CC BY
41
Малашенков Б.М., Акчурин Л.И.
Структурные изменения в сфере государственного регулирования разработки нефтегазовых месторождений на
шельфе США
Малашенков Борис Михайлович — кандидат географических наук, доцент, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 2946-8413
Акчурин Линар Ильдарович — аспирант, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 9084-2968
Аннотация
Нефтегазовые операции на шельфе, несмотря на повышенное внимание со стороны государственных органов, компаний-операторов и общественности к соблюдению техники безопасности, контролю и надзору за всеми этапами разработки месторождений и постоянному совершенствованию технологических процессов, остаются достаточно непредсказуемым видом хозяйственной деятельности. За время своего становления и развития мировая морская нефтедобыча пережила немало аварийных инцидентов и катастроф, показывающих, что морское бурение по своей природе является достаточно рискованной операцией и гарантии безопасности при этом не являются абсолютно определенными. После аварии на нефтедобывающей платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе в США на законодательном уровне прописаны императивные нормы и условия допуска компаний к операциям на шельфе. Пересмотрены многие действующие ранее технические и процедурные требования, а также перераспределены функции государственного контроля и надзора за морскими нефтегазовыми операциями, связанные с охраной окружающей среды, лицензированием и сбором доходов от нефтедобычи. Это связано в первую очередь с действующими и планирующимися проектами освоения нефтегазовых ресурсов шельфа, а также достаточной обширной практикой государственного регулирования деятельности нефтегазовых компаний на арктическом шельфе США, где допуск нефтегазовых компаний к работам на континентальном шельфе невозможен без соблюдения экологических и производственных требований. Опыт государственного регулирования разработки нефтегазовых месторождений на шельфе США может быть полезен и для Российской Федерации в части дальнейшего совершенствования работы в сфере безопасной разработки нефтегазовых месторождений арктического шельфа.
Ключевые слова
Арктика, нефтедобыча, шельф, разлив нефти, экологический риск. DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10048
Введение
Актуальность темы связана в первую очередь с необходимостью изучения зарубежного опыта государственного регулирования морской нефтегазодобычи. Российской Федерации может быть полезен опыт государственного регулирования деятельности нефтегазовых компаний на арктическом шельфе США для дальнейшего совершенствования норм и требований к безопасности разработки нефтегазовых месторождений арктического шельфа.
Целью работы является оценка изменений, произошедших в системе государственного регулирования и контроля в сфере добычи нефти и газа на континентальном шельфе США после аварии на нефтедобывающей платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе.
В работе рассмотрены аспекты перераспределения полномочий федеральных ведомств США в области регулирования нефтегазовых операций на шельфе, проведена оценка ряда изменений в практике контроля и надзора за нефтегазовыми операциями на шельфе, соблюдения технологических правил контроля бурового оборудования и буровых работ. По данным отчетов и публикаций Бюро по управлению энергией океана (США), Комиссии Арктических исследований (США), Национального управления океанических и атмосферных исследований (США), Геологической службы США в период 2011-2019 гг. рассмотрены меры, предпринятые США для повышения экологической и промышленной безопасности при освоении нефтегазовых ресурсов Арктического шельфа.
Реформа органов государственного управления США после аварии на шельфе Мексиканского залива 2010 г.
В США права в области освоения ресурсов континентального шельфа предоставлены федерации, и считается, что принятая процедура допуска к работам на континентальном шельфе нефтегазовых компаний выгодно отличается высокими требованиями к соблюдению экологических стандартов и требований к безопасности проводимых работ и наличию подробно регламентирующей эту деятельность нормативно-правовой базы.
С 1982 по 2010 гг. полномочиями субъекта административного права, несущего ответственность за освоение нефтегазовых ресурсов шельфа США, обладала Служба управления полезными ископаемыми (U.S. Department of the Interior's Mineral Management Service, MMS), основными функциями которой были общий надзор за деятельностью на внешнем шельфе США и осуществление своих полномочий в сфере контроля за соблюдением законодательных актов, направленных на обеспечение защиты окружающей среды и производственной безопасности нефтегазовых операций на шельфе. Однако результаты работы Национальной комиссии, расследовавшей причины аварии на нефтяной платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе в 2010 г, признали неадекватным и ошибочным подход, при котором в одном ведомстве оказались сосредоточены большинство функций по управлению нефтегазовыми ресурсами шельфа, контролю за соблюдением компаниями-операторами требований безопасности и экологических стандартов, а также сбору доходов от их деятельности в федеральный бюджет.
Согласно выводам Национальной комиссии, служба MMS, отвечающая в том числе и за безопасность бурения на шельфе, столкнулась с конфликтом интересов, отвечая как за надзор, так и за сбор доходов. Было выдвинуто предположение, что MMS имела стимул одобрить выдачу разрешений на освоение максимального количества лицензионных участков из-за получения потенциальных доходов от продаж прав на их аренду, что привело к снижению качества и количества обязательных инспекций соответствия компаний экологическим требованиям из-за недостатка привлекаемых для их проведения ресурсов1.
Действовавшие на тот момент правила безопасности, регламентирующие порядок морского бурения на шельфе, также были признаны некорректными и нуждались в пересмотре. Несмотря на имеющиеся прецеденты ряда крупных разливов нефти в пределах континентального шельфа США в конце 1980-х годов, MMS не смогла провести значимую реформу по усилению эффективности действующих нормативов регулирования морской нефтедобычи2. По сути, нефтегазовые компании смогли убедить государственного регулятора в том, что принимаемые ими самостоятельные усилия в совершенствовании безопасности технологий морского бурения настолько успешны, что не требуют дополнительного усиления контроля и надзора за буровыми операциями на шельфе.
