CC BY
78
ЭКО. - 2014. - №8 ЛОПАТКИНА А.Е.
Структура ущерба от подушевого финансирования в образовании
А.Е. ЛОПАТКИНА, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск
В статье рассматриваются недостатки введения системы нормативного подушевого финансирования, повлекшие за собой закрытие сельских школ и резкое сокращение числа учителей в РФ.
Ключевые слова: подушевое финансирование, реформы образования, сельские школы, восточные районы РФ
Подушевой норматив в образовательной сфере был введен в России еще в 1996 г, когда федеральным законом «Об образовании»1 было установлено, что финансирование дошкольных, средних, высших, а также различных специальных образовательных учреждений должно происходить, исходя из нормативов государственного и местного уровней, которые определяются в расчете на одного ученика. После принятия редакции этого закона в 2004 г.2 ответственность за обеспечение государственных прав граждан в получении образования перешла на уровень субъектов Федерации, что существенно ограничило возможности регулирования сферы образования. Эти законодательные акты по сути предопределили последующие изменения в образовании и науке.
В действующей редакции закона «Об образовании» распределение ролей в сфере нормативного регулирования между уровнями власти осталось тем же. При этом органами местного самоуправления могут устанавливаться нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ на реализацию образовательного стандарта3.
1 Федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г. №12-ФЗ.
2 Редакция федерального закона «Об образовании» от 30 июня 2004 г. №61-ФЗ.
3 Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. №273-Ф3.
Внедрение нормативного подушевого финансирования даже спустя 18 лет остается важным вопросом и входит в число приоритетов государственной политики в сфере образования4. Суть его заключается в переходе от покрытия затрат образовательного учреждения к вознаграждению за результаты его деятельности -предоставление каждому гражданину стандартной образовательной услуги, гарантированной Конституцией РФ (хотя изначально это позиционировалось как одна из основ новых экономических отношений в образовательной сфере)5.
Необходимым условием финансирования стало существенное количество учеников в образовательном учреждении. В этом и состоит основное отличие такой системы от сметного финансирования образовательных учреждений, когда им выделяются конкретные суммы денежных средств на покрытие каждой статьи расхода, а численность персонала необоснованно растет.
В сентябре 2006 г. Министерство образования и науки Российской Федерации распространило информацию о новой методике расчета оплаты труда преподавателей, которая должна была заменить предшествовавшую ей тарифную сетку. По факту же получилось, что одна прямая зависимость (от количества проведенных учителем уроков) была дополнена другой - от числа учеников.
Механизм подушевого финансирования по замыслу должен был обеспечить рост оплаты труда работников сферы образования и здравоохранения, оптимизацию их нагрузок. Предполагалось также, что он положительно повлияет на социальную ситуацию, предоставив больше возможностей для принятия самостоятельных решений в вопросах хозяйственной деятельности.
Но оказалось, что, как и любое другое простое решение в экономике, подушевое финансирование не лишено недостатков, которые, как это обычно случается, перевешивают кажущуюся простоту.
С введением подушевого финансирования многие малокомплектные учебные заведения прекратили свое существование.
4 Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 г. №792-р).
5 Федотова М. В. Переход на нормативное подушевое (бюджетное) финансирование общеобразовательных учреждений. 1Ж1_: http://old.mon.gov. ги/\могк/оЬг/рпог/4317/
Несмотря на попытки региональных органов власти затормозить этот процесс, он продолжается6.
Распространение принципа подушевого финансирования с городских школ, которых много в пределах одного муниципального образования, на малокомплектные сельские школы зачастую влечет за собой их закрытие, тем самым создавая социальное напряжение в деревне, «ставя на ней крест». Оптимизация сети российских образовательных учреждений все чаще сводится к закрытию малокомплектных школ.
Недостатки подушевого финансирования учреждений образования сказываются в основном на сельских населенных пунктах. Везти детей на обучение, используя школьный автобус, гораздо удобнее не в школу, относящуюся к администрации этого района, а расположенную в соседнем населенном пункте, который находится гораздо ближе, но формально относится к другому административному району субъекта РФ.
Неявное введение административных границ в концепции подушевого финансирования проявляется тем сильнее, чем больше границ между сельскими поселениями и муниципальными районами. Этот фактор в меньшей степени действует в Новосибирской области, где 30 районов, чем в Алтайском крае, где районов вдвое больше. Поэтому не случайно именно Алтайский край первым среди восточных субъектов РФ ввел финансирование по образовательным округам (их всего семь) вместо 60 районов. Меньше границ - больше возможностей компенсировать дефекты системы подушевого финансирования.
