CC BY
20
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 340.130.53
СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ
И ЮРИДИКО-ПРАКСИОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
© Мушинский М. А., 2016
Иркутский национальный исследовательский технический университет, г. Иркутск
Охарактеризовано законодательство о несовершеннолетних с позиций его места и роли в системе российского законодательства, внутренней структуры и системы социально-правовых ценностей, лежащих в основе оценки его эффективности.
Ключевые слова: система законодательства; законодательство о несовершеннолетних; эффективность законодательства.
Обращение к актам законодательства, которые в той или иной степени задействованы в регулировании общественных отношений с участием несовершеннолетних и которые создают нормативно-правовую составную часть механизма защиты их прав, позволяет утверждать о наличии относительно самостоятельного законодательного массива — «законодательство о несовершеннолетних». На первый взгляд объединение разрозненных нормативных правовых актов, относящихся, с учетом предмета правового регулирования, к разным отраслям права, теоретико-правовое конструирование данного элемента системы законодательства являются искусственными, умозрительными и непродуктивными. Однако на самом деле это не так.
Анализ эмпирического материала, в том числе статистических данных [1], публикаций в СМИ, отчетов и докладов государственно-властных и общественных институтов [2], результатов многочисленных научно-практических форумов по проблемам материнства и детства, полученных из иных источников фактических данных убедительно свидетельствует о сложной ситуации в рассматриваемой области общественных отношений, ее чрезвычайной конфликтоген-ности, о недостаточной гарантированности и многочисленных нарушениях прав и инте-
ресов ребенка. Одной из основных причин такого состояния дел является низкая эффективность соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.
Важнейшим условием эффективности является правовое качество закона. В свою очередь, одним из главных дефектов, определяющих низкое качество нормативного правового акта, является нарушение системных связей с другими актами, в том числе относящимися к смежным отраслям права. Серьезнейшей правотворческой ошибкой является игнорирование необходимости тщательной сверки законодательных новелл с уже действующими нормами, выявления и устранения коллизий, противоречий, фактических и логических конфликтов между нормами права. Противоречивое законодательство, дезориентируя правоприменителя, не может быть эффективным [3]. Системным дефектом является также отсутствие в законе механизма его реализации, указаний на необходимое для его исполнения подзаконное нормативно-правовое и властно-организационное сопровождение.
Проникновение названного вида правотворческих дефектов в акты законодательства о несовершеннолетних связано, во-первых, со сложностью и многоаспектностью регулируемой области общественных отношений, во-вторых, с особым правовым ста-
тусом ребенка, являющегося одновременно и субъектом права, и объектом правовой охраны и защиты. Этот специальный правовой статус складывается из множества отраслевых статусов, элементы которых, соответственно, зафиксированы в многочисленных актах отраслевого законодательства. Кроме того, имеют место разнообразные ком-петенционные нормы, регулирующие организацию и деятельность институтов охраны и защиты (опека и попечительство, детские учреждения с постоянным пребыванием, инспекции по делам несовершеннолетних системы МВД России, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные по правам ребенка и т. д.), и нормы, создающие юридические условия для создания и функционирования соответствующих институтов гражданского общества, их взаимодействия с органами публичной власти (детские и юношеские организации, органы школьной самодеятельности, общественные инспекции по делам несовершеннолетних, специализирующиеся на социальной медиации и защите прав несовершеннолетних правозащитные некоммерческие организации, благотворительные фонды, школьные омбудсмены и т. д.). Большое число норм, связанных с несовершеннолетними, охраной и защитой их прав, одновременно входит не только в «обычные» отрасли законодательства, но и в иные комплексные законодательные массивы (законодательство об образовании, законодательство о здравоохранении и медицинской помощи, законодательство о благотворительности, волонтерстве и меценатстве и т. п.). К правовому регулированию вопросов детства вплотную примыкает правовое регулирование вопросов семьи, материнства и отцовства, их социальной защиты, поскольку решение этих вопросов создает условия для достойного существования и нормального развития ребенка.
