CC BY
0
2023
PERM UNIVERSITY HERALD. JURIDICAL SCIENCES
Выпуск 4(62)
Информация для цитирования:
Эйриян Г. Н. Строительство жилого здания сверх установленной этажности при условии создания (финансирования) застройщиком объектов социальной инфраструктуры: правовой опыт Бразилии и России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2023. Вып. 4(62). C. 629-644. DOI: 10.17072/19954190-2023-62-629-644.
Eyrian G. N. Stroitel'stvo zhilogo zdaniya sverkh ustanovlennoy etazhnosti pri uslovii sozdaniya (finansirovaniya) zastroyshchikom ob"ektov sotsial'noy infrastruktury: pravovoy opyt Brazilii i Rossii [Construction of a Residential Building above the Established Number of Stories under the Condition of Creation (Financing) by the Developer of Social Infrastructure Facilities: Legal Experience of Brazil and Russia]. Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Juridical Sciences. 2023. Issue 4(62). Pp. 629-644. (In Russ.). DOI: 10.17072/19954190-2023-62-629-644.
УДК 349.4
DOI: 10.17072/1995-4190-2023-62-629-644
СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛОГО ЗДАНИЯ СВЕРХ УСТАНОВЛЕННОЙ ЭТАЖНОСТИ ПРИ УСЛОВИИ СОЗДАНИЯ (ФИНАНСИРОВАНИЯ) ЗАСТРОЙЩИКОМ ОБЪЕКТОВ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ: ПРАВОВОЙ ОПЫТ БРАЗИЛИИ И РОССИИ
Г. Н. Эйриян
Пермский государственный национальный исследовательский университет
E-mail: grazhdanskoe.pravo@gmail.com
Поступила в редакцию 02.08.2023
Введение: статья посвящена исследованию бразильского и российского (регионального) опыта в области сотрудничества между органами власти, местного самоуправления и застройщиками многоэтажных жилых домов по созданию (финансированию) объектов социальной инфраструктуры. Цель: проанализировать бразильский инструмент градостроительной политики solo criado с целью его возможного применения в отечественных реалиях. Методы: в ходе исследования применены методы формальной логики, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы. Результаты: в основе solo criado, или, иначе, возмездного предоставления права на строительство, лежит условное отделение права на строительство от права собственности на земельный участок. При этом в бразильском законодательстве с целью регламентации строительства устанавливается несколько коэффициентов использования земельных участков: минимальный, базовый и максимальный. Строительный потенциал земельного участка выше его базового коэффициента именуют дополнительным и квалифицируют как нематериальное благо, которое может выступать в качестве самостоятельного объекта сделок. Финансовые средства, собранные за счет возмездного предоставления права на строительство сверх установленного базового коэффициента использования земельного участка, расходуются на строго определённые цели, включая создание (финансирование) объектов социальной инфраструктуры. На наш взгляд, бразильский градостроительный инструмент solo criado может быть частично интегрирован в российское правовое пространство путем установления в градостроительных регламентах дифференцированных значений в отношении предельного количества этажей (предельной высоты) многоэтажного жилого дома: базового и максимального. Строительство многоэтажного жилого
© Эйриян Г. Н., 2023
дома с превышением базового количества этажей (предельной высоты) должно быть обусловлено принятием застройщиком обязательств по созданию (финансированию) объектов социальной инфраструктуры.
Ключевые слова: solo criado; механизм перехвата прироста стоимости; создание (финансирование) объектов социальной инфраструктуры; градостроительный регламент; предельные параметры разрешенного строительства; строительный потенциал
CONSTRUCTION OF A RESIDENTIAL BUILDING ABOVE THE ESTABLISHED NUMBER OF STORIES UNDER THE CONDITION OF CREATION (FINANCING) BY THE DEVELOPER OF SOCIAL INFRASTRUCTURE FACILITIES: LEGAL EXPERIENCE OF BRAZIL AND RUSSIA
G. N. Eyrian
Perm State University
E-mail: grazhdanskoe.pravo@gmail.com
Received 02 Aug 2023
Introduction: the article studies Brazilian and Russian (regional) experience in the field of cooperation between authorities, local governments, and developers of multi-story residential buildings in the creation (financing) of social infrastructure facilities. Purpose: to analyze the Brazilian urban planning instrument 'solo criado' with a view to its possible application in Russian realities. Methods: formal logic, historical, comparative-legal, systemic-structural. Results: the basis of the solo criado or, otherwise, reimbursable grant of the right to construction is a conditional separation of the right to construction from the right to ownership of the land. Brazilian legislation establishes several land-use coefficients for construction: minimum, basic, and maximum. The building capacity of a land parcel above its basic coefficient is called additional and is classified as an intangible good, which can be an independent object of transactions. The funds collected from the grant of the right to build above the established basic coefficient of land use are spent for strictly defined purposes, including the creation (financing) of social infrastructure facilities. In our opinion, the Brazilian town planning instrument solo criado can be partially integrated into the Russian legal space by establishing in urban planning regulations differentiated values regarding the maximum number of stories (maximum height) of a multi-story residential building: basic and maximum. The construction of a multi-story residential building exceeding the basic number of floors (maximum height) should be conditional on the developer's undertaking to create (finance) social infrastructure facilities.
Keywords: solo criado; value capture mechanism; creation (financing) of social infrastructure facilities; town planning regulations; limits of authorized construction; building capacity
Введение
Актуальной проблемой многих российских городов является дефицит социально значимых объектов и ухудшение качества городской среды1. Одна из причин обозначенной проблемы - многоэтажное строительство, влекущее значительное
1 О формировании новой градостроительной политики заявлено в Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года: Распоряжение Правительства РФ от 31 окт. 2022 г. № 3268-р (ред. от 20.09.2023) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
увеличение плотности населения на определенной территории. Важно отметить, что «не всегда массовое строительство жилья осуществляется с использованием механизма комплексного развития территорий. Зачастую земельные участки, на которых планируется строительство, находятся в собственности застройщика. Предоставление застройщику права строительства жилья на принадлежащем ему земельном участке (либо арендуемом земельном участке) не является основанием появления у застройщика обязанности строить за счет собственных средств объекты социальной инфраструктуры. Не является таким основанием и утверждаемая документация по планировке террито-
рии, предусматривающая наличие мест для строительства таких объектов» .
С учетом сказанного представляется важным поиск новых правовых форм взаимовыгодного сотрудничества между органами власти, местного самоуправления и застройщиками многоэтажных жилых домов по созданию (финансированию) объектов социальной инфраструктуры. В этой связи в статье проанализирован уникальный опыт Федеративной Республики Бразилия (далее также - Бразилия) по возмездному предоставлению права на строительство сверх установленного предела, или, иначе, solo criado - градостроительный инструмент, который вправе использовать муниципалитеты, соблюдая определенные условия.
В контексте проблемы привлечения средств застройщиков к созданию (финансированию) объектов социальной инфраструктуры обращение к опыту Бразилии не является случайным. В последней четверти прошлого века эта страна, столкнувшись с огромным ростом городского населения2, была вынуждена искать новые подходы к решению социальных проблем, в том числе возникающих в связи с интенсивной многоэтажной застройкой городских территорий. Кроме того, интерес к изучению бразильского законодательства продиктован ее членством в БРИКС (BRICS) - межгосударственном объединении, значение которого в настоящий момент сложно переоценить.
Обратим внимание, что в законодательстве РФ нет аналогов бразильскому регулированию отношений, анализируемых в настоящей статье. При этом схожие, в общих чертах, с solo criado подходы к привлечению средств застройщиков к созданию социальной инфраструктуры формируются в отдельных регионах, что требует их изучения и учета при разработке федерального законодательства.
1 Рекомендации круглого стола «Проблемы создания объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов жилой застройки»: утв. на заседании Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (протокол № 253 от 31.05.2021 г.). URL: http://council.gov.ru/ activity/activities/roundtables/128391/#_ftn1.
2 Если в 1940-х годах уровень урбанизации составлял 26,35 %, то в 1980-х он достиг 68,86 %. За эти сорок лет общая численность населения Бразилии утроилась, а городское население увеличилось в семь с половиной раз. В период с 1940 по 1960 г. ежегодный прирост городского населения в абсолютных цифрах был меньше общего прироста населения. Если эти цифры приближаются в период 1960-1970 гг., то в период 1970-1980 гг. они меняются на противоположные, когда, наконец, рост численности городского населения превысил рост общей численности населения страны [17, р. 146, 147].