В результате внедрения подушевого финансирования численность сельских учителей в Новосибирской области только за два последних года сократилась на 9%, в то время как в городских школах - возросла на 2%. Результаты внедренной извне конкуренции налицо. А вот динамика численности учащихся обратная: в городах она сократилась на 9,3%, а в сельской местности -возросла на 5,1%.
Начальных школ в РФ осталось менее трети по сравнению с 2000 г., численность учащихся в них сократилась с 422 тыс. до 134 тыс. Подушевое финансирование ускорило этот процесс.
6 Более десятка школ Новосибирской области получили новые автобусы. URL: http:// www.interfax-russia.ru/Siberia/main.asp?id=245396
За два учебных года (с 2010/11 по 2012/13) сокращение составило 10%, что сопоставимо с уменьшением числа сельских учителей.
С 2000 г. численность учителей в РФ снизилась на 41%. И этот факт представляется более важным для перспективного социально-экономического развития страны, чем колебания уровня ВВП. Чтобы скрыть эту фактическую катастрофу, с 2009/10 учебного года из состава учителей стали исключать руководящих работников и внешних совместителей, независимо от того, участвуют они или нет в процессе преподавания. Этот вычет коснулся 247 тыс. тех работников школ, которые, как правило, преподают сами, занимая руководящие должности. Если устранить результаты этого вполне понятного статистического приема, то сокращение численности учителей составит 20%, что тоже немало.
Не вызывает сомнения тот факт, что принцип подушевого финансирования заимствован в РФ из-за рубежа, в частности, из США. Более того, эта схема внедрялась за счет займа у Международного банка реконструкции и развития в сумме 49,85 млн долл. Соглашение о займе для финансирования проекта «Реформа системы образования» вступило в силу в июле 2002 г., и реализация проекта шла до 2006 г. через Национальный фонд подготовки кадров (НФПК) и Фонд «Институт экономики города». Основу проекта составляла пилотная проверка подушевого финансирования системы образования. Пилотными регионами-участниками на конкурсной основе (?!) были отобраны Самарская и Ярославская области, а также Республика Чувашия.
Несмотря на конкурс, «специально выбранными» оказались субъекты РФ с плотностью населения, близкой к максимальной: Самарская область - 60 чел./км2 (в 7,1 выше, чем в среднем по РФ), Ярославская область - 35,2 чел./км2 (в 4,2 раза выше) и Чувашия - 67,6 (в 8 раз). Сравнение с восточными регионами в принципе поразительно: в Сибирском федеральном округе плотность населения равна 3,8 чел./км2, или в 17,8 раза ниже, чем в Чувашии. Очень просто сравнивать плотность населения в пилотных регионах с плотностью населения в Дальневосточном федеральном округе, где она равна 1 чел./км2.
Вообще пространственный фактор в концепции подушевого финансирования совершенно не учитывается. В нормативах нет оценки фактора расстояний до ближайшей школы с низким
коэффициентом заполняемости, нет сопоставления затрат на школьные автобусы и на содержание малокомплектных школ. Школы финансируются по подушевому принципу, исходя из того, что каждая из них существует сама по себе, и если какая-то из них оказывается неконкурентоспособной, то учащиеся могут быть переведены в другую, расположенную неподалеку. Неконкурентоспособность определяется в данном случае как невозможность содержать школу с таким коэффициентом пересчета школьников в «условных учеников». Если для Чувашии или Самарской области предположение о возможности обучаться в рядом расположенной школе и справедливо, то для Сибири это в принципе нереально.
В мире этот принцип постоянно обсуждается, и практическая его реализация постоянно модифицируется. В этих обсуждениях прослеживается даже мысль, что данный процесс бесконечный, это говорит о том, что система подушевого финансирования не отлажена и вызывает множество претензий. Дело доходило до того, что общественные организации в 2010 г требовали досрочно прекратить полномочия губернатора Калифорнии А. Шварценеггера за то, что он внедряет подушевое финансирование в систему образования штата.
