CC BY
25
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России
(тел.: +78612583170)_
Структура права государственного управления на основе режимного подхода к его построению
В статье предпринята попытка сформировать и обосновать гипотезу дальнейшего структурирования права государственного управления, предложенную авторами в ранее выполненных работах. Авторы предлагают выделять в рамках административно-правого модуса государственного управления подотрасли (комплексные подотрасли), институты (субинституты), подинституты права государственного управления.
Ключевые слова: административно-правовой режим, отрасль административного права, структура права, система административного права, право государственного управления, функции государственного управления, предмет права государственного управления, государственное управление.
A.A. Dolgopolov, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583170.
The structure of the public administration law on the basis of the regime approach to its construction
The article attempts to form and substantiate the hypothesis further structuring of public administration law, proposed by the authors in earlier papers. The authors propose to allocate in the framework of the administrative law mode of state sub-sector management (comprehensive sub-sector), institutions (subinstituty), sub-institutions of public administration law.
Key words: administrative and legal regime, administrative law branch, structure of law, system of administrative law, law of public administration, functions of public management, subject of public administration law, governance.
Представленная работа есть продолжение осмысления вопросов структурирования права государственного управления как ключевого элемента структуры современного административного права, которое было нами начато в статье «Административно-правовой режим как критерий структурирования отрасли российского административного права» [1, с. 303-307] и монографии «Система административного права России» [2]. Мы ранее признавали, что на основе целей формирования отрасли административного права и административно-правовой теории первичными элементами современного административного права являются шесть административно-правовых модусов: право государственного управления, административно-
процедурное процессуальное право, адми-нистративно-деликтное право, администра-тивно-деликтный процесс, право на судебное рассмотрение публично-правовых споров и судебное санкционирование, право административной юстиции (судопроизводства) [2]. В рамках приведенных положений уместно акцентировать внимание на дальнейшем структурировании административно-правового модуса права государственного управления, тем более что в настоящее время данный модус все больше поддерживается в отечественной административно-правовой науке. Так, В.А. Юсупов в одной из своих работ обосновывает предмет права государственного управления (или административно-управленческого права). В частности, он отмечает, что
110
«... предметом административно-управленческого права являются административные правоотношения, которые возникают в результате реализации органами государственного управления так называемых положительных организационных функций. Природа этих правоотношений обусловлена характером и содержанием функций государственного управления» [3, с. 9]. Это означает, что право государственного управления регламентирует общественные отношения, направленные на реализацию функций государственного управления: прогнозирование, сбор, обработка и анализ управленческой информации, планирование, взаимодействие, учет, координация, организация (распорядительство), регулирование, контроль (надзор). Ранее нами предлагалось дифференцировать структуру права государственного управления с учетом объектов административно-правовых режимов управления, что давало нам возможность выделить ряд особых институтов рассматриваемого нами административно-правового модуса [1, с. 306].
Понятие «правовой режим» все активней исследуется в юридической литературе, но, как правило, взгляды ученых на правовой режим носят внутриотраслевой характер. Так, отмечается, что «в пределах отрасли определяется своеобразный юридический режим, регламентирующий правовое положение субъектов права, устанавливающий законные способы реализации прав и исполнения юридических обязанностей, государственно-правовые меры, направленные на неукоснительную реализацию правовых норм в конкретных отношениях. Отрасль права содержит полный набор юридических средств, призванных обеспечить эффективное действие как отрасли в целом, так и каждого компонента на уровне правовых институтов и конкретных норм права. При этом для каждой отрасли характерен специфический, только ей присущий набор юридических средств правового регулирования, что позволяет не только объединять нормы права в единое целое, придавать им упорядоченный, системный характер, но и отличать одну отрасль права от другой» [4, с. 277].
Однако правовое регулирование общественных отношений во всем их многообразии, а также многообъектности и многосубъектности, как правило, не может быть осуществлено правовыми нормами только одной отрасли права. О многообразии общественных отношений, требующих для своего урегулирования применения правовых норм различных отраслей права, пишет Ю.А. Тихомиров: «В законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами. Включение в тексты законов норм разных отраслей права не нарушает принцип
их "нормативной чистоты''. К тому же происходит заимствование методов "партнерских отраслей'', когда договорный метод находит применение в конституционном и административном праве, когда судебная защита становится универсальной для всех субъектов права» [5]. На наш взгляд, именно такая форма правового регулирования, как правовой режим, призвана объединить правовые нормы различных отраслей права в единую систему, доминантная отраслевая направленность которой и будет соотносить правовой режим с определенной отраслью права.