1. Solo criado - опыт Бразилии по привлечению частных инвестиций в создание городской инфраструктуры
1.1. Solo criado: история возникновения
и общая характеристика
Развитие строительных технологий, а также появление новых материалов в XX веке привели к строительству высотных зданий, в том числе многоэтажных жилых домов. Этажи позволили застройщику многократно увеличить полезную площадь здания, не выходя при этом за границы земельного участка. Достаточно быстро обнаружилось, что выгоды отдельного правообладателя земельного участка сопряжены с серьезными негативными последствиями для общества. Вертикальное строительство ведет к перенаселению в районе многоэтажного строительства, что, в свою очередь, влечет дефицит объектов городской инфраструктуры, вызывает ряд экологических проблем (загрязнение, повышение уровня шума и т.д.). Кроме того, концентрация высотных зданий на определенной территории может обусловить диспропорцию между ее застроенной частью и открытым пространством, которое необходимо в том числе для организации мест рекреации.
Косвенно вертикальное строительство явилось причиной серьезных проблем, связанных с сохранением объектов культурного наследия. Так, Джон Костонис в своей статье «Чикагский план: стимулирующее зонирование и сохранение городских достопримечательностей» 1972 года отмечал, что гибель большого количества заветных зданий - явление исключительно американское. Отчасти это отражает национальную склонность отождествлять перемены с прогрессом, даже ценой разрушения связей нации с ее прошлым. Однако в фундаментальном плане это явление есть продукт системы, которая возлагает ответственность за принятие большинства решений в области городского развития на частных собственников, чей выбор, как и следовало ожидать, определяется потребностями рынка недвижимости. Упрямая реальность, лежащая в основе дилеммы достопримечательностей, заключается в том, что владение достопримечательностями в центральных районах с высокой стоимостью земли заметно менее прибыльно, чем их реконструкция. Таким образом, существует непрекращающийся обмен - вредный для городской среды -зданий, имеющих уникальную архитектурную особенность, на стеклянные и стальные башни, которые переполнены таким количеством арендопри-годной площади, которое позволяет местное зонирование и которое может поглотить рынок [4, р. 575].
С целью противодействия негативным явлениям, обусловленным вертикальным строительством, в некоторых странах стало внедряться специальное
нормативно-правовое регулирование. Как замечает Адриано Дейлифф, «насильственный процесс концентрации городского населения побудил сначала градостроителей, а затем юристов к поиску эффективных механизмов контроля за использованием физического пространства в городах. Был сделан вывод, что рынок сам по себе и методы его регулирования не обеспечивали разумного распределения граждан по всему городу. В конце концов, ценности, преследуемые рыночными правилами, не совсем совпадают с социально оправданным использованием городского пространства. Стремление к получению прибыли от недвижимости, которая, между прочим, является неоспоримой юридической ценностью, предполагает искаженное использование городской собственности, не всегда согласующееся со справедливым распределением государственных расходов между теми, кто находится под управлением» [5, p. 301].
Среди первых международных опытов выделяется американский, представленный в Плане города Чикаго 1973 года, который демонстрирует использование двух инструментов: space adrift и zoning bonus. Первый (в буквальном переводе -«плавающее пространство»), как часть политики сохранения исторически ценной недвижимости, предусматривал передачу строительного потенциала с участка, на котором размещалось историческое здание, другому или другим лицам, с тем чтобы компенсировать владельцу такого здания стоимость неиспользованного разрешенного строительного потенциала. Второй инструмент (в дословном переводе «бонус зонирования») предусматривал возможность допускать более высокие коэффициенты использования участка, а значит, и более выгодные для предпринимателей условия, требуя при этом финансирования благоустройства по усмотрению местных властей. В отличие от передачи строительного потенциала, при которой имело место только перераспределение плотностей, уже одобренных зонированием, бонусы вносили в сообщество увеличение плотности, которое, если его не контролировать, могло создать спрос на коммунальные услуги, которые город не мог предоставить [16].
Анализируя программы стимулирующего зонирования в 70-е годы прошлого века в США, Джон Костонис замечал, что они получают всё большее развитие. Хотя эти программы сильно различались между собой, все они были основаны на товарообмене между городом и застройщиком [4, p. 576]. В рамках рассматриваемых нами вопросов особый интерес представляют бонусные программы зонирования, которые позволяли городу ослаблять свои ограничения по зонированию, тем самым предоставляя застройщику право строить более прибыльно, включая в свой проект больше арендопригодной площади, чем допускает зонирование. Взамен застройщик должен был либо предоставить за свой
счет объекты коллективной инфраструктуры, например, открытое общественное пространство, либо произвести оплату наличными, что позволяло городу профинансировать мероприятия по общественному благоустройству. «Как город получает дополнительную площадь, которую он выделяет застройщику? Если город хочет получить объекты благоустройства, он просто создает площадь ex nihilo и дарит ее застройщику в качестве так называемого "бонуса зонирования". Сумма бонуса рассчитывается как равная или немного превышающая по размеру расходы, которые разработчик несет при предоставлении объектов благоустройства» [4, p. 576].
Другой пример взаимодействия властей и застройщиков в сфере создания объектов инфраструктуры - Франция, где в 1975 году был принят городской закон, установивший plafond légal de densité (законный максимум для строительства на каждом участке земли). Для строительства сверх установленного предела, до того, который разрешен городским законодательством, право на строительство нужно было получать за плату от муниципалитета.
Заслуживает внимание и опыт Колумбии, принявшей в середине 1970-х годов закон, который, среди прочего, предусматривал вертикальное расширение собственности на землю в городах. Основная идея заключается в том, что воздушное пространство принадлежит обществу, и закон предусматривает ограничение высоты (присущее праву частной собственности), в случае превышения которой объем строительства должен приобретаться у местных властей. Таким образом, основной элемент ограничения - физический аспект пространства [16, p. 54].
В Бразилии решение проблем в сфере городской инфраструктуры за счет застройщиков осуществляется с помощью инструмента градостроительного законодательства под названием solo criado (созданная земля)1. Мария Силвия Баррос Лорен-цетти, Суэли Мара Араужо замечают, что выражение solo criado изначально использовалось для обозначения возможности умножения естественной земли посредством строительства многоэтажных зданий, что представляет собой создание новых полезных площадей, не основанных непосредственно на естественной земле. В более широком смысле это выражение стало обозначать возможность строительства выше базового предела, установленного законом. С течением времени указанный инструмент стали ассоциировать с возмездным предоставлением права на строительство, или, иначе, с возмездным разрешением, которое выдает муниципалитет на строительство сверх предела, допускаемого зонированием на данной земле [12].
Основу концепции solo criado составляет компенсационный механизм, связанный с увеличением
1 Английский вариант - created land.
спроса на инфраструктуру и общественные услуги, возникающие в результате использования городских земель сверх определенного уровня. Право на строительство может быть осуществлено бесплатно только до предела, начиная с которого муниципальное правительство потребует компенсации.
В Бразилии формирование правового регулирования возмездного предоставления права на строительство началось в 1974 году, когда юристы Хели Лопес Мейрелес и Эурико де Андраде Азеведо выдвинули идею отделения права на строительство от права собственности на земельный участок путем установления строительного коэффициента, равного 11. В 1975 году общественный научно-исследовательский центр по вопросам управления городским хозяйством (CEPAM) опубликовал документ, в котором впервые появилось выражение solo criado. В 1976 году на семинаре, проведенном в городе Эмбу для обсуждения юридических аспектов solo criado, был подготовлен документ, известный как Письмо Эмбу (Carta do Embu). Данный документ посвящен анализу двух вопросов: а) является ли конституционным установление муниципалитетом единого коэффициента землепользования? б) является ли конституционной так называемая возможность передачи «права на solo criado»? Известные градостроители и юристы Бразилии того времени, принявшие участие в дискуссии, дали утвердительный ответ на оба вопроса. В Письме Эмбу, в частности, зафиксированы следующие выводы. Федеральная конституция гарантирует муниципалитетам право устанавливать единый строительный коэффициент для всей территории города; этот коэффициент не препятствует муниципалитетам устанавливать различные строительные коэффициенты с помощью законов о зонировании. Любое здание выше единого коэффициента считается solo criado, независимо от того, связано ли оно с занятием воздушного пространства или недр. Условием строительства выше единого коэффициента является предоставление заинтересованной стороной в распоряжение государственной власти земельного участка (участков), пропорционального дополнительной строительной площади. В случае отсутствия земельных участков или их несоответствия требуемым правовым условиям допускается замена экономическим эквивалентом. Собственник земельного участка, в отношении которого установлены административные ограничения, препятствующие полному использованию единого строительного коэффициента, может распоряжаться неиспользуемой частью права на застройку [15, p. 169-170].
Указанные выше положения основаны на принципиальной возможности отделения права на строительство от права собственности на земельный
1 Коэффициент 1 означает, что площадь застройки эквивалентна площади земельного участка.
