Структура правоотношений хозяйственного ведения и оперативного управления Текст научной статьи по специальности «Право»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Вестн. Ом. ун-та. 2011. № 2. С. 209-213.

УДК 347

В.А. Болдырев

Омская академия МВД России

СТРУКТУРА ПРАВООТНОШЕНИЙ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ВЕДЕНИЯ И ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Пороанализирован характер правовых связей юридических лиц - несобственников с их учредителями и контрагентами.

Ключевые слова: учреждение, унитарное предприятие, публичное образование, публичная собственность, юридическое лицо, несобственник, учредитель, конрагент.

Анализ структуры правоотношений хозяйственного ведения и оперативного управления позволяет облегчить понимание того, почему в правоприменительной практике публичные образования имеют статус особых субъектов, участие которых в гражданском обороте -большое исключение для отечественного правового порядка, помогает найти ответ на вопрос, в связи с чем правовое регулирование участия публичных образований в общественных отношениях «во многом фрагментарно и бессистемно» [1].

Право оперативного управления в советской цивилистике характеризовалось большинством ученых, в том числе Э.Г. Полонским [2], Ю.К. Толстым [3], В.С. Якушевым [4], как «вторичное право» по отношению к праву собственности государства. Данный тезис имел не только правовую, но и идеологическую нагрузку. Но авторы не шли далее и не утверждали, что юридическое лицо, обладающее имуществом на праве оперативного управления, является основным владельцем имущества, а государство является владельцем опосредованным. Данное обстоятельство объясняется тем, что для советского гражданского права, в отличие от германского1, не была характерна конструкция (скорее даже фикция) «двойного владения», как следствие, она не нашла широкой поддержки и в юридической науке. Впрочем, немногочисленные исключения все-таки были. Например, М.В. Малин-кович, подчеркивая, что «теория советского гражданского права не восприняла понятия «двойного владения», тем не менее утверждал: «На одну и ту же вещь имеет право владения и собственник, и титульный владелец. Наличие «двойного права владения», мы полагаем, не должно ста.виться под сомнение. Отрицать это положение — значит признать «урезанное» право собственности, т е. лишенное полностью какого-либо правомочия, что противоречит закону...» [5].

Наиболее обстоятельный анализ структуры оперативного управления, по нашему мнению, был произведен Э.Г. Полонским, считавшим, «что субъектом права оперативного управления можно признать организацию, выступающую участником четырех правоотношений, которыми оно опосредуется: отношений с государством по наделению имуществом и его закреплению, отношений с государством по произ-

© В А. Болдырев, 2011

водственному использованию имущества и платежам в бюджет, отношений с «третьими лицами» по владению пользованию и распоряжению имуществом и обмену результатами деятельности, а также отношений с внутренними подразделениями по организации наиболее эффективного использования государственного имущества» [6].

Внутренние отношения по поводу имущества Э.Г. Полонский не считал гражданско-правыми: производственная единица в составе организации, наделенной гражданской правосубъектностью, «не является экономически обособленным образованием, поскольку не участвует в товарном обороте. Такое положение не лишает производственную единицу как организационно обособленного образования способности вступать в управленческие отношения с объединением в целом, быть субъектом административного права» [7]. Данный подход доминировал в науке гражданского права советского периода: «...Следует признать обоснованным господствующее в науке мнение, что правом оперативного управления наделяются такие субъекты, которые могут самостоятельно выступать в гражданском обороте, т. е. обладают правами юридического лица» [8].

Сторонники концепции хозяйственного права считали статус юридического лица факультативным признаком участника хозяйственно-правовых отношений: «. В хозяйственном праве понятие правосубъектности не связано с признанием той или иной организации юридическим лицом. Субъектами хозяйственного права являются только коллективные образования - социалистические организации и их подразделения, вне зависимости от того, обладают ли они правами юридического лица» [9]. Как следствие, в рамках хозяйственно-правового подхода для обозначения компетенции внутренних звеньев организации З.М. Заменгоф даже предлагался специальный термин «внутрихозяйственное оперативное управление» [10].

Изменение экономической политики государства, сопровождавшееся коренным переустройством права, сняло с повестки дня вопрос о правовом регулировании отношений структурных подразделений юридического лица. Отношения, связанные с передачей и использованием имущества, между ними не регулируются гражданским правом, более того, слабо поддаются регулированию правовыми

средствами вообще, в связи с чем не являются объектом нашего внимания.