О направленности правового режима как о его основной черте пишет С.С. Алексеев: «Правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих направленность регулирования» [6, с. 278]. Ю.А. Тихомиров отмечает, что «административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы "оформляет", "поглощает", "вводит" их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов» [7, с. 360].
Направленность административно-правовых отношений связана в основном с государственно-управленческой деятельностью, функционированием системы исполнительной власти. Административно-правовые нормы, нацеленные на урегулирование отношений по поводу их возникновения, развития и прекращения в сфере государственного управления, имеют ярко выраженную императивную направленность . Поэтому правовые режимы , формируемые в интересах регулирования административно-правовых отношений, будут носить императивный характер, несмотря на то, что могут объединять в себе правовые нормы различных отраслей права, и называться административно-правовыми режимами. Поскольку совокупность правовых норм, устанавливаемых различными методами правового регулирования, объединенных режимным правовым регулированием, имеет общую императивную направленность, такую форму правового регулирования следует отнести к режимному административно-правовому регулированию. Феномен режимного административно-правового
111
регулирования заключается в том, что он в регулировании общественных отношений способен объединить различные методы правового регулирования, в том числе нехарактерные для административного права.
Таким образом, режимное административно-правовое регулирование можно определить как деятельность законодательных и иных правотворческих органов по выработке системы правовых норм различных отраслей права, объединяющей в себе необходимые правовые средства, использующей разные методы правового регулирования, образуемой для урегулирования сложных многосубъектных, многоуровневых отношений, для достижения гарантированного правового результата, имеющей ярко выраженную императивную направленность, а также структуру административно-правового режима, устанавливающей правовые статусы субъектов и объектов правоотношений, режимные правила их поведения или функционирования, а также гарантии реализации правовых статусов субъектов и объектов правоотношений и режимных правил.
Как правило, невозможно осуществить правовое регулирование сложных общественных отношений путем установления административно-правового режима одного субъекта либо объекта правоотношений. Чтобы упорядочить многообразные общественные отношения, необходимо сформировать различного рода административно-правовые режимы, которые должны регулировать функционирование субъектов, объектов правоотношения, обеспечивать реализацию режимных гарантий. В то же время такая совокупность административно-правовых режимов должна объединяться смыслом и направленностью правового регулирования. Таким образом, формируются комплексные административно-правовые режимы. Комплексные административно-правовые режимы направлены на урегулирование наиболее сложных стадий общественно значимых отношений в определенной сфере государственной деятельности и образуются в целях обеспечения общественной безопасности и эффективного функционирования различных отраслей государственного управления. Образование комплексных административно-правовых режимов деятельности органов государственного управления обусловлено сложностью и многогранностью предмета правового регулирования, большим количеством факторов, влияющих на содержание взаимосвязанных между собой правоотношений. В связи с этим не менее многообразна система юридических средств, необходимых для достижения соответствующей правовой цели. Комплексные административно - правовые режимы
объединяют в себе совокупность административно-правовых режимов, регулирующих различные уровни и стадии общественных отношений, а также административно-правовые режимы, регулирующие деятельность органов государственного управления.
Первичной стадией формирования комплексных административно-правовых режимов деятельности органов государственного управления является издание базовых нормативных правовых актов, которые призваны создавать их правовую основу, а также образовывать нормативно-правовую платформу для построения всей их юридической конструкции. На основе такой правовой платформы должна выстраиваться разветвленная совокупность правовых норм, образующих как отдельные режимы, так и их структурные составляющие элементы. Для эффективного функционирования комплексных административно-правовых режимов должны быть образованы их структурные составляющие - административно-правые режимы определенных направлений деятельности органов государственного управления. Например, режимы внешнеорганизационной, внутриорганизаци-онной деятельности органов государственного управления, режим их взаимодействия с различными субъектами исполнительной власти и т.д. В результате образования таких комплексных административно-правовых режимов, согласованных между собой по целям, предмету, способам, формам правового воздействия, создается возможность достижения правопорядка в регулируемой сфере деятельности органов государственного управления. Соответствующим образом должны выстраиваться правовой статус, компетенция, функции органов государственного управления, которые должны отвечать целям, определенным комплексными административно-правовыми режимами.