По мнению комиссии, ведущей расследование инцидента в Мексиканском заливе, еще более серьезным просчетом мог стать конфликт интересов из-за сосредоточения в рамках одной службы полномочий сбора доходов от продажи прав на бурение и аренду лицензионного бурового участка при одновременном исполнении специалистами службы надзорных функций за безопасностью проводимых на арендуемых участках нефтегазовых операций3. Помимо этого, процедуры контроля и надзора, которые проводился силами службы MMS, были признаны непрозрачными и недостаточными. Согласно поправкам к Закону США о внешнем континентальном шельфе (Outer Continental Shelf Lands Act (OCSLA)) от 1978 года, управление обязано проводить как ежегодные обязательные инспекции буровых установок, так и
1 Deep Water: The Gulf Oil Disaster and The Future of Offshore Drilling // GovInfo [Электронный ресурс]. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-OILCOMMISSION/pdf/GPO-OILCOMMISSION.pdf' (дата обращения: 10.10.2019).
2 Economic Inventory of Environmental and Social Resources Potentially Impacted by a Catastrophic Discharge Event within OCS Regions // BOEM [Электронный ресурс]. URL: http://www.boem.gov/Economic-Inventories-for-CDE (дата обращения: 10.10.2019).
3 Deep Water: The Gulf Oil Disaster and The Future of Offshore Drilling // GovInfo [Электронный ресурс]. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-OILCOMMISSION/pdf/GPO-OILCOMMISSION.pdf' (дата обращения: 10.10.2019).
незапланированные инспекции4. Инспекторы проверяли соответствие объектов морской нефтегазовой инфраструктуры требованиям по контролю уровня загрязнения, соблюдению процедуры бурения, регламенту работ по обслуживанию скважин, требованиям электрической, пожарной безопасности на объектах и соблюдению правил личной безопасности сотрудниками. Выделяемых для этого сил и средств не хватало как из-за быстрого роста количества действующих нефтяных скважин на шельфе за последние несколько десятилетий, так и из-за непропорционально возрастающей нагрузки на проверяющих инспекторов (их штат практически не увеличивался)5.
Прошедшая по результатам работы Национальной комиссии масштабная реформа органов государственного управления, ответственных за разработку ресурсов континентального шельфа США, была в целом направлена на передачу и перераспределение полномочий MMS между независимыми федеральными службами. На первом этапе реформы служба MMS была переименована в Бюро управления энергией океана, регулирования и правоприменения (Bureau of Ocean Energy Management, Regulation and Enforcement, BOEMRE), но при дальнейшей реорганизации была окончательно упразднена в октябре 2011 г. На следующем этапе полномочия BOEMRE (бывшая MMS) были распределены между тремя специально образованными федеральными агентствами:
- Бюро по управлению энергией океана (Bureau of Ocean Energy Management, BOEM) — в целом отвечает за управление разработкой минеральных ресурсов на шельфе, проводит экологическую экспертизу и аудит планируемых проектов по освоению нефтегазовых ресурсов шельфа США;
- Бюро по безопасности и охране окружающей среды (Bureau of Safety and Environmental Enforcement, BSEE) — отвечает за соблюдение экологических норм и правил при бурении на шельфе, рассматривает и утверждает планы ликвидации аварийных разливов нефти, проводит
4 Offshore drilling in the Arctic: background and issues for the future consideration of oil and gas activities. Washington, D.C.: National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling, 2011 // Federal Depository Library Program Electronic Collection (FDLP/EC) Archive [Электронный ресурс]. URL: https://permanent.access.gpo.gov/gpo8622/0ffshore%20Drilling%20in%20the%20Arctic Background%2 0and%20Issues%20for%20the%20Future%20Consideration%20of%200il%20and%20Gas%20Activities 0.pdf (дата обращения: 01.12.2019).
5 Economic Inventory of Environmental and Social Resources Potentially Impacted by a Catastrophic Discharge Event within OCS Regions // BOEM [Электронный ресурс]. URL: http://www.boem.gov/Economic-Inventories-for-CDE (дата обращения: 10.10.2019).
проверки оборудования операторов для обеспечения безопасности буровых операций;
- Управление доходов от природных ресурсов (Office of Natural Resources Revenue, ONRR) — отвечает за сбор доходов в пользу федерального бюджета6.
В связи с произошедшими изменениями нормативно-правовое регулирование шельфовой нефтегазодобычи в США в настоящее время на федеральном уровне является сферой деятельности следующих министерств и служб (агентств):
1) подразделений Министерства внутренних дел (U.S. Department of the Interior):
а) Бюро по управлению энергией океана (Bureau of Ocean Energy Management) — осуществляет управление запасами нефти и газа на шельфе, проводит оценку стоимости их запасов, регулирует процесс выдачи разрешений на бурение, осуществляет текущий контроль над деятельностью нефтегазовых компаний при разработке месторождений на шельфе;
б) Бюро по безопасности и охране окружающей среды (Bureau of Safety and Environmental Enforcement) — отвечает за обеспечение безопасности нефтегазовых проектов на шельфе, разрабатывает и контролирует процесс исполнения добывающими компаниями стандартов и правил в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды при нефтегазовых операциях на шельфе. Согласовывает разрешения на бурение скважин и планы ликвидации аварийных разливов нефти, организует инспекционный контроль за соблюдением правил безопасности при бурении, занимается расследованием инцидентов на объектах шельфовой нефтегазодобычи, связанных с загрязнением окружающей среды;
в) Управление доходов от природных ресурсов (Office of Natural Resources Revenue) — осуществляет финансовый контроль за поступлениями в федеральный бюджет доходов и роялти от
6 2019-2024 National OCS Oil and Gas Leasing Draft Proposed Program // BOEM [Электронный ресурс]. URL: https://www.boem.gov/NP-Draft-Proposed-Program-2019-2024/ (дата обращения: 15.10.2019).