С учетом сказанного синтез всех законодательных актов, содержащих нормы, регулирующие отношения с участием несовершеннолетних, обеспечивающие реализацию, охрану и защиту их прав и интересов, в единый комплексный массив представляется оправданным и даже необходимым, поскольку этот логический прием позволяет провести необходимый структурно-функциональный анализ, четко определить правовые (в том числе межотраслевые) взаимосвязи, обнаружить и устранить правотвор-
ческие дефекты: коллизии, пробелы, избыточное регулирование, научно обосновать объекты, средства, способы, ожидаемые результаты мониторинга правоприменения и организовать его на практике, выработать показатели оценки эффективности законодательства о несовершеннолетних и его отдельных элементов, вплоть до конкретных нормативных правовых актов и их структурных частей, не утрачивая при этом системного видения, общей картины состояния дел в рассматриваемой области общественной жизни.
В структуре законодательства принято выделять отрасли обычные (совпадающие с отраслями права, формируемые с учетом предмета и метода правового регулирования) и комплексные, а также «межотраслевые законодательные комплексы», которые отличаются от комплексных отраслей законодательства меньшей степенью функционально-целевого единства включенных в него нормативных правовых актов, а также отсутствием центрального, объединительного (стержневого) нормативного правового акта [4]. Им в комплексных отраслях обычно является кодекс либо иной «отправной» федеральный закон [5].
Одним из случаев межотраслевого законодательного комплекса и является законодательство о несовершеннолетних. Как в любом другом комплексном законодательном массиве, входящие в него нормативные правовые акты содержат нормы права разной отраслевой принадлежности: административно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые, финансово-правовые, трудоправовые и др. Основу правового регулирования в данном случае формируют, во-первых, соответствующие положения Конституции РФ: ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 17 и другие нормы второй главы, прежде всего ст. 38, ч. 1 ст. 39, 43, 60. Во-вторых, — принципы и нормы, зафиксированные в актах международного права. Это прежде всего Декларация прав ребенка [6], Конвенция ООН о правах ребенка [7], Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей [8], Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях [9], Конвенция МОТ о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших
форм детского труда [10], Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних [11], Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних [12].
Говорить о существовании комплексного массива позволяет наличие двух обстоятельств:
1. Единство объекта законодательного регулирования. Не предмета правового регулирования, который всегда представляет собой определенную сферу однородных общественных отношений и является критерием деления права на отрасли, т. е. определяет конкретную отрасль права, а именно объекта законодательного регулирования, который сформирован на основе выборки из предметов разных отраслей по признаку участия в правоотношениях несовершеннолетнего (ребенка). Причем последний лишь в ряде случаев выступает в качестве специфического субъекта правоотношений, а чаще — их объекта, а также объекта правовой защиты.
2. Единство задач правового регулирования. К ним относятся: обеспечение элементов правового статуса ребенка, создание механизма реализации, охраны и защиты его прав и интересов, защита жизни и здоровья, обеспечение и защита института семьи как жизненного пространства ребенка (и институтов, замещающих семью при ее отсутствии), создание нормальных материальных условий для жизни и гармоничного развития, воспитания и образования личности. Достижение названных задач существенным образом отличается от достижения подобных в отношении взрослого человека. Здесь необходим совсем другой правовой инструментарий, особая деликатность и упреждающая инициативность принятия правовых и организационно-властных мер, поэтому наряду с законами, формирующими стандартный механизм обеспечения и защиты прав личности в отраслевых отношениях, принимаются специальные законодательные акты в отношении несовершеннолетних. Они и образуют в основном рассматриваемый законодательный массив.
С учетом предложенной нами ранее формулировки понятия «эффективность законодательства» и сделанных выводов о критериях и показателях эффективности [13] можно выделить следующие основные
направления, в рамках которых целесообразна оценка эффективности «детского» законодательства:
а) степень удовлетворения прав и свобод, обеспечения безопасности личности с учетом ее несовершеннолетнего возраста;
б) уровень юридической обеспеченности условий для достойного существования, физического и психического здоровья, полноценного развития, воспитания и получения образования несовершеннолетних;
в) надежность юридических гарантий социальной защищенности и охраны интересов семей, имеющих несовершеннолетних детей, а также достигаемое правовым путем совершенство социальных и материальных условий функционирования институтов, восполняющих отсутствие семьи для детей, попавших в сложную жизненную ситуацию;
г) успешность минимизации и разрешения конфликтов в общественных отношениях с участием несовершеннолетних.
Оценка степени эффективности законодательных актов осуществляется на основе критериев и с учетом показателей эффективности. Перечисленные выше основные направления оценки законодательства о несовершеннолетних и есть критерии эффективности, на которые следует опираться при разработке соответствующих показателей.