Следует отметить, что административно-правовые режимы внешней деятельности органов государственного управления могут иметь необходимую эффективность только при наличии соответствующих внутриоргани-зационных административно-правовых режимов их деятельности. Они по своим основным параметрам (правовым статусам субъектов правоотношений, режимным правилам, режимным гарантиям) должны быть согласованы с административно-правовыми режимами внешней деятельности органов государственного управления. В результате чего образуются соответствующие комплексные административно-правовые режимы. Следовательно, и нормативные правовые акты, устанавливающие правовые нормы, которые формируют
112
административно-правовые режимы, должны быть согласованы между собой.
В теории права мы не находим такого свойства нормативных правовых актов, как их согласованность с иными нормативными правовыми актами, осуществляющими правовое регулирование однородных общественных отношений. Вместе с тем, исследование принципов построения юридических конструкций административно-правовых режимов показывает, что одним из ключевых свойств нормативных правовых актов, являющихся поставщиками правовых норм в юридические конструкции административно-правовых режимов, должна являться их способность создавать правовые условия для издания иных нормативных актов, формирующих административно-правовые режимы. Этот тезис обусловлен тем, что при отсутствии вышеуказанного свойства нормативный правовой акт, устанавливающий правовые нормы административно-правового режима, не будет способен согласованно работать с другими нормативными правовыми актами, также поставляющими правовые нормы в единую юридическую конструкцию, кроме этого, будет отсутствовать способность административно-правовых режимов быть объединенными в комплексные режимы. Благодаря согласованности нормативных правовых актов, образующих административно-правовой режим, он, объединяя логически связанные между собой правовые нормы, оказывает регулирующее воздействие на совокупность отношений в определенной сфере деятельности общества точно так же, как и каждая правовая норма оказывает праворегулирующее воздействие на определенные отношения. Другими словами, правовые нормы регулируют отдельные отношения, входящие в круг интересов административно-правового режима, а сам административно-правовой режим регулирует весь спектр правоотношений, обустраивая правовое регулирование таким образом, чтобы в итоге была гарантированно достигнута поставленная правовая цель, в результате чего устанавливается системность правового регулирования сложных общественных отношений [8, с. 103].
В связи с изложенным представляется уместным предположить возможность структурирования права государственного управления, кроме объектного критерия выделения административно-правовых режимов, еще и по функциональному фактору. Функциональный фактор выделения административно-правовых режимов позволит раскрыть содержание процесса государственного управления режимными объектами государственного управления. В этой связи институты права государственного
управления, построенные по объектному признаку и выражающие особые административно-правовые режимы, получают дополнение в функциональных административно-правовых режимах управления режимным объектом. Функциональные административно-правовые режимы являются составной частью комплексного административно-правового режима объектного административно-правового режима управления объектом. В этой связи среди функциональных административно-правовых режимов следует выделить административно-правовой режим прогнозирования, сбора, обработки и анализа управленческой информации, планирования, взаимодействия, учета, координации, организации (распорядительства), регулирования, контроля (надзора) [9, с. 55]. Каждый из приведенных нами ранее административно-правовых режимов [1, с. 306], образующих подотрасли и институты права государственного управления, выделенные по объектному критерию, в своей структуре содержит функциональные административно-правовые режимы, которые в свою очередь формируют институты и подинституты права государственного управления. Так, в зависимости от характера административно-правового режима мы предлагаем выделять общие и специальные административно-правовые режимы. К числу общих можно отнести институты (подотрасли)позитивного управления (институты (подотрасли) миграционного права, военного права, строительного права, коммунального права и т.п.) и институты (подотрасли) специального управления (институты военного положения, чрезвычайного положения, антитеррористической операции и т.п.). В зависимости от специфики содержания административно-правового режима мы предлагаем выделять отраслевые административно-правовые режимы (институты (подотрасли) полицейского права, транспортного права, информационного права и т.