предоставления разрешений и прав компаниям на добычу нефти и газа на шельфе.
2) подразделения Министерства внутренней безопасности (U.S. Department of Homeland Security):
а) Береговая охрана (U.S. Coast Guard) — осуществляет разработку норм и требований к безопасной эксплуатации объектов нефтегазовой инфраструктуры на морском шельфе и контролирует их исполнение. Осуществляет контроль за готовностью персонала буровых платформ к ликвидации аварийных ситуаций при бурении на шельфе.
3) подразделения Агентства охраны окружающей среды (Environmental Protection Agency) — осуществляет разработку норм и правил выброса загрязняющих веществ в окружающую среду при нефтегазовых операциях на шельфе, регулирует процесс утилизации отходов бурения. Контролирует соблюдение норм природоохранного законодательства.
Преобразованная из MMS в BOEMRE служба и ее агентства-правопреемники провели несколько реформ, направленных на устранение просчетов и нарушений, приведших к катастрофе на платформе Deepwater Horizon. Например, уже в 2010 г. BOEMRE выпустила «Drilling Safety Rule» — временные правила безопасности при бурении, которые предусматривали изменения действующих стандартов технической безопасности при бурении и вводили в практику новый порядок составления заявок на проекты бурения в части более детального предварительного проектирования скважин, обсадных колонн и технологий их цементирования [Austin et al. 2014, 233-235]. Новые правила коснулись и изменений в порядке применения компаниями-операторами лучших отраслевых практик, рекомендованных Американским институтом нефти для морских буровых операций: из добровольных к исполнению они перешли в разряд обязательных.
Еще одно изменение коснулось кадрового обеспечения надзорной деятельности. Количество инспекторов, действующих, например, только в зоне морских нефтегазодобывающих месторождений Мексиканского залива, было увеличено практически в два раза — с 55 (на 2010 г.) до 92 (2016 г.). Было проведено и разделение их полномочий. Инспекторы агентства специализируются на проверке соответствия объекта требованиям безопасности и соблюдения законодательства, а специалисты-инженеры специализируются на проверке соответствия применяемых технологий и
56
оборудования заявочным параметрам оператора и оценке работоспособности бурового оборудования. Количество таких специалистов, действующих в зоне морских нефтегазодобывающих месторождений Мексиканского залива, составляло 129 человек (по состоянию на 2016 г.)7. Еще одно нововведение заключалось в создании отдела, штатные сотрудники которого специализируются как на расследовании возможных инцидентов и аварийных ситуаций, связанных с морской нефтегазодобычей на шельфе, так и на отслеживании заявлений о несоответствии ведущейся компанией-оператором буровой деятельности заявочным параметрам8.
Кроме того, были изменены и сами правила контроля состояния буровой скважины. Если до аварии следование правилам было возложено всецело на сотрудников компании-оператора, то с 2010 г. они перешли к сотрудникам BOEMRE. В обязанности инспекторов агентства входит, например, проверка квалификации буровых бригад на знание правил технического обслуживания и состояния противовыбросового превентора (Blowout Preventer (BOP)), который является важным компонентом системы обеспечения безопасного аварийного сброса давления в буровой скважине в случае нештатной ситуации. По новым правилам разрешение на бурение не может быть получено, если операторы буровой установки не продемонстрируют высокий уровень подготовки к учебной аварийной ситуации, которую моделирует проверяющая их действия инспекционная группа9.
Еще одна реформа, осуществляемая BOEMRE с 2010 г., была нацелена на совершенствование и унификацию требований к работе систем управления безопасностью на морских буровых установках. Повсеместное внедрение так называемых стандартов SEMS — «Правил безопасности на рабочем месте» — подразумевает процедуру стандартизации установленного на буровой установке оборудования и систем контроля, отвечающих за соблюдение техники безопасности обращения с буровым оборудованием. Для обновления требований стандартов SEMS в структуре Бюро по безопасности и охране окружающей среды создан Центр оценки инженерных технологий [Austin et al. 2014, 56-57]. Его основная задача — всесторонняя оценка эффективности новых технологий морской нефтегазодобычи.
7 National OCS Oil and Gas Leasing Draft Proposed Program // BOEM [Электронный ресурс]. URL: https://www.boem.gov/NP-Draft-Proposed-Program-2019-2024/ (дата обращения: 15.10.2019).
8 Economic Inventory of Environmental and Social Resources Potentially Impacted by a Catastrophic Discharge Event within OCS Regions // BOEM [Электронный ресурс]. URL: http://www.boem.gov/Economic-Inventories-for-CDE (дата обращения: 10.10.2019).