Из приведенной выше позиции Э. Г. Полонского следует, что выделение им категорий отношений в структуре оперативного управления осуществлялось прежде всего по характеру, а уже потом по субъектному составу. Однако такое деление, ввиду смешения критериев (характера отношения и его субъектов), является типологией, а не классификацией, в связи с чем не совсем подходит для анализа оперативного управления и хозяйственного ведения.

Хозяйственное ведение и оперативное управление - это не просто субъективные права, а сложноструктурные правоотношения, внутри которых можно наблюдать две группы социальных связей, выделяемых по субъектному составу отношений.

Первая группа - отношения собственника имущества, с одной стороны, и учреждения или унитарного предприятия, с другой стороны. Вторая группа - отношения юридических лиц - несобственников и всех иных субъектов гражданских правоотношений, несущих по общему правилу негативную обязанность -воздержаться от посягательства на имущество учреждений или унитарных предприятий (абсолютные отношения), а в случае заключения договора могущих нести как негативные, так и позитивные обязанности по отношению к юридическому лицу - несобственнику, иметь субъективные права.

Для отношений между собственником имущества и созданным им юридическим лицом характерны следующие признаки:

• Во-первых, они являются относительными, более того, изначально рассчитаны исключительно на двухсторонний характер связи: появление в них элемента множественности лишают конструкцию нормальной работоспособности. В частности, создание и функционирование в отечественной правовой системе частных учреждений (абз. 1 п. 2 ст. 120 ГК РФ) с несколькими собственниками имущества сопряжено с серьезными проблемами применения права.

• Во-вторъх:, эти отношения не носят договорного характера, т. е. объем прав и обязанностей не может определяться соглашением его сторон; они не рассчитаны на существование параллельных отношений договорного типа. В законе отсутствует общий запрет на заключение договоров между собственником имущества и созданным им учреждением и унитарным

предприятием, однако такие договоры не стали к настоящему времени нормой. Их заключение зачастую обусловлено желанием уклониться от исполнения обязательств перед кредиторами. Ярким тому примером является передача унитарному предприятию имущества не в хозяйственное ведение, а в аренду для исключения возможности наложения взыскания на данное имущество.

• В-третьих, отношения между собственником имущества и юридическим лицом строятся на принципе подчинения их содержания (прав и обязанностей) воле одной из сторон - собственника, который может изымать неиспользуемое имущество, определять размер отчислений в бюджет, обладает рядом полномочий, делающих хозяйственное ведение и оперативное управление отношениями с неопределенным и нестабильным содержанием.

• В-четвертых, в рамках отношений собственника с учреждением или унитарным предприятием юридическому лицу передается полномочие представительского типа. Организация может своим действием без специального поручения при отчуждении имущества в пользу иных лиц передать права, большие, чем те, что принадлежат ей. По-видимому, именно этот признак стимулировал появление рациональной для экономической, но вредной для юридической науки идеи о непосредственном и опосредованном участии публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом. В качестве примера приведем слова А. Курбатова: «. необходимо различать случаи:

1) непосредственного участия публично-правовых образований в имущественном обороте;

2) опосредованного участия публичноправовых образований в имущественном обороте через юридических лиц в качестве их учредителей (акционеров, участников, членов)» [11].

Резюмируя сказанное об отношениях между собственником и юридическим лицом, отметим: они не похожи на традиционные для гражданского права относительные правоотношения, подчиняются закономерностям, присущим отраслям как частного, так и публичного права.

Вторая структурная часть правоотношений хозяйственного ведения и оперативного управления - внешние отношения с участием иных субъектов гражданского оборота - также подчиняется особым закономерностям. Однако данная категория отношений также неоднород-

на. Признаки, характерные для хозяйственного ведения, не всегда тождественны признакам оперативного управления. Но есть и общая черта: контрагенты учреждений и унитарных предприятий, как правило, имеют слабые гарантии исполнения обязательств перед ними.

Интересно, что ослабление гарантий кредитов осуществляется не только нормами материально-правового, но и процедурного характера2, что делает нормы гражданского права в отрыве от практики их исполнения достаточно справедливыми.

Если говорить об оперативном управлении учреждений, больше всего по интересам контрагентов бьет способность нести ответственность только имеющимися у частных и бюджетных учреждений денежными средствами (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ), а также исключение из-под взыскания недвижимого и особо ценного движимого имущества автономных учреждений (абз. 5 п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Неравенство в договорных отношениях унитарных предприятий и иных участников гражданского оборота видно в расширенном перечне оснований признания сделок с ними недействительными, в том числе по мотиву того, что сделка мешает достижению уставных целей (см.: [12]).