участок, а также необходимости регламентировать отношения по застройке городских земель с учетом социальной функции права собственности на землю. В частности, при разработке положений о solo criado учли, что разные коэффициенты использования земельных участков (плотность застройки), которые устанавливаются в порядке зонирования, влекут несправедливость на индивидуальном уровне. Очевидно, что разные коэффициенты использования предопределяют разную стоимость земельных участков. Поэтому стоимость единицы городской земли, в которой находит свое экономическое выражение право собственности, должна соответствовать некой норме, одинаковой для всех собственников. Кроме того, авторы Письма Эмбу приняли во внимание, что ценность городских участков, предназначенных для строительства, определяется факторами, не зависящими от их собственников, в отличие, например, от земель сельскохозяйственного назначения. В последнем случае результат деятельности индивидуален, поскольку именно правообладатель земельного участка прикладывает к нему свои физические усилия и вкладывает в него свой капитал. К факторам, определяющим ценность городского земельного участка, предназначенного для строительства, относятся прежде всего цель его использования (определяется органами муниципальной власти в порядке зонирования) и наличие объектов инфраструктуры (создаются за счет общих средств, как правило, налогов). С учетом сказанного, результат использования такого земельного участка не может быть только частным, что обусловливает возможность установления государством компенсационного механизма при строительстве зданий сверх установленного размера.
Благодаря Письму Эмбу передача права на строительство приобрела общенациональную известность и получила широкое признание в научных кругах в качестве одного из решений для быстрой вертикальной урбанизации крупных бразильских городов [11, р. 11].
Отношения по поводу solo criado получили своё окончательное правовое оформление в связи с принятием Федерального закона № 10.257 от 10 июля 2001 г., известного как Городской Статут (Estatuto da Cidade)2. В настоящее время анализируемые отношения регламентированы в рамках возмездного предоставления права на строительство (outorga onerosa do direito de construir), им посвящен специальный раздел (IX) Городского Статута. Указанный федеральный закон стал результатом тринадцатилетней битвы (с момента принятия Конституции Бразилии 1988 года, в которой всего 2 статьи посвящено городской политике) за содержание директив городской политики. В течение
2 Estatuto da Cidade. 3. ed. Brasilia: Senado Federal, Subsecretaría de Edi?oes Técnicas, 2008. 102 p.
данного времени было разработано 16 различных проектов внутриконституционного (intra-constitu-tional) законодательства, которые в конечном итоге привели к закону, который стал известен как Городской Статут. Следует отметить, что на протяжении 1990-х годов ряд бразильских муниципалитетов реализовывал принципы, заложенные в Конституции 1988 года, и Бразилия стала своеобразной лабораторией новых стратегий местного управления и прямой демократии. Тем не менее правовые споры вокруг новых конституционных положений продолжались, и были сформулированы консервативные юридические аргументы, направленные на подрыв инновационных местных политико-институциональных стратегий управления городом. Поэтому на протяжении 1990-х годов общественные движения добивались принятия Национальным конгрессом федерального закона о городском развитии и политике, регулирующего конституционную главу и тем самым проясняющего нерешенные правовые проблемы [6, p. 212]. Именно в этот период некоторые бразильские города, особенно те, которые возглавляла Партия трудящихся (Partido does Trabalhadores), такие как Порту-Алегри, начали экспериментировать с парти-сипативным бюджетированием - формой участия, при которой граждане принимают решение о части бюджетных приоритетов муниципалитета. После принятия закона Луис Инасиу да Силва (известный как «Лула»), представляющий Партию трудящихся, победил на выборах 2002 года, что стало важным достижением, учитывая его многолетнюю работу в указанной партии. Президент Лула создал Министерство городов - федеральный институциональный аппарат для решения вопросов, связанных с городским развитием, что было давним требованием движений за городские реформы. С 2003 года Министерство городов играет ключевую роль в оказании помощи многочисленным муниципалитетам Бразилии в выполнении предписаний Городского статута [8, p. 162].
Городской Статут, основываясь на положениях Конституции Бразилии 1988 года, признает, что общей целью городской политики в Бразилии является продвижение социальной функции города и городской собственности или регулирование городской собственности как общественного, а не частного вопроса. В статье 2 указанного закона установлено, что городская политика направлена на обеспечение всестороннего развития социальных функций города и городской собственности. По мнению Эбигейл Френдли, цели городской политики основаны на концепции Лефевра о балансе права собственности и права жителей на получение выгод от городской жизни, привнося коллективное понятие городского пространства для противодействия более распространенному приватизированному взгляду на собственность [8, p. 164]. Важно, что социальная функ-
ция собственности отражена в том числе и в положениях гражданского законодательства Бразилии. Так, «Гражданский кодекс 2002 года подтверждает право на частную собственность (ст. 1228) и включает в себя идею социально-экономических целей собственности (п. 1 ст. 1228), установленных в различных конституциях, принятых после 1916 года, и в нескольких последних федеральных законах» [13, р. 261].
В основе концепции Городского Статута, помимо социальной функции собственности, находится идея о демократическом управлении городским развитием. Эта идея достаточно отчетливо проявляется в следующих принципах городской политики: демократическое управление посредством участия населения и ассоциаций, представляющих различные слои общества; разработка, осуществление и мониторинг планов, программ и проектов городского развития; сотрудничество между правительствами, частным сектором и другими секторами общества в процессе урбанизации с учетом социальных интересов.
Городской Статут подтвердил и расширил основополагающую политико-правовую роль муниципалитетов в разработке директив по городскому планированию, а также в управлении процессом городского развития и управления [7, р. 182]. Отметим, что основным документом в части реализации городской политики является генеральный план соответствующего муниципалитета (ст. 40 Городского статута).
Возмездное предоставление права на строительство не является обязательным инструментом городской политики муниципалитетов. На федеральном уровне установлены лишь общие положения, которыми муниципалитет обязан руководствоваться в том случае, если решит использовать его на своей территории. К их числу относятся:
- определение в генеральном плане районов, в которых право на строительство может осуществляться сверх утвержденного базового коэффициента использования земельного участка;
- установление в генеральном плане единого базового коэффициента использования земельных участков для всего городского района или дифференцированных коэффициентов для конкретных районов в пределах городского района;
- определение в генеральном плане максимальных коэффициентов использования земельных участков, с учетом соответствия между существующей инфраструктурой и ожидаемым увеличением плотности в каждом районе;
- определение на уровне специального муниципального нормативного акта условий, которые должны быть соблюдены для возмездного предоставления права на строительство (формула расчета финансового возмещения; основания освобождения от его выплаты; иные формы компенсации).
Следует заметить, что раздел IX Городского Статута, помимо возмездного предоставления права на строительство сверх установленного предела, допускает возможность возмездного изменения землепользования. В последнем случае в генеральном плане могут быть определены районы, в кото-
1
рых допускаются изменения в землепользовании .
Средства, собранные в результате предоставления права на строительство и изменения землепользования на возмездной основе, расходуются на строго определенные цели, которые перечислены в пунктах I—IX статьи 26 Городского Статута. К ним относятся, в частности, такие цели, как упорядочение земельной собственности, осуществление жилищных программ и проектов, представляющих социальный интерес, создание общественных зон отдыха и зелёных зон.
1.2. Дополнительный строительный потенциал как самостоятельное нематериальное благо с социально-экологическими функциями
Анализ solo criado будет неполным без обращения к вопросу о юридической природе объекта возмездного предоставления права на строительство. Как правило, данный вопрос в зарубежной юридической литературе обсуждается в рамках дискуссии о возможности отделения права на строительство от права собственности на земельный участок. Как отмечают Мария Лючия Рефинетти Мартинс, Дуглас Тадаши Магами, обсуждение вопроса о solo criado в 1970-1980 годах касалось прежде всего вопроса об отделении права на строительство от права собственности на земельный участок [14, р. 147].
Тиаго Кинтао Риччио, анализируя историю развития законодательства Бразилии применительно к solo criado, выделяет три разных подхода к рассмотрению вопроса о соотношении права собственности и права на строительство. Эти подходы были сформированы и обсуждены в январе 1975 года на совещании, организованном Исполнительной группой Большого Сан-Паулу (GEGRAN). В полюсе, считающемся цивилистическим, понималось, что право собственности подразумевает полноту права на строительство, поэтому в Бразилии нет места для solo criado. Другой крайностью было предложение (по примеру итальянского законодательства) полностью отделить право на строительство от права собственности на земельный участок. Сторонники данного подхода отвергали идею административных ограничений в отношении права собственника земельного участка на строительство, поскольку считали, что такое право ему не принадлежит. В итоге возобладала средняя линия: хотя право собственности предполагает пользование и распоряжение определенными благами, эти возможности позволяют
i.