9 Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic. 15 May, 2013, entry into force March 2016 // Arctic Council [Электронный ресурс]. URL: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/529 (дата обращения: 02.10.2019).
Авария на нефтяной платформе Deepwater Horizon вызвала широкий общественный резонанс. Обсуждение причин произошедшего инцидента активно началось в Конгрессе США непосредственно сразу после катастрофы. По итогам обсуждений в Палате представителей (32 заседания) и в Сенате (27 заседаний) было вынесено более 150 законодательных инициатив, направленных на реформирование и упорядочение механизмов контроля и регулирования нефтегазодобычи на шельфе10. Несмотря на попытки придать законодательным инициативам дальнейшее развитие (особенно в течение первых двух месяцев после аварии), достаточной поддержки они не получили. Например, пакет законодательных актов, направленных на увеличение финансирования деятельности регулирующих морскую нефтегазодобычу федеральных ведомств и повышение степени ответственности компаний-операторов за допущение аварийных ситуаций, не получил одобрения в Конгрессе. Иными словами, как только скважина была законсервирована, стимул к проведению незамедлительных реформ пропал. Одним из наиболее значимых из достигнутых результатов к настоящему времени следует признать введение временного моратория на нефтегазовые операции на шельфе Мексиканского залива и внедрение новой процедуры выдачи разрешений на бурение скважин [Nicholas 2015, 57-58].
Влияние аварии 2010 г. на разработку месторождений нефти и газа на шельфе Аляски
Вместе с тем администрация США совместно с представителями нефтегазовой отрасли постаралась учесть опыт Deepwater Horizon и предприняла ряд шагов с целью повышения безопасности при освоении нефтегазовых ресурсов Арктики.
12 июля 2011 года Президент США Барак Обама подписал распоряжение № 13580 об учреждении Межведомственной рабочей группы по координации развития и выдаче разрешений на внутреннем рынке энергетики на Аляске. Целью работы данной группы была координация усилий всех профильных федеральных агентств по развитию энергетики в Арктике и упрощение проведения процедур, связанных с разработкой морских нефтегазовых месторождений, обменом информацией и разработкой новой методики выдачи разрешений на бурение и методики проверки готовности к
10 Economic Inventory of Environmental and Social Resources Potentially Impacted by a Catastrophic Discharge Event within OCS Regions // BOEM [Электронный ресурс]. URL: http://www.boem.gov/Economic-Inventories-for-CDE (дата обращения: 10.10.2019).
реагированию на чрезвычайные ситуации11. Достаточно разноплановые цели, поставленные перед группой, были связаны с тем, что бурение на арктическом нефтяном шельфе традиционно связывают с повышенным риском возникновения аварийных ситуаций в связи с суровыми погодными условиями, наличием ледового покрова и менее развитой береговой инфраструктурой по сравнению с бурением в более благоприятных природно-климатических условиях. Несмотря на то, что риск повторения катастрофического выброса (такого как при аварии Deepwater Horizon) считается маловероятным, компенсационные затраты на ликвидацию последствий загрязнения достигают значительных величин [Austin et al. 2014, 110-115]. Помимо прямых затрат на ликвидацию последствий аварии, необходимо учитывать и прочие компенсации за потери [Turner et al. 2016, 318-320], которые не связаны с конкретными сторонами, но которые распределяются между фондами, компаниями и частными лицами по всей стране12. Например, после разлива нефти Deepwater Horizon всех акционеров British Petroleum (ВР) так или иначе затронули компенсационные обязательства, связанные с разливом нефти [Hayworth et al. 2015, 101]. Еще одним примером могут служить отраслевые платежи в Фонд непредвиденных расходов рыбаков США, который компенсирует организациям и частным лицам, занятым коммерческим ловом и разведением объектов марикультуры, имущественные и экономические потери, вызванные препятствиями, связанными с деятельностью по разработке нефти и газа на континентальном шельфе13.
Компания Shell, которая приобрела в лизинг территорию (и часть акватории) для разведки нефтегазоносности в Чукотском море (сделка состоялась еще в феврале 2008 года), обещала применять самые передовые технологии разведки и бурения нефти в Арктике, особенно в Чукотском море и море Бофорта. Данная сделка подверглась критике ряда общественных экологических организаций, поскольку, по их мнению, меры по борьбе с последствиями аварийных ситуаций при бурении и ликвидации разливов нефти на арктическом шельфе не были достаточно полно представлены14.
11 Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic // Arctic Council [Электронный ресурс]. URL: https ://oaarchive. arctic -council. org/handle/11374/529 (дата обращения: 02.10.2019).
12 2019-2024 National OCS Oil and Gas Leasing Draft Proposed Program // BOEM [Электронный ресурс]. URL: https://www.boem.gov/NP-Draft-Proposed-Program-2019-2024/ (дата обращения: 15.10.2019).
13 Inventory of Environmental and Social Resources Potentially Impacted by a Catastrophic Discharge Event within OCS Regions // BOEM [Электронный ресурс]. URL: http://www.boem.gov/Economic-Inventories-for-CDE (дата обращения: 10.10.2019).
14 Arctic Potential: Realising the Promise of U.S. Arctic Oil and Gas Resources // Committee on Arctic Research [Электронный ресурс]. URL: http://www.npcarcticpotentialreport.org/pdf/AR Exec Summary.pdf (дата обращения: 09.11.2019).