Итак, хозяйственное ведение и оперативное управление - двухзвенные правоотношения со структурой: 1) публичное образование ^ юридическое лицо - несобственник, 2) юридическое лицо - несобственник ^ участники гражданского оборота.

В первом звене отношений большей защитой пользуется собственник, во втором - наоборот, юридическое лицо - несобственник. Объясняется такой подход законодателя необходимостью защищать интересы экономически сильных, но организационно слабых участников гражданских правоотношений - публичных образований и созданных ими юридических лиц.

Поясним данный тезис.

В юридической науке получили признание термины «слабая сторона правоотношения (договора)» и «экономически сильная сторона правоотношения (договора)». Например, в трудовом правоотношении это - работник, в отношениях, регулируемых законодательством о защите прав потребителей, это - потребитель. Слабая сторона считается имеющей меньшие экономические возможности и более скромные возможности диктовать условия договора. Следствие этого - вве-

дение в закон императивных правил, не могущих быть измененными соглашением сторон в пользу сильного субъекта.

Если говорить об отношениях хозяйственного ведения и оперативного управления, придется признать, что выразители общественных интересов (публичные образования и юридические лица - несобственники) являются экономически сильными субъектами правоотношений или, во всяком случае, не могут быть названы слабыми. Но в организационных отношениях они оказываются в проигрышном положении ввиду того, что их интересы представляют должностные лица, чья заинтересованность, как правило, ниже, чем заинтересованность лиц, входящих в органы управления хозяйственных товариществ и обществ. Имея имущественный задел для значительных достижений от участия в экономике, государство и муниципальные образования несут постоянные потери от действий малозаинтересованных, недобросовестных должностных лиц. При этом очевидно, что общий результат экономической деятельности складывается из совокупности результатов частных.

Как следствие, законодателем в объективном праве закреплены конструкции, обеспечивающие дополнительную защиту публичных интересов.

Правовое положение юридических лиц - несобственников в действующем праве может рассматриваться как особый случай участия в правоотношениях «слабой стороны». Почему особый? Дело в том, что установкой «слабая сторона - сильная сторона» можно руководствоваться при регулировании только обязательственного отношения конкретного типа (розничный покупатель - продавец; заказчик по договору бытового подряда - подрядчик). Один и тот же реально существующий субъект, участвуя в общественных отношениях, может быть одновременно слабой стороной в одном договоре и сильной - в другом.

Другое дело юридические лица, наделенные имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, - в отношениях с любыми кредиторами они имеют дополнительные привилегии, либо защищающие их имущество от взыскания, либо позволяющие оспаривать основание возникновения обязательства. Иными словами, интересы владельцев публичного имущества - учреждений и унитарных предприятий - имеют беспрецедентную защиту в отечественном праве. Поскольку нормы о недействительности сделок и особенностях несения

имущественной ответственности юридических лиц - несобственников сформулированы по отношению к данным организациям как таковым, а не к участию в конкретных типах обязательств, делаем вывод, что повышенная защита имущества, переданного во владение учреждениям и унитарным предприятиям, - это общий признак хозяйственного ведения и оперативного управления.

Отсутствие надлежащего правового регулирования отношений организационного типа с участием публичных образований и юридических лиц - несобственников, принципиальная затруднительность такого регулирования привели к тому, что законодатель был вынужден отступить от принципа равенства участников гражданских правоотношений, важнейшей черты гражданско-правового регулирования (см.: [13]), при установлении правил участия унитарных предприятий и учреждений в имущественных обязательственных отношениях.

Существование двухуровневой системы правоотношений хозяйственного ведения и оперативного управления, в которой на каждом из уровней мягко действует принцип примата публичных интересов над частными, делает факультативным, точнее, невостребованным участие публичных образований в обязательственных отношениях.

Создается ситуация, когда одновременно: а) кодифицированное гражданское законодательство в части, касающейся участия публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом, справедливо, но мало востребовано; б) имущество публичных образований имеет исключительно высокую степень защиты.

Односторонне гибкая структура хозяйственного ведения и оперативного управления позволяет, с одной стороны, декларировать равенство публичных образований с иными участниками правоотношений (п. 1 ст. 124 ГК РФ),

т. е. частичный отказ от суверенитета, с другой - подменять участие публичных образований в обязательственных правоотношениях на участие созданных ими же юридических лиц.

Такой подход может действовать только во внутреннем праве и правоприменении. Если говорить о практике Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), она не направлена на стимулирование развития национальных правовых систем в русле исключения имущественной ответственности государства.