Критерии эффективности правильно определяются, если цели законодательного регулирования:
а) правильно осознаны, своевременно выработаны и четко сформулированы;
б) грамотно, ясно и понятно изложены с помощью средств юридической техники в документах политико-правового характера и непосредственно в законодательных актах.
Для решения задачи целеполагания важнейшее значение в правовой системе России на сегодня имеют программные документы политико-правового характера. Они являются главной частью механизма формирования и формального выражения правовой политики [14]. При этом сами по себе они нормативными правовыми актами не являются, хотя и вводятся в действие последними (например, указами Президента РФ). Норм права эти документы не содержат. Далее во исполнение и в соответствии с ними разрабатываются и принимаются федеральные и региональные законы, а затем и подзаконные правовые акты, а также целевые программы. Проведенный нами анализ
показывает, что рассматриваемой категории документов — источникам права политико-правового характера — остро не хватает единообразия в практике их использования и должного уровня определенности в соотношении формы и содержания [15].
В сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних основной документ этого ряда — Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012—2017 гг. (далее — Стратегия) [16]. С сожалением можно констатировать, что по своему смыслу и форме данный документ значительно отличается от иных действующих сегодня в России документов под названием «стратегия». Показательно то, что в сфере правовой охраны детства с 1995 г. действовал Национальный план действий в интересах детей. Его действие было рассчитано на период до 2000 г. Однако следующий документ — Стратегия — был утвержден указом Президента РФ лишь в 2012 г. Таким образом, в течение 12 лет документ общегосударственного стратегического планирования в данной сфере вообще отсутствовал. Правда, профильное ведомство — Мин-здравсоцразвития — пыталось исправить положение. Им был в 2005 г. издан документ, «замещающий» Национальный план [17]. Однако понятно, что с учетом важности вопроса, уровня сложности и межотраслевого характера задач необходим был единый надведомственный документ, утвержденный руководством государства, каковым и стала Стратегия. В настоящее время свои «детские» стратегии создают и субъекты РФ [18].
Стратегия является документом стратегического планирования, в ней зафиксирована национальная политика, в том числе правовая политика в соответствующей сфере. Это источник политико-правового характера, не являющийся формой права. Продекларированные в нем направления и элементы правового регулирования должны найти реальное воплощение в актах законодательства о несовершеннолетних.
Как представляется, элементы названного комплексного законодательного массива можно сгруппировать следующим образом.
1. Федеральные законы (далее — ФЗ), полностью или в какой-то своей части непосредственно и специально посвященные регулированию правоотношений, объектами либо субъектами которых являются несовершеннолетние. Такие законы направлены
на обеспечение, охрану и защиту их здоровья, прав и интересов, а также на установление компетенции соответствующих государственно-властных институтов (органов). К ним относятся: ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [19], ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [20], ФЗ «Об опеке и попечительстве» [21], ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [22], ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» [23], ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [24], ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» [25], ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» [26], ФЗ «Об актах гражданского состояния» [27], ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [28], ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [29], ФЗ, направленный на ограничение оборота и потребления алкогольной продукции [30], ФЗ, направленный на ограничение потребления табака [31], Гражданский кодекс РФ (ч. 1) [32], Семейный кодекс РФ [33], Кодекс РФ об административных правонарушениях [34], Уголовный кодекс РФ [35].
Соответствующие компетенционные нормы содержатся также в ФЗ об организации власти субъектов РФ [36] и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [37].
Отметим, что к этой категории нами отнесены главы и отдельные статьи УК РФ и КоАП, выполняющие задачу соответственно уголовно-правовой и административно-правовой защиты прав и интересов несовершеннолетних, т. е. предусматривающие ответственность взрослых лиц за их нарушение. Другие нормы этих кодексов — те, которые предусматривают уголовную и административную ответственность самих несовершеннолетних, включены в другую группу (см. п. 4 настоящего перечня). В принципе, такую же градацию можно бы было применить и к нормам Гражданского процессуального кодекса РФ. Например, гл. 29 «Усыновление (удочерение) ребенка» может быть включена в настоящую группу, а ст. 179 «Допрос несовершеннолетнего свидетеля» — в перечень п. 4. Однако, как
представляется, в данном случае нужно исходить из того, что гражданский процесс регламентирует не сами правовые инструменты обеспечения, охраны и защиты здоровья, прав и интересов детей, а процедуру применения материально-правовых норм, определяющих такие инструменты. Например, не сам институт усыновления-удочерения, который предусмотрен семейным законодательством (глава 19 Семейного кодекса РФ), а соответствующую судебную процедуру. То есть имеет место специфическая юридическая (правоприменительная) ситуация, в которой оказался ребенок. Поэтому все нормы гражданского процессуального права, имеющие отношение к детям, включены в изложенную далее в п. 4 настоящего перечня часть рассматриваемого законодательного массива.