Компания Earthjustice, например, подала коллективный иск против Службы управления полезными ископаемыми, обвиняя ее в лоббировании интересов нефтегазовой компании Shell, и в июле 2010 года было принято решение о приостановлении всей нефтегазовой деятельности в этом районе.
В связи со сложившейся ситуацией службой BOEMRE было сделано дополнительное заявление о потенциальном воздействии нефтегазовых операций на арктическом шельфе на окружающую среду (State Environmental Impact Statement, SEIS)15, которое было опубликовано 26 августа 2011 г. в Федеральном реестре. В заявлении был представлен скорректированный и дополненный анализ последствий для морской арктической экосистемы гипотетического большого разлива нефти. В итоговой версии предусмотрены так называемые «потенциальные воздействия» морского бурения на арктическом шельфе, которые могут различаться по вероятности, степени и интенсивности их проявления. Классификация возможных экологических рисков была расширена и стала охватывать потенциальную возможность неблагоприятного воздействия на следующие компоненты: а) качество среды обитания человека (например, качество воды и воздуха, случайные или катастрофические разливы нефти); б) виды и места их обитания, которые имеют коммерческую или рекреационную ценность (например, объекты коммерческого рыболовства, прибрежного туризма); в) виды и места обитания, которые охраняются федеральными природоохранными законами и правилами; г) культурные и археологические объекты; д) экосистемные услуги; е) общую биологическую продуктивность экосистемы.
17 февраля 2012 г. Министерством внутренних дел США был утвержден план реагирования на разливы нефти (OSRP), разработанный компанией Shell, для нефтегазовых операций в арктических широтах. Согласно этому плану, учитывался ряд непредвиденных обстоятельств при бурении нефтяных скважин на арктическом шельфе, которые не брались в расчет до инцидента с Deepwater Horizon. Например, Shell предписывалось иметь свободный доступ к резервной (аварийной) системе трубопроводов для перекрытия подачи нефти в случае аварийного отказа других систем. Кроме того, Shell должна быть готова пробурить разгрузочную скважину в течение нескольких дней в случае возможного прорыва. Shell также взяла на себя обязательство иметь собственный флот для ликвидации разливов нефти во время буровых работ вблизи буровых установок в режиме 24/7, то есть 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, и в случае
15 2019-2024 National OCS Oil and Gas Leasing Draft Proposed Program // BOEM [Электронный ресурс]. URL: https://www.boem.gov/NP-Draft-Proposed-Program-2019-2024/%20 (дата обращения: 15.10.2019).
любого инцидента на скважине аварийно-спасательные суда по плану должны быть на месте происшествия в течение 60 минут. Наконец, Shell согласилась ограничить бурение скважин при наличии китов в районе бурения, а также полностью его прекратить при установлении устойчивого ледового покрова16.
В случае разлива нефти план по ликвидации последствий загрязнения моря нефтью предусматривает локализацию места аварии боновыми заграждениями, механический сбор углеводородов с поверхности, скимминг и сжигание — традиционные методы, которые не изменились со времен аварии танкера Exxon Valdez в 1989 г. [Short et al. 2004, 22; Moore et al. 2015, 9]. Для арктических буровых операций Shell планирует использовать скиммеры ленточного типа для сбора нефти с поверхности и коллекторные емкости (блоки) для хранения собранной с поверхности воды нефти, аналогичные тем, которые использовала BP при ликвидации разлива в Мексиканском заливе17. В докладах службы BOEMRE отмечено, что в условиях арктических морей эти технологии могут столкнуться с техническими ограничениями по использованию применяемого оборудования из-за наличия ледового покрова и недостаточной готовности береговой инфраструктуры к обеспечению таких работ.
Департамент внутренних дел США считает, что скорректированный план Shell Gulf of Mexico Inc. по работам на Арктическом шельфе адекватен современным федеральным требованиям и свидетельствует о готовности обеспечить экологическую безопасность проводимых работ, что в дальнейшем позволит избежать еще одного кризиса, сравнимого с инцидентом с BP/Deepwater Horizon в 2010 году. Но вместе с тем отмечено, что представленный план еще не в полной мере отражает всю цепочку и последовательность конкретных технологических действий при возникновении какой-либо чрезвычайной ситуации при бурении. Очевидно, что сам по себе план действий не в состоянии заполнить фундаментальные пробелы как в исследованиях состояния морских экосистем арктических морей, так и в нормативно-правовой базе,
16 Arctic Potential: Realising the Promise of U.S. Arctic Oil and Gas Resources // Committee on Arctic Research [Электронный ресурс]. URL: http://www.npcarcticpotentialreport.org/pdf/AR Exec Summary.pdf (дата обращения: 09.11.2019).
17 Offshore drilling in the Arctic: background and issues for the future consideration of oil and gas activities. Washington, D.C.: National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling, 2011 // Federal Depository Library Program Electronic Collection (FDLP/EC) Archive [Электронный ресурс]. URL: https://permanent.access.gpo.gov/gpo8622/Offshore%20Drilling%20in%20the%20Arctic Background%2 0and%20Issues%20for%20fce%20Futoe%20Consideration%20of%20Qil%20and%20Gas%20Activities 0.pdf (дата обращения: 01.12.2019).
регламентирующей бурение на континентальном шельфе18. И, конечно, никакой план не в силах предотвратить возможные экологические риски при нефтегазовых операциях [Prince 2015, 6382].