Длительное неисполнение решения суда в отношении должника - юридического лица, созданного государством, рассматривается как нарушение требований ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод [14], т. е. как нарушение права собственности (права на имущество). Например, решением ЕСПЧ от 2 ноября 2006 г. по жалобе № 21779/04 в деле Тытарь против России за неисполнение решения Куйбышевского районного суда о взыскании с органа Министерства обороны Российской Федерации денежных средств, причитающихся заявителю в возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, постановлено выплатить 183 502 рублей. Суд посчитал то, что в отечественном праве называется процентами за пользование чужими деньгами (ст. 395 ГК РФ), материальным ущербом заявителя от неисполнения судебного решения [15].

Иными словами, в международной практике наблюдается тенденция к отождествлению государства и его органов, наделенных гражданской правоспособностью. Более того, на основе анализа ряда решений ЕСПЧ Д. Афанасьевым делается следующий совершенно обоснованный вывод: «...Государство несет ответственность не только за действия органов публичной власти различных уровней, но и за деятельность различных юридических лиц, включая унитарные предприятия и государственные корпорации. Как свидетельствует практика Европейского суда, в некоторых случаях действия компании, являющейся частной согласно национальному праву, могут квалифицироваться как действия государства» [16].

Таким образом, хозяйственное ведение и оперативное управление как правовые конструкции, обеспечивающие экономическую безопасность государства, в международно-правовом аспекте не получают поддержки. Наличие сложной структуры у правоотношений хозяйственного ведения и оперативного управления (по нормам отечественного права) фактически игнорируется международноправовой практикой ЕСПЧ, основанной на гуманистических ценностях.

ПРИМЕЧАНИЕ

1 Согласно § 868 ГГУ, «если лицо владеет вещью в качестве пользователя, залогодержателя, арендатора, нанимателя, хранителя либо на основании подобного правоотношения, в силу которого оно вправе или обязано по отношения к другому лицу временно владеть определенной вещью, то другое лицо также

является владельцем (опосредованное владение)» (перевод приводится по изданию: Гражданское уложение Германии: вводный закон к Гражд. уложению; пер с нем. / [В. Бергман, введ., сост.]; науч. ред.: А.Л. Маковский [и др.]. 2-е изд., доп. М. : Волтерс Клувер, 2006). Речь идет об особой процедуре исполнения судебных решений о взыскании денежных средств, вынесенных в отношении бюджетных учреждений.

ЛИТЕРАТУРА

[1] Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 4.

[2] Полонский Э. Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М. : Юрид. лит., 1980. С. 17.

[3] Комментарий к гражданскому кодексу РСФСР. / отв. ред. С. Н. Братусь, О. Н. Садиков. М. : Юрид. лит., 1982. С. 121.

[4] Якушев В. С. Юридическая личность государственного производственного предприятия. Свердловск : Средне-Уральское книж. изд-во, 1973. С. 14-15.

[5] Малинкович М. В. Понятие и виды титульного владения в советском гражданском праве // Уч. зап. ВЮЗИ. Вып. XVIII. Ч. I. М., 1969. С. 112, 113.

[6] Полонский Э. Г. Указ. соч. С. 54.

[7] Там же. С. 79.

[8] Кириллова М. Я. Развитие института права оперативного управления // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права : межвуз. сб. науч. тр. Свердловск : Типограф. изд-ва «Уральский рабочий», 1982. С. 106.

[9] Егоров К. Ф. Правосубъектность и компетенция хозяйственных органов // Правосубъектность по гражданскому и хозяйственному праву : межвуз. сб. Ленинград : Ленинград. ун-т, 1983. С. 34.

[10] Заменгоф З. М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М. : Юрид. лит., 1972. С.102-103.

[11] Курбатов А. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. № 10. С. 79.

[12] П. 3 ст. 18 и ст. 19 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

[13] Яковлев В. Ф. XXVII Съезд КПСС и вопросы социальной ценности советского гражданского права // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права : межвуз. сб. науч. тр. Свердловск : Типограф. изд-ва «Уральский рабочий», 1982. С. 31.

[14] СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

[15] Чернобыль : сайт защиты прав граждан, пострадавших от радиации. 1Ж_: http://www. chernobyl86.ru/spisok/zakon/osn_zakon/strasbur g/tytar.htm.

[16] Афанасьев Д. Случаи ответственности государства за деятельность частных компаний и иных юридических лиц (практика Европейского суда по правам человека) // Хозяйство и право. 2009. № 12. С. 23.