Полный список статей названных законов, входящих в законодательство о несовершеннолетних, дан нами в отдельной публикации [38].
2. ФЗ, обеспечивающие «среду существования» детей, их благоприятное материальное положение и условия проживания, беспрепятственное и полноценное физическое и психическое развитие, воспитание и образование. К ним относятся: ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [39], ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [40], ФЗ «Об исполнительном производстве» [41], ФЗ о пособии детям погибших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов [42], ФЗ об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [43], ФЗ о нормативе финансовых затрат, связанных с обеспечением детей-инвалидов [44], ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [45], ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [46], ФЗ «О государственной социальной помощи» [47], ФЗ «О страховых пенсиях» [48], ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [49], ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [50], Трудовой кодекс РФ (все статьи гл. 41, статьи других глав, устанавливающие особые правила трудовых и иных связанных с ними правоотношений для лиц, имеющих несовершеннолетних детей, в том числе детей-инвалидов, усыновителей, опе-
кунов и попечителей, ст. 351.1) [51], Жилищный кодекс РФ [52].
3. Структурные элементы (разделы, главы) отраслевых федеральных законов, устанавливающие элементы правового статуса несовершеннолетних, оказавшихся в той или иной специфической отраслевой правовой ситуации, а также процедуры реализации норм материального права, направленных на реализацию и защиту прав детей. К ним относятся: Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ [53], ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [54], Гражданский кодекс РФ (ч. 2) [55], Гражданский кодекс РФ (ч. 3) [56], Гражданский процессуальный кодекс РФ [57], ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» [58], Кодекс РФ об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства РФ [59], Трудовой кодекс РФ (главы и статьи, регулирующие труд несовершеннолетних работников). Полный обзор статей перечисленных законов, относящихся к законодательству о несовершеннолетних, дан в отдельной публикации [60].
4. Отдельные нормы отраслевых федеральных законов, которые с учетом выделенных выше признаков можно отнести к рассматриваемому законодательному массиву. Поиск и оценку таких норм в ходе системного анализа необходимо осуществлять особенно скрупулезно и тщательно, поскольку их связь с «детским» законодательством не всегда очевидна, а по своему содержанию они подчинены решению отраслевых задач и удовлетворению интересов соответствующих участников отраслевых правоотношений. Эти задачи и интересы могут не соответствовать задачам охраны детства и интересам несовершеннолетних, вступать с ними в социально-правовой конфликт, опять же зачастую имеющий не очевидный, опосредованный характер. Тем не менее с аксиологической точки зрения детство и интересы ребенка являются ценностью приоритетной. Этот приоритет обозначен, в частности, в актах международного права, где подчеркнуто: ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения; ребенку для пол-
ного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания. Поэтому при разработке норм отраслевого законодательства, коррелирующих с нормами, обеспечивающими права и интересы ребенка, необходимо исходить из принципа приоритета последних.
Подобная корреляция наблюдается, например, в правоотношениях, складывающихся в сфере действия СМИ и распространения рекламы, в связи с необходимостью защиты детей от вредоносной информации (см. ст. 25 Закона РФ «О средствах массовой информации» [61], ч. 10, 10.1, 10.2 ст. 5, ст. 6 ФЗ «О рекламе» [62] в соотношении со ст. 14 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», а также ст. 6.17 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ч. 3 ст. 137 Уголовного кодекса РФ). Очевидно, что интересы рекламодателя и иных субъектов этих правоотношений вторичны по отношению к интересам ребенка, хотя он и не является в большинстве случаев непосредственным их субъектом.