В апреле 2012 года Национальной федерацией дикой природы был опубликован подробный отчет, в котором были изложены некоторые результаты воздействия инцидента с Deepwater Horizon на представителей морской экосистемы Мексиканского залива19. Приведенные данные свидетельствуют о больших потерях гидробионтов в результате нефтяного загрязнения — например, 523 дельфина оказались на мели в районе разлива нефти, 95% из них погибли, что в четыре раза превышает средний годовой показатель смертности у этого вида. В результате контакта нерестилищ голубого тунца в Мексиканском заливе с разлившейся нефтью численность популяции снизилась на 20%, и это всего лишь два примера последствий нефтяного загрязнения для гидробионтов [Buskey et al. 2016, 183].
Как известно, Чукотское море и море Бофорта, по сравнению с рядом других арктических морей, обладают большим биологическим разнообразием и достаточно высокой биопродуктивностью [Ekstrom et al. 2015, 107-208]. Несмотря на достаточно большие усилия последних десятилетий в изучении арктических морских экосистем и совершенствовании методов оценки и прогноза возможных экологических угроз для их представителей, наши знания об арктических экосистемах недостаточны для того, чтобы спрогнозировать последствия разлива для морской экосистемы арктических морей [Doney et al. 2012, 29; Moore et al. 2015, 9]. Без изучения всех аспектов возможного влияния потенциального разлива нефти на ихтиофану, морскую флору, ледовые поля, без прогнозной оценки эффективности действия аварийных служб в условиях Арктики с учетом суровых местных климатических условий любые нефтегазовые операции на арктическом шельфе можно отнести к мероприятиям с высокой степенью риска загрязнения морской экосистемы [Ainsworth et al. 2011, 1219-1220]. Бурение на шельфе, помимо собственно риска загрязнения углеводородами морской экосистемы, например нефтью и буровыми растворами, может оказывать акустическое влияние на ее представителей при проведении разведочных работ или увеличить шумовое загрязнение при увеличении судоходного трафика [Prince 2015, 6384].
18 Conserving Habitat in the Alaska Region // NOAA [Электронный ресурс]. URL: https://www.fisheries.noaa.gov/alaska/habitat-conservation/conserving-habitat-alaska-region (дата обращения: 01.12.2019).
19 Economic Inventory of Environmental and Social Resources Potentially Impacted by a Catastrophic Discharge Event within OCS Regions // BOEM [Электронный ресурс]. URL: http://www.boem.gov/Economic-Inventories-for-CDE (дата обращения: 10.10.2019).
В настоящее время отмечается дефицит научных данных о состоянии морских экосистем в районах планируемых буровых работ в Чукотском море и море Бофорта, что вызывает обеспокоенность в отношении дальнейшего безопасного развития нефтегазовой отрасли в этом регионе20. Геологическая служба США (USGS) в июне 2011 года опубликовала отчет, в котором были описаны некоторые пробелы в научных знаниях о последствиях разлива нефти в арктических морских экосистемах. В частности, было отмечено, что ранее предпринятые усилия по разработке прозрачного, понятного и верифицируемого метода оценки кумулятивных воздействий нефтяных углеводородов на представителей экосистем арктических морей (имелось в виду Чукотское море) так и не принесли результатов21. В отчете 2019 г. также было отмечено, что, несмотря на достаточное количество собранных натурных данных, их анализ до сих пор не проведен, что, по мнению авторов, не позволяет подробно изучить все риски, связанные с нефтедобычей в данном регионе, и выявить последствия возможного разлива нефти [U.S. Geological Survey 2019, 43]. Кроме того, были даны рекомендации по налаживанию межведомственного взаимодействия всех заинтересованных в развитии арктической морской нефтедобычи сторон, было отмечено несовершенство действующих процедур согласования планов проведения буровых работ и непрозрачные механизмы принятия решений контролирующими процесс нефтедобычи ведомствами.
Заключение
Необходимо отметить, что, несмотря на постоянное совершенствование технологий морского бурения (в том числе глубоководного), методы реагирования на потенциальные аварийные ситуации при разливе нефти остаются практически без изменений. В целом принятые после аварии в Мексиканском заливе меры по реформированию федеральной системы контроля и надзора за нефтегазовыми операциями, изменение технологических правил контроля бурового оборудования и проведения буровых работ в настоящее время считаются недостаточными для обеспечения безаварийного бурения на арктическом шельфе.
20 Offshore drilling in the Arctic: background and issues for the future consideration of oil and gas activities. Washington, D.C.: National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling, 2011 // Federal Depository Library Program Electronic Collection (FDLP/EC) Archive [Электронный ресурс]. URL: https://permanent.access.gpo.gov/gpo8622/Offshore%20Drilling%20in%20the%20Arctic Background%2 0and%20Issues%20for%20fce%20Futoe%20Consideration%20of%20Qil%20and%20Gas%20Activities 0.pdf (дата обращения: 01.12.2019).
21 An Evaluation of the Science Needs to Inform Decisions on the Outer Continental Shelf Energy Development in the Chukchi and Beaufort Seas, Alaska // USGS [Электронный ресурс]. URL: https://pubs.usgs.gov/fs/2011/3048 (дата обращения: 10.09.2019).
Отмечено, что дополнительного финансирования требуют разработка и внедрение современных методов и средств для ликвидации аварийных нефтяных разливов. Следует отметить и признание того, что для эффективного осуществления функций нормативного контроля и надзора за нефтегазовыми операциями на шельфе (BOEM и BSEE) следует выделять больше ресурсов.