В настоящей статье данные отношения не исследуются.
проводить их разграничение в рамках законодательства, что, таким образом, может обеспечить объективные ограничения права на строительство, включая необходимость предоставления права на превышение единого коэффициента [17, р. 148].
Solo criado, или, иначе, виртуальная земля, как называют этот инструмент некоторые зарубежные авторы, будучи изначально нематериальной, материализуются в форме зданий с помощью такого правового понятия, как строительный потенциал, выражаемый в коэффициентах использования земельного участка2. Как правило, градостроительное законодательство Бразилии включает в себя три вида коэффициентов использования земельных участков: минимальный, базовый и максимальный. В отношении минимального коэффициента использования следует указать, что в правовом плане он связан с параграфом 4 статьи 182 Конституции Бразилии 1988 года, в соответствии с которым собственник незастроенной, неиспользуемой или не полностью используемой городской земли может быть привлечен к ответственности, вплоть до экспроприации с возмещением, относимым за счет публичного долга . При этом согласно пункту 1 параграфа 1 статьи 5 Городского Статута имущество считается неиспользуемым в случае, если его использование ниже минимума, определенного в генеральном плане или в вытекающем из него законодательстве.
Как отмечает Хосе Антонио Аппаресидо, минимальный коэффициент использования земельного участка является критерием для определения его неиспользования или неполного использования. С технической точки зрения минимальный коэффициент использования земельного участка представляет собой параметр, который, умноженный на размер земельного участка, покажет, сколько квадратных метров необходимо построить, чтобы недвижимость считалась выполняющей свою социальную функцию. Таким образом, застройка земельного участка до минимального коэффициента представляет собой обязанность собственника, налагаемую на него на основании принципа социальной функции собственности [3, р. 54].
Базовый коэффициент использования земельного участка представляет собой коэффициент, который нормативно закреплен за городской собственностью и может быть достигнут без необходимости того, чтобы орган государственного управления предоставлял его в распоряжение заинтересованного
2 В соответствии с параграфом 1 ст. 28 Городского Статута, для целей применения данного закона под коэффициентом использования земельного участка понимается соотношение между площадью здания и площадью земельного участка.
3 Конституции государств (стран) мира. URL: https://world-constitutions.ru/?p=563.
лица посредством административного акта. В соответствии с параграфом 2 статьи 28 Городского Статута генеральным планом может быть установлен единый базовый коэффициент использования для всей городской зоны или дифференцированный для отдельных районов в пределах городской зоны. По мнению Хосе Антонио Аппаресидо, понятие базового коэффициента использования - это точка соприкосновения старой цивилистической доктрины частной собственности с современной концепцией городской собственности, поскольку этот коэффициент в настоящее время интегрирован в перечень прав, принадлежащих собственнику земельного участка, в соответствии с положениями градостроительного законодательства [3, р. 55]. Городская собственность обусловлена ее социальной функцией и исходит от государственной администрации как агента в процессе производства города. Город, согласно этой концепции, - это не результат действий частных собственников по управлению своей недвижимостью, а результат действий самой администрации по управлению городским пространством [16, р. 66].
В генеральном плане также определяются максимальный коэффициент использования земельного участка, который должен устанавливаться с учетом необходимых пропорций между существующей инфраструктурой и ожидаемым увеличением плотности в каждой области (параграф 3 ст. 28 Городского Статута).
Таким образом, solo criado представляет собой строительный потенциал земельного участка выше базового коэффициента использования. В юридической литературе такой строительный потенциал именуют дополнительным. В абстрактном виде дополнительный строительный потенциал, не связанный с конкретным земельным участком, является общественным достоянием, а точнее, муниципальным публичным активом [3, р. 57]. По мнению Марии Лючии Рефинетти Мартинс, Дугласа Тадаши Магами, «если допустить, что созданная земля может быть отнесена к активам, то она, безусловно, ближе к концепции активов общего пользования народа диффузного характера, чем к активам муниципальной собственности, исходя из понимания того, что правовая природа созданной земли - это экологический ресурс с городской функцией, используемый в производстве городского пространства» [14, р. 155]. Муниципалитеты, распределяя строительный потенциал среди городских земельных участков на основании генерального плана, резервируют за собой определённый объем дополнительного строительного потенциала в целях коммерциализации различными способами, в том числе с помощью solo criado. С позиций гражданского права дополнительный строительный потенциал является нематериальным благом, которое может выступать в качестве самостоятельного объекта сделок [3, р. 56, 57].
Зарубежные авторы, анализируя дополнительный строительный потенциал, как правило, особое внимание уделяют его функциям, к которым относят градостроительную и социально-экологическую. Примечательно, что каждая из указанных функций имеет в своей основе соответствующее конституционное положение. Так, согласно пункту XXIII статьи 5 Конституции Бразилии 1988 года собственность должна выполнять социальную функцию. Данная функция конкретизирована применительно к городам в статье 182 Конституции, согласно которой политика по развитию городов, проводимая муниципальными органами власти в соответствии с общими направлениями, устанавливаемыми законом, имеет своей целью организовать наиболее полное развитие социальных функций города и обеспечить благосостояние их жителей.
Принцип социальной функции городской собственности в силу статьи 225 Конституции Бразилии 1988 года охватывает в том числе экологический аспект. В указанной норме закреплено: все имеют право на пользование экологически сбалансированной окружающей средой, пригодной для общего пользования народом и необходимой для качественного образа жизни; обязанность защищать и сохранять эту среду для блага живущих и будущих поколений возлагается на органы государственной власти и на общество. Как замечает Даниэель Гайо, «по сравнению с предыдущими конституциями Конституция Бразилии 1988 года значительно расширила экологические обязательства, налагаемые на городскую собственность, с тем чтобы охватить не только традиционно охраняемые районы, но и всю территорию города. Такое глобальное представление об окружающей среде приводит к изменению направления в функциональной реализации городской собственности, которая во всё большей степени связана с поиском экологического баланса и надлежащего качества жизни» [10].
Приведенные выше конституционные положения обусловливают социально-экологическую функцию собственности, с учетом которой solo criado квалифицируется как градостроительно-экологи-ческий ресурс, подпадающий под действие норм как градостроительного, так и экологического законодательства. Если градостроительный аспект solo criado достаточно понятен, то экологический требует дополнительного пояснения. В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Закона Бразилии № 6.938 от 31 августа 1981 г. «О национальной экологической политике» к числу ресурсов окружающей среды отнесена в том числе атмосфера . На этом основании в юридической литературе высказано следующее мнение: «несмотря на то, что solo criado выполняет градостроительную функцию, она также
1 LEI N° 6.938 DE 31 DE AGOSTO DE 1981. URL: https://faolex.fao.org/docs/pdf/bra12932.pdf.
соответствует части воздушного пространства, которая представляет собой экологический ресурс, предназначенный для удовлетворения общих потребностей людей» [14, р. 149]. При этом solo criado - это не просто часть воздушного пространства, а экологический элемент деятельности, связанной с использованием воздушного производства, вызывающей деградацию окружающей среды. К негативным последствиям использования данного инструмента относят, как правило, увеличение интенсивности движения транспорта, загрязнение окружающей среды, а также создание непроницаемых поверхностей в городском пространстве. В пункте 7 статьи 4 указанного выше Закона Бразилии установлено, что загрязнитель окружающей среды обязан возместить причиненный ущерб. Принцип «загрязнитель платит» применяется в том числе и к отношениям, опосредуемым применением такого инструмента, как solo criado, учитывая экологический вред и загрязнения, причиняемые городскому пространству в результате его использования. В контексте социально-экологической функции собственности финансовая составляющая, которая в случае solo criado имеет форму дополнительного сбора, квалифицируется как экологическая компенсация, выполняющая градостроительную функцию. Цель последней - сбалансировать относительный дисбаланс между плотностью застройки и инфраструктурой с точки зрения того, что превышает базовый коэффициент использования земельного участка [14, р. 149].