Особо следует выделить федеральные законы, создающие правовые условия для функционирования институтов гражданского общества, выполняющих задачи по реализации и защите прав и интересов несовершеннолетних, помощи им в сложных жизненных ситуациях, для их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. К ним относятся: ФЗ «О некоммерческих организациях» [63], ФЗ «Об общественных объединениях» [64], ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» [65], ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» [66] и др. Хотя лишь один из них напрямую посвящен именно молодежным и детским общественным объединениям, нормы всех этих законов образуют правовую базу создания в России системы общественных институтов, которые во взаимодействии с государством решают проблемы детства. В частности, огромную роль играют благотворительные фонды. Другая разновидность институтов гражданского общества — это организации правозащитной направленности, осуществляющие также и социальную медиацию, актуальность и вос-
требованность которой в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав обоснованно отмечаются специалистами [67]. Примером такой организации является активно и эффективно действующий Иркутский молодежный фонд правозащитников «Ювента», в задачи которого входит правовое просвещение, оказание помощи несовершеннолетним, находящимся в местах лишения свободы, разрешение проблемы занятости, волон-терство, оказание психологической помощи, профилактика преступности несовершеннолетних, оказание бесплатной юридической помощи подросткам [68].
5. Подзаконные нормативные правовые акты — указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, введенные ими в действие нормативные документы (правила, положения, перечни и т. д.), нормативные правовые акты федеральных министерств и иных ведомств. Подробный обзор подзаконных актов нами предпринят в отдельной публикации [69].
Кроме того, правовые нормы, коррелирующие с «детским» законодательством, содержат отдельные правила, стандарты качества, технические регламенты, налоговые и тому подобные стандарты и правила, утвержденные ведомственными актами. Например, СанПиНы и ГОСТы, связанные с детским питанием, одеждой, игрушками [70].
Значительная часть правового регулирования рассматриваемой сферы в соответствии с п. «б», «е» и «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Все это — комплексный законодательный массив «законодательство о несовершеннолетних», добиться большей эффективности которого можно благодаря:
1) более четко выверенной и грамотно сформулированной правовой политике в данной сфере;
2) отладке «правовых цепей», сбалансированности законодательного (в узком смысле) и подзаконного регулирования;
3) повышению социально-правового и технико-юридического качества отдельных входящих в него нормативных правовых актов.
Определенные шаги в этом направлении в последние годы предпринимаются. Например, в 2012 г. была подвергнута ревизии и корректировке та часть законода-
тельства о несовершеннолетних, которая посвящена обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. С целью синхронизации правового регулирования были внесены изменения в соответствующие законы [71], а также четко определена инстанция, ответственная за решение соответствующих вопросов: в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была введена норма, согласно которой обеспечение жильем детей, находящихся в сложной жизненной ситуации, теперь является полномочием органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (подп. 14.2 п. 2 ст. 26.3). В последующие два года обеспечено необходимое подзаконное нормативно-правовое сопровождение положений названных законов [72].
Проводится целенаправленная работа по совершенствованию «криминальных» элементов законодательства о несовершеннолетних, чему способствуют многочисленные научные разработки как в части совершенствования системы уголовных наказаний в отношении несовершеннолетних преступников [73], механизмов ресоциализации осужденных из этой категории, так и в части обеспечения их прав на разных стадиях уголовного процесса [74].
Тем не менее, несмотря на наличие положительных примеров, говорить о высокой степени качества и эффективности рассматриваемого законодательного массива по-прежнему, к сожалению, не приходится. Недостаточная эффективность законодательства хорошо видна при анализе существующего положения дел в вопросах детской безнадзорности и сиротства, уровня грамотности, детского суицида, подростковой преступности, в том числе рецидивной, материальной обеспеченности детских домов и иных подобных учреждений, исполняемости обязательств по алиментам, состояния здоровья соответствующих групп населения, уровня алкоголизма и наркотизации в молодежной среде и т. д. Конечно, негативные факторы относятся не только к юридической сфере. Поэтому, разрабатывая соответствующие мероприятия, важно правильно отделить друг от друга юридиче-
ские и иные (социальные, экономические, идеологические и т. д.) факторы. Впрочем, правовая составляющая есть, как правило, в любом из них.