Несмотря на повышенное внимание со стороны федеральных ведомств к обеспечению безопасности морских нефтегазовых операций, существует дефицит данных для составления дополнительных прогнозов о воздействии нефти на представителей морской экосистемы. Применяемые подходы к моделированию аварийных ситуаций при бурении на шельфе не учитывают всех природно -климатических особенностей района бурения и часто не могут быть использованы в условиях арктических экосистем.
По нашему мнению, решение о приостановке США бурения на шельфе Чукотского моря и моря Бофорта было оправдано с точки зрения соблюдения безопасности нефтегазовых операций. Несмотря на достаточно большой объем уже выполненных работ в сфере совершенствования методов контроля и надзора за буровыми работами на шельфе, в США они признаются пока недостаточными для обеспечения безопасности добычи нефти на шельфе арктических морей.
Список литературы:
Ainsworth C.H., Samhouri J.F., Busch D.S., Cheung W.W.L., Dunne J., Okey T.A. Potential Impacts of Climate Change on Northeast Pacific Marine Foodwebs and Fisheries // ICES Journal of Marine Science. 2011. Vol. 68. P. 1217-1229. DOI: https://doi.org/10.1093/icesjms/fsr043.
Austin D., Marks B., McClain K., McGuire T., McMahan B., Phaneuf V., Prakash P., Rogers B., Ware C., Whalen J. Offshore Oil and Deepwater Horizon: Social Effects on Gulf Coast Communities. 2014. Vol. 1. OCS Study BOEM 2014-617. URL: https://espis.boem.gov/final%20reports/5384.pdf (дата обращения: 10.10.2019). Buskey E.J., White H.K., Esbaugh A.J. Impact of Oil Spills on Marine Life in the Gulf of Mexico: Effects on Plankton, Nekton, and Deep-Sea Benthos // Oceanography. 2016. Vol. 29(3). P. 174-181. DOI: https://doi.org/10.5670/oceanog.2016.81. Doney S.C., Ruckelshaus M., Duffy J.E., Barry J.P., Chan F., English C.A., Galindo H.M., Grebmeier J.M., HollowedA.B., Knowlton N., Polovina J., Rabalais N.N., Sydeman W.J., Talley L.D. Climate Change Impacts on Marine Ecosystems // Annual Review of Marine Science. 2012. Vol. 4. P. 11-37. DOI: 10.1146/annurev-marine-041911-111611.
Ekstrom J.A., Suatoni L., Cooley S.R., Pendleton L.H., Waldbusser G.G., Cinner J.E., Ritter J., Langdon C., Van Hooidonk R., Gledhill D., Wellman K., Beck M.W., Brander L.M., Rittschof D., Doherty C., EdwardsP.E.T., PortelaR. Vulnerability and Adaptation of US Shellfisheries to Ocean Acidification // Nature Climate Change. 2015. Vol. 5. P. 207-214. DOI: https://doi.org/10.1038/nclimate2508.
Hayworth J.S., Clement T.P., John G.F., Yin F. Fate of Deepwater Horizon Oil in Alabama's Beach System: Understanding Physical Evolution Processes Based on Observational Data // Marine Pollution Bulletin. 2015. Vol. 90(1). P. 95-105.
DOI: 10.1016/j.marpolbul.2014.11.016.
Moore S.E., Stabeno P.J. Synthesis of Arctic Research (SOAR) in Marine Ecosystems of the Pacific Arctic // Progress in Oceanography. 2015. Vol. 136. P. 1-11. DOI: https://doi.org/10.1016/j.pocean.2015.05.017.
Nicholas Z.M. Forecasting Environmental and Social Externalities Associated with Outer Continental Shelf (OCS) Oil and Gas Development Volume 1: The 2015 Revised Offshore Environmental Cost Model (OECM). 2015. OCS Study BOEM 2015-052. URL: https://espis.boem.gov/final%20reports/5492.pdf (дата обращения: 10.10.2019). Prince R.C. Oil Spill Dispersants: Boon or Bane? // Environmental Science & Technology. 2015. Vol. 49. P. 6376-6384. DOI: https://doi.org/10.1021/acs.est. 5b00961. Short J.W., Lindeberg M.R., Harris P.M., Maselko J.M., Pella J.J., Rice S.D. Estimate of Oil Persisting on the Beaches of Prince William Sound 12 Years after the Exxon Valdez Oil Spill // Environmental Science & Technology. 2004. Vol. 38. P. 19-25. DOI: 10.1021/es0348694. Turner R.E., McClenachan G., Tweel A. W. Islands in the Oil: Quantifying Salt Marsh Shoreline Erosion after the Deepwater Horizon Oiling // Marine Pollution Bulletin. 2016. Vol. 110. P. 316-323. DOI: 10.1016/j.marpolbul.2016.06.046.
U.S. Geological Survey — Department of the Interior Region 11, Alaska — 2019 Annual Science Report / Ed. by Williams D.M., Powers E.M.
URL: https://pubs.usgs.gov/of/2019/1141/ofr20191141.pdf (дата обращения: 25.01.2020).
Дата поступления: 27.01.2020
Malashenkov B.M., Akchurin L.I.
