Научная статья на тему 'Структура исполнительной власти: некоторые теоретические проблемы'

Структура исполнительной власти: некоторые теоретические проблемы Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
1845
217
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ / ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ / СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Сахарова Анастасия Сергеевна

В статье детально анализируется структура исполнительной власти с точки зрения основных ее элементов, особое внимание уделено компетенционному элементу, а также необходимости учитывать совокупность властных полномочий каждого органа исполнительной власти, определяемых законодательством Российской Федерации

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Структура исполнительной власти: некоторые теоретические проблемы»

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© 2004 г. А. С. Сахарова

СТРУКТУРА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Государственная власть представляет собой постоянно функционирующий сложный общественно-политический феномен, поэтому принято рассматривать структуру государственной власти с различных точек зрения. В отечественной теории государства и права выделяется два элемента государственной власти, характеризующих ее сущность и социальную природу: экономически обусловленная воля класса или народа, связывающая власть с ее субъектом (классом или народом), и концентрированная сила, превращающая волю в реальный и действенный фактор общественного бытия, придающая власти свойство принудительности1. Волю и силу можно расчленить лишь теоретически, практически они не расторжимы. Только в неразрывной слитности с силой воля властвующего субъекта является общезначимой, обязательной для всех, сила же без воли лишается целенаправленности воздействия, диктуемого волей. Воля направляет силу, использует ее для достижения определенных социальных целей. Сила придает государственной власти принудительный характер, является ее гарантом.

А. Ф. Черданцев в своей работе «Государственная власть и ее обоснование»2 выделяет следующие элементы государственной власти: субъект власти, объект власти, властеотноше-ния, деятельность властвующего, а также формы и методы властной деятельности. Под субъектом государственной власти, также как и под субъектами социальной власти понимают тех, кому принадлежит эта власть: народ в целом, классы, социальные группы, отдельные индивиды. В соответствии с Конституцией РФ единственным источником и носителем власти в России выступает народ, но для осуществления государственного управления он формирует специальные органы, наделенные определенным кругом государственно-властных полномочий. Не совсем правильным представляется мнение о том, что объектом государственной власти являются индивиды, их объединения, социальные слои и общности, классы, общество, в отношении которых осуществляется эта власть. Здесь скорее всего речь должна идти о воле данных индивидов, объединений и т.д., воздействие на которую позволяет получить управляющему субъекту желаемое поведение от управляемого. Суть властеотношений заключается в том, что одна сторона - властвующий - навязывает свою

1 Марксистско-ленинская общая теория государства и права: социалистическое государство. М., 1970.

2 Черданцев А. Ф. Государственная власть и ее обоснование// Правоведение.1992. № 2. С. 5.

волю, обычно возведенную в закон, юридически обязательную, другой стороне - подвластным, направляет их поведение и действия в русло, определенное правовыми нормами. Таким образом, содержание властеотношений образует единство двух проявлений:

1) навязывание воли властвующего подвластным; 2) подчинение подвластных этой воле3. Методы, обеспечивающие доминирование воли властвующего субъекта, зависят от интересов и волевой позиции сторон. Если интересы и воля властвующего субъекта и подвластных совпадают, то властеотношения реализуются беспрепятственно, без внешнего воздействия. Если же интересы и воля сторон в чем-то расходятся, то уместны и эффективны методы убеждения, стимулирования, согласования. В тех же случаях, когда позиция властвующего и подвластного противоположны и непримиримы, используется метод государственного принуждения4.

Структуру государственной власти можно рассмотреть как институциональную, в основе которой лежит принцип разделения властей. В соответствии с данным принципом государственная власть подразделяется на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Данный принцип отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Во всех странах при нормальной ситуации существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями. Здесь необходимо отметить, что в странах с федеративной формой государственного устройства следует говорить о разделении государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали.

Данное нами ранее определение исполнительной власти5, позволяет сделать вывод о том, что в структуре исполнительной власти мы можем выделить два основных элемента: организационный и компетенционный. Организационный элемент представлен органами исполнительной власти. В научной литературе сложилось несколько точек зрения по поводу определения понятия «орган исполнительной власти». Так, по мнению Ю. М. Козлова, орган исполни-

3 Там же. С.6; Проблемы теории государства и права/ Под ред. С. С. Алексеева. М.,1987. С. 79.

4 Теория государства и права/ Под ред. В. М. Корельского и

В. Д. Перевалова. М., 1997. С. 138.

5 Сахарова А. С. Исполнительная власть: проблемы дефини-

ции// Сибирский юридический вестник. 2003. № 2. С. 34.

тельной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политическими сферами жизни общества6. В качестве признаков органов исполнительной власти Козлов Ю. М. называет следующие: 1) исполнительные органы представляют собой часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или регулирования во всех сферах жизни общества и государства; 2) органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных полномочий; 3) исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют государственные учреждения и предприятия, однако последние не носят государственно-властных полномочий, а лишь представляют собой соответствующим образом организованные коллективы; 4) органы исполнительной власти формируются в качестве определенных трудовых коллективов в соответствии со специфическим целевым назначением и организационной структурой; 5) органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью в рамках своей компетенции, имеют территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства Российской Федерации, а их образование, реорганизация и ликвидация осуществляются в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

В. М. Манохин выделяет такие признаки как наличие источников финансирования, особая структура компетенции органа исполнительной власти, исполнительность и подконтрольность представительным органам7. А. П. Алехин дополняет ряд признаков и называет орган исполнительной власти политическим учреждением, обособленным организационно, функционально и юридически8. Используя признаки органа исполнительной власти, Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский дают следующее его определение: орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет

6 Административное право: Учебник/ Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 151.