Вопрос о показателях эффективности рассматриваемой части законодательства весьма объемен, а поэтому охарактеризован нами в отдельной публикации [75]. Тщательная разработка критериев и показателей эффективности, а также механизма мониторинга, выявления, анализа и использования данных показателей необходима для корректировки и совершенствования комплексного массива «законодательство о несовершеннолетних» и практики его реализации. ^
1. См.: Статистические данные за 2014 г. [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка : офиц. сайт. URL: http://rfdeti.ru/files/StatData-2014.pdf
2. См.: Государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации за 2014 год [Электронный ресурс] // Министерство труда и социальной защиты РФ : офиц. сайт. URL: http://www.rosmintrud.ru/ docs/mintrud/protection/155; Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области С. Н. Семеновой по вопросами соблюдения прав ребенка в Иркутской области в 2014 г. [Электронный ресурс] // Судьбы детей в добрые руки. Уполномоченный по правам ребенка в Иркутской области. URL: http://irdeti.ru/rndex.php/deyatelnost/ezhegod-nye-i-spetsialnye-doklady-i-publikatsii/; Доклад «О положении детей в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка : офиц. сайт. URL: http://www.rfdeti.ru /display.php?id=9886; Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации» // Официальные документы в образовании. 2006. № 31, и др.
3. См.: Мушинский М. А. Проблемы диагностики правотворческих дефектов. Иркутск, 2009. С. 69—77.
4. См.: Егорова Ю. В., Мушинский М. А. Региональное законодательство в контексте единства правового пространства России / под ред. Р. А. Ромашова. Иркутск, 2007. С. 50-53.
5. Например, для комплексной отрасли «законодательство об образовании» - Об образовании в Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 273-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
6. Декларация прав ребенка [Электронный ресурс] : принята резолюцией 1386 (XIV) Ген. Ассамблеи ООН от 20 нояб. 1959 г. // Организация Объединенных Наций : сайт. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/childdec.shtml
7. Конвенция о правах ребенка : одобрена Ген. Ассамблеей ООН 20 нояб. 1989 г. // Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.
8. Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей [Электронный ресурс] : принята Всемир. встречей на высшем уровне в интересах детей, Нью-Йорк, 30 сент. 2000 г. // Организация Объединенных Наций : сайт.
9. Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях : принята 3 дек. 1986 г. Резолюцией 41/85 Ген. Ассамблеи ООН // Резолюции и решения, принятые Генеральной Ассамблеей на 41-й сессии.
16 сент. — 19 декабря 1986 г. Официальные отчеты. Сорок первая сессия. Дополнение № 53 (А/41/53). С. 328—330.
10. О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда : конвенция № 182 Междунар. организации труда // Собр. законодательства РФ. 2004. № 20. Ст. 1924.
11. Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) : приняты 14 дек. 1990 г. Резолюцией 45/112 на 68-м пленар. заседании Ген. Ассамблеи ООН / / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
12. Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) : приняты 29 нояб. 1985 г. Резолюцией 40/33 на 96-м пленар. заседании Ген. Ассамблеи ООН // Там же.
13. См.: Баранов В. М., Мушинский М. А. Мониторинг дефектности нормативных правовых актов / / Юридическая наука и практика. Вестн. Нижегор. акад. МВД России. 2011. № 1 (14). С. 79-88.
14. См.: Марченко М. Н. Источники права. М., 2005. С. 245-246.
15. Об этом см. подробнее: Мушинский М. А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юрид. техника. 2015. № 9. С. 488-499.
16. Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. : утв. Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.
17. См.: Об Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 г. (Национальном плане действий в интересах детей) : решение Коллегии Минздравсоцразвития РФ // КонсультантПлюс [ Электронный ресурс] : справочная правовая система.
18. См., напр.: Стратегия действий в интересах детей в Санкт-Петербурге на 2012-2017 гг. : утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 авг. 2012 г. № 864 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система; Региональная стратегия действий в интересах детей в Московской области на 2013-2017 годы : утв. постановлением Правительства Моск. обл. от 26 февр. 2013 г. № 109/8 // Информ. вестн. Правительства МО. 2013. № 4; Стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы в Иркутской области : утв. распоряжением Губернатора Иркут. обл. от 25 дек. 2012 г. № 163-р // Областная. 2012. 28 дек., и др.
19. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.
20. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : федер. закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
21. Об опеке и попечительстве : федер. закон от 24 апр. 2008 г. № 48-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
22. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : федер. закон от 21 дек. 1996 г. № 159-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
23. О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей : федер. закон от 16 апр. 2001 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 17. Ст. 1643.