Structural Changes in Regulating Development of Oil and Gas Fields on
the US Shelf
Boris M. Malashenkov — PhD, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Linar I. Akchurin — postgraduate student, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract
Oil and gas operations on the shelf, despite the increased attention from government agencies, operator companies and the public to compliance with safety regulations, control and supervision of all stages of field development and continuous improvement of technological processes, remain a rather unpredictable type of economic activity. During its formation and development, the world's offshore oil production has experienced many accidents and catastrophes, showing that offshore drilling is by its nature a rather risky operation and safety guarantees are not absolutely certain. After the accident at the Deepwater Horizon oil production platform in the Gulf of Mexico, mandatory rules and conditions for allowing companies to operate on the shelf are prescribed at the legislative level in the United States. Many previous technical and procedural requirements have been revised, as well as the functions of state control and supervision of offshore oil and gas operations related to environmental protection, licensing, and collection of oil revenues have been reallocated. This is primarily due to existing and planned projects for the development of oil and gas resources on the shelf, as well as a sufficient extensive practice of state regulation of oil and gas companies on the Arctic shelf of the United States, where the admission of oil and gas companies to work on the continental shelf is impossible without compliance with environmental and production requirements. The experience of state regulation of the development of oil and gas fields on the US shelf can also be useful for the Russian Federation in terms of further improving the work in the field of safe development of oil and gas fields on the Arctic shelf.
Keywords
Arctic, oil production, shelf, oil spill, environmental risk. DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10048
References:
Ainsworth C.H., Samhouri J.F., Busch D.S., Cheung W.W.L., Dunne J., Okey T.A. (2011) Potential Impacts of Climate Change on Northeast Pacific Marine Foodwebs and Fisheries. ICES Journal of Marine Science. Vol. 68. P. 1217-1229. DOI: https://doi.org/10.1093/icesjms/fsr043.
Austin D., Marks B., McClain K., McGuire T., McMahan B., Phaneuf V., Prakash P., Rogers B., Ware C., Whalen J. (2014) Offshore oil and Deepwater Horizon: Social Effects on Gulf Coast Communities. Vol. 1. OCS Study BOEM 2014-617. Available: https://espis.boem.gov/final%20reports/5384.pdf (accessed: 10.10.2019). Buskey E.J., White H.K., Esbaugh A.J. (2016) Impact of Oil Spills on Marine Life in the Gulf of Mexico: Effects on Plankton, Nekton, and Deep-Sea Benthos. Oceanography. Vol. 29(3). P. 174-181. DOI: https://doi.org/10.5670/oceanog.2016.81.
Doney S.C., Ruckelshaus M., Duffy J.E., Barry J.P., Chan F., English C.A., Galindo H.M., Grebmeier J.M., Hollowed A.B., Knowlton N., Polovina J., Rabalais N.N., Sydeman W.J., Talley L.D. (2012) Climate Change Impacts on Marine Ecosystems. Annual Review of Marine Science. Vol. 4. P. 11-37. DOI: 10.1146/annurev-marine-041911-111611. Ekstrom J.A., Suatoni L., Cooley S.R., Pendleton L.H., Waldbusser G.G., Cinner J.E., Ritter J., Langdon C., Van Hooidonk R., Gledhill D., Wellman K., Beck M.W., Brander L.M., Rittschof D., Doherty C., Edwards P.E.T., Portela R. (2015) Vulnerability and Adaptation of US Shellfisheries to Ocean Acidification. Nature Climate Change. Vol. 5. P. 207-214. DOI: https://doi.org/10.1038/nclimate2508.
Hayworth J.S., Clement T.P., John G.F., Yin F. (2015) Fate of Deepwater Horizon Oil in Alabama's Beach System: Understanding Physical Evolution Processes Based on Observational Data. Marine Pollution Bulletin. Vol. 90(1). P. 95-105.
DOI: 10.1016/j.marpolbul.2014.11.016.
Moore S.E., Stabeno P.J. (2015) Synthesis of Arctic Research (SOAR) in Marine Ecosystems of the Pacific Arctic. Progress in Oceanography. Vol. 136 P. 1-11. DOI: https://doi.org/10.1016/j.pocean.2015.05.017.
Nicholas Z.M. (2015) Forecasting Environmental and Social Externalities Associated with Outer Continental Shelf (OCS) Oil and Gas Development. Volume 1: The 2015 Revised Offshore Environmental Cost Model (OECM). OCS Study BOEM 2015-052. Available: https://espis.boem.gov/final%20reports/5492.pdf (accessed: 10.10.2019). Prince R.C. (2015) Oil Spill Dispersants: Boon or Bane? Environmental Science & Technology. Vol. 49. P. 6376-6384. DOI: https://doi.org/10.1021/acs.est.5b00961. Short J.W., Lindeberg M.R., Harris P.M., Maselko J.M., Pella J.J., Rice S.D. (2004) Estimate of Oil Persisting on the Beaches of Prince William Sound 12 Years after the Exxon Valdez Oil Spill. Environmental Science & Technology. Vol. 38. P. 19-25. DOI: 10.1021/es0348694. Turner R.E., McClenachan G., Tweel A.W. (2016) Islands in the Oil: Quantifying Salt Marsh Shoreline Erosion after the Deepwater Horizon Oiling. Marine Pollution Bulletin. Vol. 110. P. 316-323. DOI: 10.1016/j.marpolbul.2016.06.046.
Williams D.M., Powers E.M. (eds.) (2019) U.S. Geological Survey — Department of the Interior Region 11, Alaska — 2019 Annual Science Report. Available: https://pubs.usgs.gov/of/2019/1141/ofr20191141.pdf (accessed: 25.01.2020).
Received: 27.01.2020