1.3. Solo criado как финансовый инструмент
городского развития
Возмездное предоставление права на строительство сверх установленного базового коэффициента является одним из инструментов для перехвата прироста стоимости, генерируемого государственными инвестициями, которые влияют на цену земельных ресурсов1. Существенную роль в формиро-
1 Под механизмом перехвата прироста стоимости подразумевают полное или частичное возвращение в городской бюджет ренты, которую дополнительно получает частный сектор в связи с повышением привлекательности местоположения при создании инфраструктурного объекта, построенного на бюджетные средства. За счет повышения эффективности использования земли перехват прироста стоимости оказывает существенные положительные социально-экономические эффекты в виде активизации коммерческой деятельности, создания новых рабочих мест и увеличения налоговых сборов. Инструменты перехвата прироста стоимости активно применяются в зарубежной практике (в США, Канаде, Бразилии, странах ЕС). В России применение перехвата прироста стоимости чаще всего ограничивается налогами на землю и имущество (в частности, на недвижимость), которые рассчитываются на основе кадастровой стоимости // Постановление № 54-31 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ «О Рекомендациях по
вании solo criado как финансового инструмента городского развития сыграло Национальное движение за городскую реформу (Movimento Nacional pela Reforma Urbana). Действующие лица указанного политического движения объединились на весьма активном политическом фронте в процессе, предшествовавшем принятию Конституции Бразилии 1988 года, создав политико-законодательный акт, получивший название народной поправки к городской реформе [18, p. 17]. При обсуждении проекта действующей Конституции Бразилии среди 87 народных поправок, которые отвечали формальным требованиям (из 122 предложений), была народная поправка к городской реформе, содержащая 131 000 подписей и предлагающая включить в текст Конституции такие элементы, как право на достойные условия жизни в городе, демократическое управление городским хозяйством и получение прибыли от государственных инвестиций в недвижимость (перехват прироста стоимости недвижимости в результате государственных инвестиций) [18, p. 17].
Применение solo criado в качестве инструмента перехвата прироста стоимости недвижимости объясняется тем, что любые изменения в зонировании, которые позволяют владельцам использовать свои земельные участки более экономически выгодным образом, в том числе путем увеличения коэффициента использования, по факту либо являются следствием государственных капиталовложений, либо приводят к необходимости их осуществления [17, p. 149]. Действительно, рост коэффициента использования земельного участка, предназначенного для многоквартирного строительства, закономерно влечет за собой увеличение количества жильцов, что, в свою очередь, повышает спрос на объекты инфраструктуры, коммунальные услуги. Если повысить коэффициент использования земельного участка бесплатно путем внесения изменений в муниципальные акты о зонировании, то это даст экономическую выгоду его владельцу и в то же время увеличит расходы публичной власти, поскольку обяжет ее развивать инфраструктуру и повышать объем коммунальных услуг на соответствующей территории. В конечном итоге, по мнению Тьяго Риччио, происходит передача доходов от общества в целом - которое поддерживает своими налогами создание общественных объектов - к определенным лицам: владельцы участков прямо или косвенно получают выгоду [17, p. 149].
Возмездное предоставление права на строительство применяется, в частности, в Сан-Паулу, где
использованию механизма муниципально-частного партнерства для решения задач местного самоуправления» (Принято в г. Самарканде 28.10.2022) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
разработана стандартизированная формула для расчета сборов, взимаемых с застройщиков. Для реализации права на возмездное строительство сверх установленного предела застройщик разрабатывает проект, который утверждается префектурой только после полной оплаты сбора. Вырученные деньги вносятся в фонд (FUNDURB), а совет управления, состоящий из равного количества сотрудников государственного сектора и представителей гражданского общества, распределяет деньги в фонде на основе приоритетов, установленных в генеральном плане города. Деньги направляются на социальное жилье, проекты мобильности, общественные места, зелёные зоны, охрану окружающей среды, планы кварталов, городские и социальные инструменты или проекты культурного наследия в районах с недостаточной инфраструктурой. Такие фонды облегчают применение средств, собранных от возмездного предоставления права на строительство, для социальных целей, указанных в Городском Статуте, не допуская управления ими в рамках общего бюджета [9, р. 185]. В период с 2004 по 2015 год сумма, собранная за счет сборов от возмездного предоставления права на строительство в Сан-Паулу, достигла почти 1,9 млрд реалов. Это значение соответствует дополнительной площади в 5,2 млн квадратных метров, использованию 7,9 млн квадратных метров земли и в среднем 316,63 реала за дополнительный квадратный метр площади [9, р. 187].
Средства, собранные от возмездного предоставления права на строительство, перераспределяются по всему городу. Эбигейл Френдли пишет, что в общем смысле применение указанного инструмента и использование FUNDURB позволили собрать средства в самых дорогих районах города и использовать эти средства в самых бедных районах в рамках подхода «Робин Гуд» к строительству городов [9, р. 26]. Привилегированные владельцы недвижимости, живущие в дорогих высотках, - как это делают большинство богатых домохозяйств в бразильских городах - должны вносить свой вклад в оплату расходов на инфраструктуру в районах с высокой плотностью населения, делая возмездное предоставление права на строительство потенциально распределительным инструментом. Плата, взимаемая за инфраструктуру в силу увеличения плотности, должна иметь значение не только для района, получающего проект, но и для всей территории муниципалитета [9].
Перераспределительной характер solo criado обусловлен целями Федеративной Республики Бразилия в сфере экономики, к числу которых относят, в частности, построение свободного, справедливого и солидарного общества; уничтожение бедности и маргинализации и сокращение социального и регионального неравенства. Важно подчеркнуть, что основы правового регулирования solo criado зало-
жены на федеральном уровне. Вопрос о том, каким должен быть уровень нормативного правового регулирования solo criado - федеральным или муниципальным, был разрешен в пользу первого варианта во многом в связи с принципиальным изменениями, произошедшими в квалификации градостроительных отношений в целом. Как отмечают Мария Лючия Рефинетти Мартинс, Дуглас Тадаши Магами, «до середины XX века городская политика в основном создавала правила, ограничивающие собственность, основанные на полицейской власти, и поэтому изучалась в области права, а точнее, административного права. С появлением Федеральной конституции 1988 года политика развития городов была выделена с нормативно-топологической точки зрения в рамках экономического порядка. Таким образом, градостроительная деятельность стала занимать на нормативно-правовом уровне категорию государственного вмешательства в экономическую сферу с целью упорядочения полноценного развития социальной функции города и гарантирования социальной функции города и обеспечения благосостояния его жителей» [14, р. 148]. Solo criado, как и любые другие градостроительные инструменты, должны быть концептуально совместимы с положениями Конституции Бразилии, то есть служить средством достижения целей Федеративной Республики Бразилия в сфере экономики.
2. Российский региональный опыт сотрудничества между публично-правовыми образованиями и застройщиками по созданию объектов социальной инфраструктуры (на примере г. Перми)
2.1. Притворная благотворительность
Опыт г. Перми в сфере взаимодействия застройщиков и муниципальных органов власти условно можно разделить на два этапа: до и после принятия Решения Пермской городской Думы от 17.12.2019 № 316, которым был утвержден Порядок заключения соглашения о сотрудничестве между застройщиком и муниципальным образованием город Пермь для развития сети социальной инфраструктуры города Перми1 (далее - Порядок о сотрудничестве). До принятия указанного акта отношения, анализируемые в настоящей статье, на территории г. Перми опосредовались договором о взаимодействии, согласно которому застройщик принимал на себя обязательства по безвозмездной передаче в муниципальную собственность создан-
1 Об утверждении Порядка заключения соглашения о сотрудничестве между застройщиком и муниципальным образованием город Пермь для развития сети социальной инфраструктуры города Перми: Решение Пермской городской Думы от 17 дек. 2019 г. № 316 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
ного (реконструированного) за свой счет объекта социальной инфраструктуры и безвозмездному финансированию мероприятий по комплексному благоустройству территории города. В свою очередь городская администрация должна была, среди прочего, оказывать застройщику содействие в осуществлении мероприятий, направленных на реализацию соглашения, в пределах своих полномочий в рамках действующего законодательства.
В случае возникновения спора договоры о взаимодействии застройщика и городской администрации не квалифицировались как договоры, содержащие обязанность администрации по внесению изменений в документы территориального планирования и/или градостроительного зонирования. Указанный вывод подтверждается судебной практикой, представленной небольшим количеством дел, рассмотренных арбитражными судами, при этом достаточно полно иллюстрирующей проблемы застройщиков в случае заключения указанных выше договоров. В качестве примера приведем два спора, рассмотренных Арбитражным судом Пермского края. В первом из них застройщик (далее - истец) обратился в суд к городской администрации (далее - ответчик) о понуждении последней к исполнению обязательств, предусмотренных заключенным между сторонами соглашением1. Среди прочего, истец просил суд обязать ответчика обеспечить рассмотрение и утверждение Пермской городской Думой проекта решения «О внесении изменений в Генеральный план города Перми». В ходе рассмотрения спора суд установил, что между истцом и ответчиком было заключено соглашение, по условиям которого истец принял на себя обязательства по безвозмездной передаче в муниципальную собственность г. Перми здания дошкольного образовательного учреждения в качестве благотворительной деятельности (пожертвования), а также по добровольному перечислению в доход бюджета г. Перми денежной суммы в установленном договором размере. Ответчик, в свою очередь, в рамках соглашения обязался оказывать застройщику содействие в осуществлении мероприятий, направленных на реализацию соглашения, в пределах
своих полномочий в рамках действующего законо-
2
дательства .