7 Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 71.

8 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 129.

присущие ему формы и методы деятельности9. Характеризуя органы исполнительной власти, И. А. Полянский отмечает, что субъект исполнительной власти - государственный орган общей компетенции, обладающий властными полномочиями, статус которого урегулирован в Основном законе, а функциональная компетенция распространяется на все объекты управления соответствующей территории. Субъект исполнительной власти является также органом постоянного действия10.

Учитывая все вышеизложенное, можно прийти к выводу о том, что орган исполнительной власти - это политическая организация, действующая на постоянной основе, которая независима организационно, функционально и юридически, является частью государственного аппарата, имеет особую структуру, территориальный масштаб деятельности и регламентированные законом порядок образования, реорганизации и ликвидации, вправе выступать от имени государства для повседневного руководства всеми сферами общественной и государственной жизни путем исполнительно-распорядительной деятельности и принятия правовых актов в рамках своей компетенции.

Систему органов исполнительной власти в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации. Определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства. В настоящее время система федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств определяется Указом Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»11 и Указом Президента от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры исполнительной власти»12. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ст. 17).

Для понимания компетенционного элемента в структуре исполнительной власти имеет значение определение таких базовых категорий как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения». Это связано с тем, что в науке часто указывается, что перечень предметов ведения какого-либо органа власти и управления составляет его компетенцию или же предметы ведения отождествляются с понятием полномочия, что,

9 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Органы государственной власти современной России: Учеб. пос. М., 2003. С. 46.

10 Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Хабаровск, 1999.

С. 21.

11 Собр. законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

12 Рос. газета. 2004. 22 мая. С. 2.

на наш взгляд, является не совсем допустимым. В юридической литературе по вопросам толкования названных категорий существуют различные подходы. Не ставя перед собой цели подробного анализа всех точек зрения в рамках данного исследования, остановимся на некоторых из них. Прежде всего, необходимо назвать точку зрения Б. М. Лазарева, согласно которой компетенция органа управления - это круг его полномочий (прав и обязанностей)13. Ю. А. Тихомиров определяет компетенцию как возложенный на субъект объем публичных дел14. Н. А. Игнатюк отмечает, что, применительно к органам исполнительной власти субъекта РФ, компетенция - это совокупность их задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей). Согласно этому определению компетенция органов исполнительной власти включает: установление целей создания органа исполнительной власти; определение задач по достижению этих целей; регламентацию функций как меры «должного поведения» конкретного органа исполнительной власти; законодательное закрепление объема полномочий, при реализации которых будут выполнены задачи и достигнуты цели, стоящие перед данным органом исполнительной власти, установлены вид и основания ответственности за результаты деятельности этого органа власти или управления, должностного лица, его возглавляющего15. Козбаненко В. А. указывает, что под компетенцией следует понимать определенный конституцией, законом или подзаконным актом объем полномочий госорга-на, за рамки которого он не может выходить в своей деятельности16. Ю. Н. Старилов включает в компетенцию полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей1 . Наиболее распространенным является понимание компетенции государственного органа как совокупности его полномочий и подведомственности18.

Компетенция органов исполнительной власти определяется с учетом предметов ведения. Под предметом ведения следует понимать «вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть»19. Н. А. Игнатюк дает следующее определение предметов ведения: предмет ведения -это сфера деятельности органов власти или управления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управле-ния20. Компетенцию органов исполнительной власти можно рассматривать в различных отраслях и сферах управления, например, таких как: сфера обеспечения прав и свобод человека

и гражданина, сфера финансовых отношений и финансового контроля, общественно-

политическая сфера, социально-экономическая сфера, сфера земельных отношений, сфера охраны окружающей природной среды и т.д.

Полномочия государственного органа - это юридически закрепленная совокупность прав и обязанностей государственного органа, направленная на выполнение задач и функций данного органа. Авторы научно-практического пособия «Исполнительная власть в Российской Федера-ции»21 предлагают следующую классификацию полномочий органов исполнительной власти: руководящие полномочия («руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»), регулирующие полномочия («регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»), расчетно-

аналитические полномочия («изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «оценивает»),

организационные полномочия («организует», «координирует», «инструктирует», «содействует»), контрольные полномочия («проверяет», «заслушивает», «контролирует»). Каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно, «совместно», «предварительно». По способу юридического закрепления полномочий: 1) «компетенционно-рамочный», 2)

«закрытый перечень», 3) «открытый перечень», 4) «перечень с допущением других нормативно установленных полномочий». Кроме того, полномочия органов исполнительной власти можно классифицировать по форме их закрепления: 1) закрепленные в Конституции Российской Федерации, 2) в федеральных законах 3) в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации, 5) в законах субъектов Российской Федерации, 5) в подзаконных нормативно-правовых актах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, 6) в договорной форме.

Таким образом, при определении компе-тенционного элемента в структуре исполнительной власти необходимо учитывать, что компетенция органа исполнительной власти представляет собой совокупность его властных полномочий по предметам ведения и устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента и Правительства, и иными нормативно-правовыми актами.

□ □ □ □ □

13 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972.

С. 11.

14 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

15 Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 13.

16 Государственное управление: основы теории и организации:

Учебник/ Под ред. Козбаненко. М., 2000. С. 447.

17 Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т.1.

М., 2002. С. 199.

18 Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 77.

19 Умнова И. А. Конституционные основы современного рос- ------------------------------------------

сийского федерализма. М., 1998. С. 160. 21 Исполнительная власть в Российской Федерации/ Под ред.

20 Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 14. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.