Отличие американского подушевого финансирования образовательной сферы от российского состоит в том, что федеральная часть финансовых потоков крайне незначительна. В этом плане прямое сравнение двух систем невозможно. Главная проблема подушевого финансирования в США - в том, что разрыв в бюджетных доходах между штатами и муниципалитетами не должен влиять существенно на величину финансирования в расчете на одного школьника. Это называется «достижением справедливости» (fairness), поскольку школьник не виноват в том, что он родился в бедном штате, графстве или муниципалитете.
Аналог этому существует и в отечественном варианте подушевого финансирования. В нем «справедливость» достигается тем, что определение нормативов передается на уровень субъектов РФ.
Особенно сильный ущерб наносит подушевое финансирование в районах промышленного освоения. Когда строится новое предприятие, и оно привлекает новых работников, то социальная сфера прилегающих муниципалитетов становится для них
фактически недоступной, даже если школы, поликлиники и больницы в них не загружены. Так, при развитии селитебной зоны новосибирского промышленно-логистического парка (ПЛП) «Толмачево» сложилась следующая ситуация. В соседнем с ПЛП Коченевском районе (пгт Чик расположен в 12 км от ПЛП) школы загружены наполовину, но руководство Толмачевского сельсовета и Новосибирского района, в который входит парк, категорически против того, чтобы дети работников ПЛП обучались в «чужом» районе. При подушевом финансировании это означает потерю (сокращение) финансирования сферы образования в конкретном районе и сельском поселении.
Сельским малокомплектным школам обычно предоставляется тот объем денежных средств, который у них был в предыдущем году. Для тех из них, где уровень бюджетной обеспеченности выше нормативного, устанавливаются индивидуальные поправочные (повышающие) коэффициенты, обеспечивающие сохранение финансирования в текущем году на уровне не ниже предыдущего года.
В число этих, а также других поправочных коэффициентов входят учитывающие повышенную стоимость образовательной услуги, уровень квалификационной категории педагогических работников, обучение детей с ограниченными возможностями здоровья по адаптированным образовательным программам, коэффициенты в зависимости от численности учащихся школ, для учета особого потенциала образовательной организации и др. Все это делает лишь кажущейся простоту внедрения подушевого финансирования.
С введением новой системы расчета муниципальных нормативов (путем прибавления к региональным средств на существование школьного здания) в расчет должны приниматься нормативы затрат на его содержание в зависимости от большого числа факторов: типа, года постройки, коммунальных тарифов в регионе и т. д.
Денежные средства на покрытие этих затрат выделяются из региональных бюджетов, а потребности школ, которые остаются за рамками этих статей, должны финансироваться муниципальными органами управления. Нормативы обеспечивают реализацию государственного стандарта обучения согласно двум основным принципам: придя в школу, учащийся должен
получить необходимые учебные материалы; учитель же, который берет на себя ответственность за образование подопечных, должен получить свою зарплату. Государственный стандарт необходимо выполнять вне зависимости от того, где располагается учреждение территориально, и в каком состоянии оно находится. Заботы касательно его комфортности и безопасности ложатся на плечи муниципальных органов власти. Денежные суммы на ремонт зданий выделяются из расчета числа обучающихся либо на определенные школы.
Таким образом, ущерб от введения подушевого финансирования включает следующие компоненты.
1. Ухудшение качества преподавания из-за введения конкуренции между школами и между преподавателями там, где такая конкуренция нежелательна.
2. Сокращение численности учителей (прежде всего, на селе) вследствие невозможности обеспечить им достойный уровень оплаты из-за конкуренции за ученика.
3. Уменьшение числа малокомплектных школ из-за введения коэффициентов удорожания, что влечет за собой интенсивную ликвидацию малых населенных пунктов.
4. Необоснованное увеличение протяженности маршрутов школьных автобусов вследствие необходимости сохранять численность школьников в пределах данного муниципального образования.
5. Сокращение средств на текущее содержание школьных зданий и сооружений, что приведет в будущем к высоким затратам на капитальные ремонты и строительство новых зданий.
6. Сдерживание нового индустриального строительства и освоения новых территорий из-за необходимости развивать собственную образовательную структуру даже при наличии недоукомплектованных школ и т.д. в соседних муниципальных образованиях.
Этот список составляющих ущерба от подушевого финансирования в сфере образования еще не говорит о том, что данный принцип должен быть отменен в целом по РФ. Но представляется важным обсуждение того, стоит ли его сохранять для восточных регионов РФ с низкой плотностью населения, где значительна роль фактора расстояния в развитии образовательной сферы.