При разрешении спора суд установил, что истец и ответчик по-разному определяли цель заключения спорного соглашения. Истец утверждал, что заключил спорное соглашение с целью получения
1 Решение Арбитражного суда Пермского края от 20 нояб. 2020 г. по делу № А50-16342/20 URL: https://kad.arbitr.ru.
2 Соглашение было заключено в связи с изменением
функционального зонирования территории: зона рекреационных и специальных объектов была изменена на жилую зону.
гарантий от администрации в том, что в отношении земельных участков, на которых он планирует строительство многоквартирных домов, в градостроительную документацию будут внесены необходимые изменения. По мнению ответчика, спорное соглашение никаких дополнительных обязательств на него не возлагает. Пункт спорного соглашения, на неисполнение которого указывает истец (оказание застройщику содействия в осуществлении мероприятий, направленных на реализацию соглашения), не связан с обязанностями администрации г. Перми по внесению изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, а также разработкой проекта планировки территории. Кроме того, ответчик отметил, что реализация мероприятий, которые истец просит выполнить в рамках спорного соглашения, урегулированы законодательно и предполагают обращение истца в инициативном порядке с заявлениями в уполномоченный орган.
Суд отказал в удовлетворении исковых требований, указав, что «соглашение является притворной сделкой, поскольку прикрывает другую сделку, связанную с оказанием муниципальных услуг на возмездной основе, которая, в свою очередь, также является ничтожной, как несоответствующая закону, а значит, исковые требования об обязании выполнить условия этой сделки не могут быть удовлетворены»3. Суд мотивировал свое решение, в частности тем, что «у истца отсутствовало намерение безвозмездно перечислить в бюджет города денежные средства в виде пожертвования - без получения за это встречного исполнения со стороны администрации». При этом суд указал, что внесение изменений в генеральный план, а также правила землепользования и застройки относится к полномочиям органов местного самоуправления и реализуется ими путем предоставления соответствующей муниципальной услуги, процедура которой регламентирована Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ). Истец, добросовестно пользующийся способами защиты права, установленными законом (ст. 12 Гражданского кодекса РФ), должен обращаться с соответствующими заявлениями в уполномоченные органы, а в случае, если муниципальные услуги оказываются ненадлежащим образом - оспаривать действия/бездействия муниципальных органов и принятые ими ненормативные акты в установленном законом порядке.
Семнадцатый арбитражный апелляционный
4
суд изменил решение суда первой инстанции, ис-
3 Решение Арбитражного суда Пермского края от 20 нояб. 2020 г. по делу № А50-16342/20 URL: https://kad.arbitr.ru.
4 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февр. 2021 г. № 17АП-16916/2020-ГК по делу № А50-16342 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ключив из его мотивировочной части вывод о квалификации спорного соглашения в качестве притворной сделки. Кроме того, из решения были исключены абзацы, указывавшие на незаконность сделки, которую стороны, по мнению суда первой инстанции, действительно имели в виду, - возмездное оказание муниципальной услуги, процедура которой регламентирована ГрК РФ. По мнению апелляции, суд не установил всю совокупность признаков, необходимых для квалификации сделки в качестве притворной в соответствии со статьей 170 ГК РФ. Кроме того, суд апелляционной инстанции указал, что действия ответчика по внесению изменений в Генеральный план г. Перми, перечисленные истцом в просительной части искового заявления, не входят в предмет спорного соглашения.
Г! 1
В рамках второго спора городская администрация (далее - истец) обратилась с иском к застройщику (далее - ответчик) об обязании последнего исполнить договорные обязательства путем безвозмездной передачи в муниципальную собственность г. Перми здания средней общеобразовательной школы и земельного участка, необходимого для ее обслуживания, а также детского сада (встроено-пристроенного помещения на первом этаже многоквартирного жилого дома) с выделением земельного участка для прогулок лиц, посещающих такое учреждение. Ответчик предъявил встречный иск об обязании администрации возвратить обществу оплату по соглашению, признании соглашения о безвозмездном проектировании, безвозмездном строительстве, вводе в эксплуатацию и передаче в муниципальную собственность г. Перми расторгнутым. Суды всех инстанций удовлетворили первоначальный иск администрации и отказали в удовлетворении встречного иска застройщика. При этом суд, в частности кассационной инстанции, указал следующее. Из материалов дела не следует, что передача имущества в муниципальную собственность обусловлена совершением истцом каких-либо действий, связанных с выдачей разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства или с изменением проекта планировки территории, правил землепользования и застройки с целью изменения коэффициента плотности застройки и/или высоты (этажности) зданий. Процедура получения таких разрешений или изменения правил землепользования и застройки, доку-
1 Решение Арбитражного суда Пермского края от 25 мая 2021 г. по делу № А50-23874/2020; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 авг. 2021 г. № 17АП-14082/2020-ГК по делу № А50-23874/ 2020; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 февр. 2022 г. № Ф09-726/21 по делу № А50-23874/2020 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ментации по планировке территории нормативно урегулирована и не поставлена в зависимость ни от субъективного усмотрения органов, ни от наличия встречного имущественного предоставления заинтересованных лиц. Орган местного самоуправления обязан руководствоваться публичными интересами и теми задачами, которые на него возложены, в том числе по обеспечению устойчивого развития территории города Перми, созданию благоприятной городской среды.
Вместе с тем суд отметил, что застройщик осуществлял строительство многоквартирных домов с изменением предельных параметров разрешенного строительства, в том числе на момент рассмотрения спора инициирована процедура внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Перми с целью увеличения коэффициента плотности застройки и/или высоты (этажности) зданий на принадлежащих ему земельных участках. По мнению суда, заключая спорное соглашение на вышеуказанных условиях, застройщик действовал добровольно, осознавая необходимость обеспечения застраиваемой им многоквартирными домами территории объектами социального назначения (школы, детские сады) и социальной инфраструктуры, создающей благоприятные условия жизнедеятельности населения не ниже установленных норм при возможном изменении (увеличении) коэффициента застройки и/или высоты этажности, то есть осуществлении строительства с иными параметрами.
2.2. Регламентированное сотрудничество
В соответствии с пунктом 12 статьи 3 Правил землепользования и застройки города Перми (далее - ПЗЗ г. Перми) в них могут быть внесены изменения в целях установления территориальных зон, предусматривающих строительство «многоэтажных» или «среднеэтажных» домов, или изменения предельных параметров разрешенного строительства в части увеличения высоты/этажности более чем на 60 % и/или коэффициента плотности застройки при строительстве многоэтажных или сред-неэтажных домов2. Указанные изменения допускаются при обеспеченности испрашиваемой территории (земельного участка) объектами социальной инфраструктуры (местами в дошкольных образовательных учреждениях и общеобразовательных учреждениях) либо при наличии источников финансирования ее обеспечения, в том числе внебюджетных.
Обеспеченность испрашиваемой территории (земельного участка) объектами социальной инфраструктуры (местами в дошкольных образовательных учреждениях и общеобразовательных учреждениях)
2 Данное правило распространяется на зоны Ц-1, Ц-2, Ж-1, Ж-2 ПЗЗ г. Перми.
реализуется застройщиком в порядке, предусмотренном правовым актом города Перми. Требование к обеспеченности испрашиваемой территории (земельного участка) объектами социальной инфраструктуры (местами в дошкольных образовательных учреждениях и общеобразовательных учреждениях) либо к наличию источников финансирования ее обеспечения, в том числе внебюджетных источников, не распространяется при осуществлении дея-
1
тельности по комплексному развитию территории .
Другими словами, в ПЗЗ г. Перми предусмотрена возможность:
- изменить функциональное зонирование территории в целях осуществления в границах земельного участка жилой застройки;
- увеличить высоту/этажность и/или коэффициент плотности застройки земельного участка, уже предназначенного для жилой застройки.
В обоих случаях застройщик должен принять на себя обязательства по финансированию (созданию) объектов социальной инфраструктуры, заключив соглашение о сотрудничестве. В рамках настоящей статьи основное внимание уделено отношениям, возникающим в связи с изменением предельных параметров разрешенного строительства2.