24. О гражданстве Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
25. О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию : федер. закон от 29 дек. 2010 г. № 436-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 48.
26. О свободе совести и о религиозных объединениях : федер. закон от 26 сент. 1997 г. № 125-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
27. Об актах гражданского состояния : федер. закон от 15 нояб. 1997 г. № 143-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
28. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации : федер. закон от 21 нояб. 2011 г. № 323-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
29. О физической культуре и спорте в Российской Федерации : федер. закон от 4 дек. 2007 г. № 329-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.
30. О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции : федер. закон от 22 нояб. 1995 г. № 171-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
31. Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака : федер. закон от 23 февр. 2013 г. № 15-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2013. № 8. Ст. 721.
32. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
33. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 дек.
1995 г. № 223-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
34. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
35. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня
1996 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
36. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
37. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
38. Мушинский М. А. Законодательство о несовершеннолетних: доктринальные основы, критерии и показатели оценки эффективности // Европа - Россия - Азия: диалог континентальных культур (история, право, гражданское общество, геополитика) : материалы 7-й Всерос. науч.-практ. конф. Иркутск, 2016. С. 14.
39. О государственных пособиях гражданам, имеющим детей : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.
40. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей : федер. закон от 29 дек. 2006 г. № 256-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 19.
41. Об исполнительном производстве : федер. закон от 2 окт. 2007 г. № 229-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
42. О пособии детям военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, погибших (умерших, объявленных умершими, признанных безвестно отсутствующими) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), и детям лиц, умерших вследствие военной травмы после увольнения с военной службы (службы в органах и учреждениях) : федер. закон от 4 июня 2011 г. № 128-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2011. № 23. Ст. 3268.
43. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : федер. закон от 29 февр. 2012 г. № 15-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2012. № 10. Ст. 1163.
44. О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарст-
венными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, на 2015 год : федер. закон от 1 дек. 2014 г. № 400-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2014. № 49 (ч. 6). Ст. 6909.
45. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации : федер. закон от 24 нояб. 1995 г. № 181-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
46. Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации : федер. закон от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 7007.
47. О государственной социальной помощи : федер. закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
48. О страховых пенсиях : федер. закон от 28 дек. 2013 г. № 400-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6965.
49. О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации : федер. закон от 15 дек. 2001 г. № 166-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.
50. Об образовании в Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
51. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
52. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 188-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.
53. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
54. О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений : федер. закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.
55. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
56. Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 нояб. 2001 г. № 146-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.
57. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 30 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
58. О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации : федер. закон от 28 дек. 2012 г. № 272-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7597.
59. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
60. Мушинский М. А. Законодательство о несовершеннолетних ...
61. О средствах массовой информации : закон РФ от 27 дек. 1991 г. № 2124-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
62. О рекламе : федер. закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.
63. О некоммерческих организациях : федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
64. Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
65. О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений : федер. закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.
66. О благотворительной деятельности и благотворительных организациях : федер. закон от 11 авг. 1995 г. № 135-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
67. Садовникова М. Н. Востребованность медиативных технологий в системе профилактики преступности несовершеннолетних // Сиб. юрид. вестн. 2013. № 2. С. 82—85.
68. Иркутский молодежный фонд правозащитников «Ювента» [Электронный ресурс] // Медиация в Иркутске : сайт. URL: http://www.irkmediator.ru/partners/irkutskiy-molodezhnyy-fond-pravozashchitnikov-yuventa
69. Мушинский М. А. Законодательство о несовершеннолетних ...
70. См., напр.: О введении в действие СанПиН 2.3.2.1940-05 (вместе с «СанПиН 2.3.2.1940-05. 2.3.2. Продовольственное сырье и пищевые продукты. Организация детского питания. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы») : постановление Гл. гос. санитар. врача РФ от 19 янв. 2005 г. № 3 // Рос. газ. 2005. 3 марта.
71. См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 15-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2012. № 10. Ст. 1163.