п.) и комплексные административно-правовые режимы (институты (подотрасли) антимонопольного права, строительного права, муниципального права, лицензионного права и т.п.); по порядку формирования и субъектам, его реализующим: создаваемые федеральными органами государственной власти; создаваемые органами государственной власти субъектов РФ, формируемые органами местного самоуправления; по сфере реализации административно-правового режима: реализуемые на всей территории страны (общефедеральные административно-правовые режимы), реализуемые на территории субъекта РФ (региональные административно-правовые режимы) или административно-территориальной единицы и реализуемые на части территории субъекта РФ
113
или административно-территориальной единицы (локальные административно-правовые режимы); по типам административно-правовых режимов: регистрационные (уведомительные) (например, институт регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан РФ), разрешительные (например, институт оборота оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ), правопредоставительные (например, институт обращения граждан в органы исполнительной власти), легализующие (например, институт миграционного учета), ограничительные (например, институт охраны особо охраняемого природного или культурного объекта), запретительные (например, институт особых зон отчуждения, особых техногенных объектов). В рамках каждого из приведенных административно-правовых режимов формируются функциональные административно-правовые режимы, направленные на реализацию объектных административно-правовых режимов.
Осуществление каждой из указанных функций предполагает определение целей направления деятельности, режимных правил и управленческих процедур этой деятельности, правовых средств осуществления функции управления, гарантий обеспечения режимно-
го функционирования, и в конечном счете каждая из указанных функций реализуется определенными субъектами. Это обстоятельство позволяет в рамках объектных административно-правовых режимов формировать функциональные административно-правовые режимы, где первые формируют подотрасли (комплексные подотрасли) и институты (субинституты) права государственного управления, в то время как вторые образуют подинституты: прогнозирования; сбора, обработки и анализа управленческой информации; планирования; взаимодействия; учета; координации; организации (распорядительства); регулирования; контроля (надзора). Эти подинституты объединяют нормы административного права, регламентирующие режим оуществления этих функций государственного управления.
Таким образом, предложенные системные подходы в структурировании права государственного управления позволяют посредством административно-правовых режимов в рамках определенного административно-правового модуса выделять подотрасли (комплексные подотрасли), институтов (субинститутов), подинститу-тов права государственного управления.
1. Долгополое А.А., Жеребцов А.Н. Административно-правовой режим как критерий структурирования отрасли российского административного права // Общество и право. 2016. № 2.
2. Жеребцов А.Н. Система административного права России. Краснодар, 2014.
3. Юсупов В.А. Предмет административно-управленческого права // Вестн. Евразийской акад. административных наук. 2015. № 4.
4. Проблемы теории государства и права / под ред. В.М. Сырых. М., 2008.
5. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов //Журн. рос. права. 2001. № 5.
6. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002.
7. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005.
8. Долгополов А.А. Теоретические основы режимного административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М., 2014.
9. Попова Н. Ф. К вопросу о функциях федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2016. № 12.
1. Dolgopolov A.A., Zherebtsov A.N. Administrative law regime as a criterion for structure of branch of Russian administrative law // Society and law. 2016. № 2.
2. Zherebtsov A.N. Administrative law system in Russia. Krasnodar, 2014.
3. Yusupov V.A. Subject of administrative law // Bull. of the Eurasian academy of administrative sciences. 2015. № 4.
4. Problems of state and law theory / ed. by V.M. Syrykh. Moscow, 2008.
5. Tikhomirov Yu.A. Publicly legal regulation: dynamics and methods // Journal of Russian law. 2001. № 5.
6. Alekseev S.S. Climbing to the right. Search and solutions. Moscow, 2002.
7. Tikhomirov Yu.A. Administrative law and process: complete course. Moscow, 2005.
8. Dolgopolov A.A. Theoretical basis of administrative-legal regulation of security-related activities of internal affairs bodies. Moscow, 2014.
9. Popova N.F. To the question about the functions of federal bodies of executive power // Administrative law and process. 2016. № 12.
114