Увеличение высоты/этажности и/или коэффициента плотности застройки возможно при выполнении условий, изложенных в Порядке о сотрудничестве. Данным муниципальным нормативным правовым актом, помимо указанного Порядка о сотрудничестве, также утверждены типовые (примерные) формы таких соглашений. В соответствии с Порядком о сотрудничестве между застройщиком и муниципальным образованием г. Пермь3 заключается соглашение для развития сети социальной инфраструктуры г. Перми. Способ оказания содействия муниципальному образованию г. Пермь застройщик определяет самостоятельно из числа предусмотренных Порядком о сотрудничестве. Первый вариант - застройщик обеспечивает безвозмездное фи-
1 Правила землепользования и застройки города Перми: Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. № 143 (ред. от 10.10.2022, с изм. от 19.10.2022) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 По вопросам развития законодательства в части привлечения внебюджетных средств при установлении (изменении) территориальных зон, предусматривающих строительство многоквартирных домов, см.: [1].
3 Применяется с учетом положений Закона Пермского края от 07 дек. 2020 г. № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае"»: (ред. от 10.12.2021) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
нансирование создания (строительства) социальных объектов, предусмотренных программой комплексного развития социальной инфраструктуры города Перми , путем перечисления в местный бюджет суммы, рассчитанной по установленной формуле. Второй вариант оказания содействия - создание (строительство) отдельно стоящего объекта капитального строительства или встроенно-пристроен-ных помещений в составе планируемого к строительству (реконструкции) объекта капитального строительства жилого назначения в целях размещения социального объекта за счет собственных (привлеченных) средств.
Согласно абзацу 2 пункта 1.5.1 Порядка о сотрудничестве финансирование обеспечивает создание (строительство) социальных объектов в пределах функциональных зон стандартных территорий нормирования благоприятных условий жизнедеятельности населения (далее - СТН), в границах которых планируется к строительству (реконструкции) объект капитального строительства жилого назначения с превышающими параметрами, либо ближайших к функциональной зоне СТН.
В разделах II и III Порядка о сотрудничестве регламентированы вопросы, касающиеся подготовки проекта соглашения, а также рассмотрения и подписания проекта соглашения. Застройщик самостоятельно производит расчет потребности мест в социальных объектах в соответствии с установленными правилами и осуществляет подготовку проекта соглашения по типовой (примерной) форме. Далее он одновременно направляет в комиссию по подготовке проекта ПЗЗ г. Перми проект соглашения, подписанный со своей стороны, и предложение о внесении изменений в ПЗЗ г. Перми. Предложение застройщика о внесении изменений в ПЗЗ г. Перми рассматривается в порядке, установленном ГрК РФ, включая проведение публичных слушаний, с учетом приложенного и подписанного со стороны застройщика проекта соглашения. Исходя из положений Порядка о сотрудничестве наличие проекта соглашения о сотрудничестве не является безусловным основанием для внесения изменений в ПЗЗ г. Перми. В случае непринятия решения об утверждении изменений в ПЗЗ г. Перми денежные средства, перечисленные в бюджет города Перми, подлежат возврату застройщику.
В общих чертах подход к привлечению средств застройщиков к развитию сети социальной инфраструктуры г. Перми, закрепленный в соответствующих положениях ПЗЗ г. Перми и Порядка о сотрудничестве, укладывается в рамки поощри-
4 Об утверждении Программы комплексного развития социальной инфраструктуры города Перми на 20232034 годы: Решение Пермской городской Думы от 27 июня 2023 г. № 111 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
тельного (стимулирующего) зонирования территории муниципального образования, зарубежные примеры которого были приведены в первой части настоящей статьи. Заключая соглашение о сотрудничестве с застройщиком и параллельно внося соответствующие изменения в ПЗЗ, город обменивает дополнительные «этажи» на объекты социальной инфраструктуры. Анализируя «пермский» подход к решению рассматриваемого вопроса, несложно заметить его сходство с правовым регулированием отношений, возникающих при применении solo criado, в Городском Статуте Бразилии. Во-первых, в ПЗЗ г. Перми определены территориальные зоны, в пределах которых допускается увеличение коэффициента плотности застройки и/или высоты/этажности многоэтажного жилого дома. Во-вторых, помимо норм в ПЗЗ указанные отношения регламентированы в рамках отдельного нормативного правового акта. Однако, в отличие от бразильских муниципалитетов, использующих в своей градостроительной политике solo criado, пермский опыт не имеет в своей основе правовых положений федерального уровня. Принимая во внимание разрешительный тип правового регулирования, применяемый в публично-правовых отношениях, к которым относится градостроительная деятельность1, отметим, что увеличение предельного количества этажей (предельной высоты) многоэтажных жилых домов в обмен на объекты социальной инфраструктуры может получить неоднозначное толкование со стороны правоприменительных органов.
С учетом вышесказанного, необходимо совершенствование федерального градостроительного законодательства в части расширения прав органов власти, местного самоуправления в определении инструментов проводимой ими градостроительной политики. На наш взгляд, это требует концептуализации отношений собственности на землю (земельные участки), а точнее, осознания ее социальной функции и соответствующего воплощения в законодательстве2. Именно в контексте социальной функции собственности на землю (земельные участки) должна формироваться новая градостроительная политика РФ3, определяться инструменты ее прове-
1 Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 сент. 2016 г. №56-АПГ16-17 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Ранее мы уже высказывались о необходимости реализации в законодательстве РФ концепции права собственности на землю как социальной функции [2].
3 О формировании новой градостроительной политики заявлено в Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года: Распоряжение Правительства РФ от 31 окт. 2022 г. № 3268-р (ред. от 20.09.2023) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
дения. В этом отношении представляется целесообразным использование опыта Бразилии, в частности, предоставление органам местного самоуправления (в установленных законом случаях органам государственной власти) права устанавливать в правилах землепользования и застройки, а точнее, в градостроительных регламентах, дифференцированные значения в части предельного количества этажей (предельной высоты) многоэтажного жилого дома: базового и максимального. При этом использование застройщиком максимального значения должно допускаться только в случае принятия им обязательств по созданию (финансированию) объектов социальной инфраструктуры.
Заключение
Solo criado, или, иначе, возмездное предоставление права на строительство, базируется на конституционных положениях о социальной функции городской собственности. Как и другие инструменты городской политики, solo criado служит средством реализации государственной политики Бразилии, прежде всего в сфере экономики. Очевиден перераспределительный характер анализируемого инструмента, что необходимо для решения таких задач, как: построение свободного, справедливого и солидарного общества; уничтожение бедности и маргинализации и сокращение социального и регионального неравенства.
В основе возмездного предоставления права на строительство лежит условное отделение права на строительство от права собственности на земельный участок. Строительный потенциал выше базового коэффициента использования земельного участка именуют дополнительным и квалифицируют как нематериальное благо, которое может выступать в качестве самостоятельного объекта сделок. Финансовые средства, собранные за счет возмездного предоставления права на строительство сверх установленного базового коэффициента использования земельного участка, расходуются на строго определённые цели, включая создание (финансирование) объектов социальной инфраструктуры.
Представляется, что проанализированный в настоящей статье бразильский градостроительный инструмент solo criado может быть частично интегрирован в российское правовое пространство путем установления в градостроительных регламентах дифференцированных значений в отношении предельного количества этажей (предельной высоты) многоэтажного жилого дома: базового и максимального. Строительство многоэтажного жилого дома с превышением базового количества этажей (предельной высоты) должно быть обусловлено принятием застройщиком обязательств по созданию (финансированию) объектов социальной инфраструктуры.
Библиографический список
1. Башарин А. В. О возможности изменения градостроительной документации на основании соглашений между публично-правовыми образованиями и частными лицами. Перспективы условного и контрактного зонирования в российском праве // Закон. 2021. № 8. С. 153-170.
2. Эйриян Г. Н. Сочетание интересов общества и частных интересов в регулировании использования земель // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2021. Вып. 4. С. 699-721. DOI: 10.17072/1995-4190-2021-54-699-721.
3. Apparecido Júnior J.A. Potencial Construtivo Adicional (PCA) e sua utilizagao como instrumento jurídico: muito além da outorga onerosa // Cadernos Jurídicos, Sao Paulo, Novembro-Dezembro 2019. Ano 20, n° 52. Pp. 53-68.
4. Costonis J. The Chicago Plan: Incentive Zoning and the Preservation of Urban Landmarks // Harvard Law Review. 1972. Vol. 85. Issue 3. Pp. 574-634.
5. Daleffe A. Solo criado e a disciplina urbanística da propriedade // Revista de Informagao Legislativa. a. 34 n. 134 abr. / jun. 1997. Pp. 301-310.
6. Fernandes, E. Constructing the «right to the city» in Brazil // Social & Legal Studies. 2007. Vol. 16 (2). Pp. 201-219.
7. Fernandes E. Implementing the urban reform agenda in Brazil // Environment & Urbanization. 2007. Vol. 19 (1). Pp. 177-189.