72. См.: Об утверждении типового договора найма жилого помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : постановление Правительства РФ от 28 июня 2013 г. № 548 // Собр. законодательства РФ. 2013. № 28. Ст. 3826; Рекомендации по организации работы по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : письмо Минобрнауки РФ от 8 окт. 2012 г. № ИР-864/07 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система; Методические рекомендации по внедрению эффективного механизма обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : письмо Минобрнауки РФ от 8 апр. 2014 г. № ВК-615/07 // Там же, и др.
73. См., напр.: Сутурин М. А. Некоторые аспекты социально-правовой природы альтернатив лишению свободы в отношении несовершеннолетних // Сиб. юрид. вестн. 2015. №2. С. 70-73.
74. См., напр.: Гавриленко А. А., Горбачева Е. В. К вопросу о дифференциации процессуальной формы как основе специализации уголовного судопроизводства по делам несовершеннолетних // Сиб. юрид. вестн. 2014. № 2. С. 81-88.
75. Мушинский М. А. Законодательство о несовершеннолетних .
список литературы
Баранов В. М. Мониторинг дефектности нормативных правовых актов / В. М. Баранов, М. А. Мушинский / / Юридическая наука и практика. Вестн. Нижегор. акад. МВД России. - 2011. - № 1 (14). -С. 79-88.
Гавриленко А. А. К вопросу о дифференциации процессуальной формы как основе специализации уголовного судопроизводства по делам несовершеннолетних / А. А. Гавриленко, Е. В. Горбачева // Сиб. юрид. вестн. - 2014. - № 2. - С. 81-88.
Государственный доклад о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации за 2014 год [Электронный ресурс] // Министерство труда и социальной защиты РФ : офиц. сайт. - URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/155
О положении детей в Российской Федерации [Электронный ресурс] : доклад // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка : офиц. сайт. - URL: http://www.rfdeti.ru/ display.php?id=9886
Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области С. Н. Семеновой по вопросам соблюдения прав ребенка в Иркутской области в 2014 г. [Электронный ресурс] // Судьбы детей в добрые руки. Уполномоченный по правам ребенка в Иркутской области. — URL: http://irdeti.ru/ index.php/deyatelnost/ezhegodnye-i-spetsialnye-dokla-dy-i-publikatsii/
О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации : доклад Уполномоченного по правам человека в РФ / / Официальные документы в образовании. — 2006. — №31.
Егорова Ю. В. Региональное законодательство в контексте единства правового пространства России : монография / Ю. В. Егорова, М. А. Мушинский ; под ред. Р. А. Ромашова. - Иркутск : ВСИ МВД РФ, 2007. - 120 с.
Иркутский молодежный фонд правозащитников «Ювента» [Электронный ресурс] // Медиация в Иркутске : сайт. — URL: http://www.irkmediator.ru / partners/irkutskiy-molodezhnyy-fond-pravozashchitni-kov-yuventa
Марченко М. Н. Источники права / М. Н. Марченко. — М. : Проспект, ТК Велби, 2005. — 760 с.
Мушинский М. А. Проблемы диагностики правотворческих дефектов / М. А. Мушинский. — Иркутск : Изд-во Ин-та законодательства и правовой информации, 2009. — 116 с.
Мушинский М. А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юрид. техника. — 2015. — № 9. — С. 488—499.
Мушинский М. А. Законодательство о несовершеннолетних: доктринальные основы, критерии и
показатели оценки эффективности / / Европа — Россия — Азия: диалог континентальных культур (история, право, гражданское общество, геополитика) : материалы 7-й Всерос. науч.-практ. конф. — Иркутск, 2016. - С. 14-16.
Садовникова М. Н. Востребованность медиативных технологий в системе профилактики преступности несовершеннолетних // Сиб. юрид. вестн. — 2013. — № 2. — С. 82—85.
Статистические данные за 2014 г. [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка : офиц. сайт. — URL: http://rfdeti.ru/files/ StatData-2014.pdf
Сутурин М. А. Некоторые аспекты социально-правовой природы альтернатив лишению свободы в отношении несовершеннолетних // Сиб. юрид. вестн. — 2015. — № 2. — С. 70—73.
Structural-functional
and Legal-praxeological Characteristic
of the Legislation on Minors
© Mushinsky M., 2016
The article outlines the legislation on minors in terms of its place and role in the system of Russian legislation, internal structure and system of socio-legal values underlying the evaluation of its effectiveness.
Key words: system of legislation; legislation on minors; the effectiveness of legislation.
