связанные между собой:
• с помощью методов маркетинговой политики изучается потребительский и инвестиционный спрос на различных рынках, определяются в динамике процесса промышленного производства растущие и бесперспективные рыночные ниши, их товарные структуры, возможная конкурентоспособность главных субъектов хозяйствования на внутреннем и внешних рынках, в конечном итоге ее задача состоит в обосновании приоритетов потребителя на различных рынках, которые становятся главными целями развития производителя;
• на основе механизмов активной инновационной политики создаются научные заделы для портфеля конкурентоспособных инноваций (суперпродуктов, супертехнологий, новых видов услуг) в целях осуществления стратегии захвата рыночных ниш, определенных в рамках маркетинговой политики;
• предыдущие две подсистемы создают базу для осуществления инвестиционно-структурной политики - главного элемента промышленной политики с целью установить приоритеты промышленного развития, определить пути, методы и механизмы превращения инноваций в новые конкурентоспособные подотрасли и производства;
• политика конкуренции охватывает все стадии системной промышленной политики (от маркетинговой до структурной) и призвана гибкими механизмами (от агрессивных до защитных) способствовать формированию новой парадигмы промышленной политики, которую можно охарактеризовать, как национальную политику конкурентоспособной промышленности.
2. Основные черты активной промышленной политики в современных условиях в развитой рыночной экономике.
В странах ОЭСР, начиная с 80-х годов ХХ века и наиболее активно в 90-х годах начала разрабатываться новая концепция национальной промышленной политики, главные направления которой сводятся к следующим основным:
A. во-первых, признается важным осуществить кардинальный переход от единой государственной промышленной политики к национальной промышленной политике, при которой равноправными участниками ее разработки и реализации выступают государство, бизнес, научные и общественные организации и институты;
B. во-вторых, главным считается переход от отраслевой промышленной политики к политике конкурентоспособной промышленности (From "industrial policy" to "industrial competitiveness policy");
C. в-третьих, новую промышленную политику детерминирует переход к наукоемкой экономике ("knowledge-based economy"), в которой производство, распределение и использование знаний и информации признаются главными условиями устойчивого экономического роста;
D. в-четвертых, в экономическом росте традиционные ресурсоемкие отрасли промышленности ("physical-resource-based industries") имеют убывающее значение, возрастает роль наукоемких,
высокотехнологичных отраслей с высокой добавленной стоимостью;
Е. в-пятых, промышленная политика не должна более фокусироваться на отдельных отраслях промышленности и субсидиях, поскольку в индустриально-развитых рыночных странах осознали, что они не достигают эффекта от выборочной поддержки "отраслей-победителей" и что предоставление селективной помощи стало дорогим удовольствием в эру ограниченных бюджетов;
К в-шестых, главное внимание государственных властей сосредоточивается на формировании такой предпринимательской среды, которая повышает возможности фирм быть инновационными, гибкими и конкурентоспособными. Реформа институциональной среды бизнеса, повышающая активность конкуренции и поощряющая фирмы, внедряющиеся на новых рынках или создаваемые на них заново - один из главных приоритетов новой промышленной политики;
G. в-седьмых, в условиях глобализации макроэкономическая политика оказывает все большее влияние на результативность промышленной политики.
В современных рыночных условиях предпочтение отдается первому варианту, критерии же приоритетов приобретают чисто рыночный характер: доля фирмы на рынке, капитализация фирмы, рентабельность производства и активов. Самый большой недостаток приоритетов состоит в том, что они отражают или прошлый период развития или не совсем ясное будущее (грамотно, обоснованно прогнозировать структурные сдвиги в производстве непросто).
Для современной промышленной политики экономически развитых стран характерно отсутствие жестких отраслевых приоритетов вследствие, прежде всего, высоко-диверсифицированной структуры бизнеса. Поэтому в качестве главного адресата промышленной политики все чаще выступают сформировавшиеся в той или иной стране корпоративные структуры. Именно здесь все в возрастающей степени концентрируются ресурсы общенационального развития: профессиональные кадры, управленческая компетенция, передовые технологии и финансовые ресурсы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Друкер П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения. М: Фаир -Пресс, 2001.
2. Гельвановский М.И. Государственная промышленная политика в переходный период / Центр
экономической конъюнктуры при Правительстве РФ // Аналитический вестник Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 1998. № 2 (69). Ч. 2.
3. Глазьев С.Ю. Приоритетные направления структурной политики развития России //МОСТ. 2001. № 47.