8. Friendly A. The right to the city: theory and practice in Brazil // Planning Theory & Practice. 2013. Vol. 14 (2). Pp. 158-179.
9. Friendly A. Land Value Capture and Social Benefits: Toronto and Sao Paulo Compared // IMFG Papers on Municipal Finance and Governance. 2017. Vol. 33. 49 р.
10. Gaio D. A fungao social da propiedade urbana na constitugao brasileira e a protegaao dos valores ambientais // Revista General de Derecho Constitucional. 2014. Issue 18.
11. Gaio D. As compensagoes urbanísticas no coeficiente variável de aproveitamento: o caso referencia de Curitiba (Brasil) // Quivera. Vol. 15, núm. 2013-2, julio-diciembre, 2013. Pp. 9-22.
12. Lorenzetti M. S. B., Araújo S. M. Solo Criado: the Brazilian Experience // IRGLUS - 9th 'Law and urban Space' Workshop. 2002. 11 p. URL: https://www.researchgate.net/publication/259331523 _Solo_Criado_the_Brazilian_Experience.
13. Macedo J. Urban land policy and new land tenure paradigms: Legitimacy vs. legality in Brazilian cities // Land Use Policy 2008. Issue 25. Pp. 259-270.
14. Martins M. L. R., Magami D. T. Solo Criado em Sao Paulo: terra virtual produzindo espago e desigual-dade // Cadernos Metrópole. 2023. Vol. 25. Issue 56. Pp. 143-163. DOI: 10.1590/2236-9996.2023-5606.e.
15. Solo (o) criado. Anais do seminario. Sao Sebas-tiao 25-26 Junho, Sao Paulo, 28-29 Junho-1976. Funda-cao prefeito Faria Lima. URL: https://edisciplinas.usp.br
/pluginfile.php/1894685/mod_resource/content/0/08 %20Carta%20do%20Embu.pdf.
16. Rezende V. F, Furtado F., Oliveira M. T. C. de & Jorgensen Junior P. A Outorga Onerosa do Direito de Construir e o Solo Criado: uma necessária avaliagao das matrizes conceituais // Revista Brasileira De Estudos Urbanos E Regionais, 2009. Vol. 11. Issue 2. Pp. 51-71. DOI: 10.22296/2317-1529.2009v11n2p51.
17. Riccio T. Q. Operagao urbana consorciada: contratualizagao na execugao da política urbana concertada. Belo Horizonte. 2015. 277 p. URL: https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/4385916/m od_resource/content/0/RICCIO%2C%20Thiago%20Qui ntao.%20Opera%C3%A7%C3%A3o%20urbana%20cons orciada%20-
%20Disserta%C3%A7%C3%A3o%20Mestrado.pdf.
18. Santoro P., Cymbalista R. Outorga Onerosa do Direito de Construir no Brasil: entre a regulagao e a arrecadagao. 2006. URL: https://www.researchgate. net/publication/319087694.
References
1. Basharin A. V. O vozmozhnosti izmeneniya gradostroitel'noy dokumentatsii na osnovanii soglashe-niy mezhdu publichno-pravovymi obrazovaniyami i chastnymi litsami. Perspektivy uslovnogo i kontraktno-go zonirovaniya v rossiyskom prave [On the Possibility of Changing Urban Planning Documentation Based on Agreements Between Public Law Entities and Private Individuals. Prospects for Conditional and Contract Zoning in Russian Law]. Zakon - Law. 2021. Issue 8. Pp. 153-170. (In Russ.).
2. Eyrian G. N. Sochetanie interesov obshchestva i chastnykh interesov v regulirovanii ispol'zovaniya ze-mel' [Public and Private Interests in Regulation of Land Use]. Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Juridical Sciences. 2021. Issue 4. Pp. 699-721. DOI: 10.17072/1995-41902021-54-699-721. (In Russ.).
3. Apparecido Júnior J. A. Potencial Construtivo Adicional (PCA) e sua utilizagao como instrumento jurídico: muito além da outorga onerosa. Cadernos Jurídicos. 2019, November-December. Vol. 20. Issue 52. Pp. 53-68. (In Port.).
4. Costonis J. The Chicago Plan: Incentive Zoning and the Preservation of Urban Landmarks. Harvard Law Review. 1972. Vol. 85. Issue 3. Pp. 574-634. (In Eng.).
5. Daleffe A. Solo criado e a disciplina urbanística da propriedade. Brasilia. 1997. Vol. 34. Issue 134. Pp. 301-310. (In Port.).
6. Fernandes E. Constructing the 'Right to the City' in Brazil. Social & Legal Studies. 2007. Vol. 16 (2). Pp. 201-219. (In Eng.).
7. Fernandes E. Implementing the Urban Reform Agenda in Brazil. Environment & Urbanization. 2007. Vol. 19 (1). Pp. 177-189. (In Eng.).
8. Friendly A. The Right to the City: Theory and Practice in Brazil. Planning Theory & Practice. 2013. Vol. 14 (2). Pp. 158-179. (In Eng.).
9. Friendly A. Land Value Capture and Social Benefits: Toronto and Sao Paulo Compared. IMFG Papers on Municipal Finance and Governance. 2017. Vol. 33. (In Eng.).
10. Gaio D. A fungao social da propiedade urbana na constituyo brasileira e a protegaao dos valores ambientais. Revista General de Derecho Constitucional. 2014. Issue 18. (In Port.).
11. Gaio D. As compensates urbanísticas no coeficiente variável de aproveitamento: o caso referencia de Curitiba (Brasil). Quivera. 2023. Vol. 15. Issue 2013-2. Pp. 9-22. (In Port.).
12. Lorenzetti M. S. B., Araújo S. M. Solo Criado: the Brazilian Experience. IRGLUS - 9th 'Law and urban Space' Workshop. 2002. 11 p. Available at: https://www.researchgate.net/publication/259331523_ Solo_Criado_the_Brazilian_Experience. (In Eng.).
13. Macedo J. Urban Land Policy and New Land Tenure Paradigms: Legitimacy vs. Legality in Brazilian Cities. Land Use Policy. 2008. Issue 25. Pp. 259-270. (In Eng.).
14. Martins M. L. R., Magami D. T. Solo Criado em Sao Paulo: terra virtual produzindo espado e desigualdade. Cadernos Metrópole. 2023. Vol. 25. Issue 56. Pp. 143-163. DOI: 10.1590/2236-9996.2023-5606.e. (In Port.).
Информация об авторе:
Г. Н. Эйриян
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614068, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
ORCID: 0000-0002-3024-6816 ResearcherID: F-7623-2016
Статьи в БД «Scopus»/«Web of Science»: DOI: 10.17072/1995-4190-2017-38-535-547 DOI: 10.17072/1995-4190-2019-45-540-563 DOI: 10.17072/1995-4190-2021-54-699-721 DOI: 10.17072/1995-4190-2023-60-215-230
15. Solo (o) criado. Anais do seminario. Sao Sebas-tiao 25-26 Junho, Sao Paulo, 28-29 Junho-1976. Funda-cao prefeito Faria Lima. 1977. Available at: https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/1894685/mo d_resource/content/0/08%20Carta%20do%20Embu.pdf. (In Port.).
16. Rezende V. F., Furtado F., Oliveira M. T. C. de, Jorgensen Junior P. A Outorga Onerosa do Direito de Construir e o Solo Criado: uma necessária avaliagao das matrizes conceituais. Revista Brasileira De Estudos Urbanos E Regionais. 2009. Vol. 11. Issue 2. Pp. 51-71. DOI: 10.22296/2317-1529.2009v11n2p51. (In Port.).
17. Riccio T. Q. Operagao urbana consorciada: contratualizagao na execugao da política urbana concertada. Belo Horizonte, 2015. 277 p. Available at: https://edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/4385916/mod _resource/content/0/RICCIO%2C%20Thiago%20Quintao. %20Opera%C3%A7%C3%A3o%20urbana%20consorciada %20-%20Disserta%C3%A7%C3%A3o%20Mestrado.pdf. (In Port.).
18. Santoro P., Cymbalista R. Outorga Onerosa do Direito de Construir no Brasil: entre a regulagao e a arrecadagao. 2006. Available at: https://www.re-searchgate.net/publication/319087694. (In Port.).
About the author:
G. N. Eyrian
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, 614068, Russia
ORCID: 0000-0002-3024-6816 ResearcherID: F-7623-2016
Articles in Scopus / Web of Science: DOI: 10.17072/1995-4190-2017-38-535-547 DOI: 10.17072/1995-4190-2019-45-540-563 DOI: 10.17072/1995-4190-2021-54-699-721 DOI: 10.17072/1995-4190-2023-60-215-230
