CC BY
41
СТРОИТЕЛЬСТВО НАЦИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА: АФГАНСКИЙ И ИРАКСКИЙ ПРЕЦЕДЕНТ (Реферат)
Nation-building: Beyond Afganistan and Iraq / Ed. by Fukuyama F. -Baltimore: Johns Hopkins univ. press, 2006. - x, 262 p.
Известный исследователь Фрэнсис Фукуяма выступил в качестве главного редактора сборника статей, посвященных национальному строительству на примере Афганистана и Ирака. Авторы сборника, в числе которых политологи, аналитики и практикующие политики, анализируют богатый опыт национального строительства, приобретенный США на материале как собственной страны, так и государств Европы, Латинской Америки и Азии, в политическое развитие которых США вмешивались. Основная идея сборника заключается в том, что, несмотря на свой опыт, США не предпринимают систематических усилий по созданию сильных государств в постконфликтных ситуациях. Задача работы - дать критическую оценку деятельности Соединенных Штатов в этой области, с тем чтобы в будущем избежать ошибок.
Сборник разделен на три части: в первой описываются исторические основания строительства национальных государств, во второй анализируется нациестроительство в Афганистане, в третьей - в Ираке.
Во вводной статье Фрэнсиса Фукуямы представлены различные подходы к строительству национального государства, под которым автор понимает прежде всего политическую доктрину, в основе которой лежат политические традиции и доминантные ценностные ориентиры.
Фукуяма полагает, что хорошо управляемое государство является необходимым предварительным условием создания национального государства. В своей статье Фукуяма показывает, что европейцы, американцы и жители Великобритании по-разному понимают строительство национального государства. Различия зависят от того, насколько жители этих стран осведомлены о функционировании своего и других государств. На практике рядовые граждане крайне поверхностно информированы о государственной системе своей страны, а тем более других стран.
Автор отмечает необходимость помощи развивающимся странам в создании стабильно функционирующих общественных учреждений, механизмов и способов, позволяющих извлечь максимальную обоюдную выгоду от формирования современных политических институтов.
В Афганистане, Ираке и за их пределами Соединенные Штаты пытаются создать единый государственный стандарт, признанный ими идеальным. Однако первые шаги нациестроительства в Афганистане выявили ряд проблем и просчетов со стороны Америки.
Во-первых, по мнению американской администрации, нацие-строительству должно предшествовать создание нового, лояльного США правительства, способного в сжатые сроки представить кон -цепцию «государственности», на основе которой в дальнейшем будет формироваться новый государственный порядок.
Лояльное правительство было сформировано, но на практике его влияние на внутриполитические процессы было ничтожно, что привело к появлению «стратегического беспорядка» в стране.
Вторая причина неудачного национального строительства -отсутствие координации между основополагающими элементами старой государственной системы и новой, привнесенной извне.
Третья причина - полное отсутствие межведомственного взаимодействия. Так, лидирующую роль в национальном строительстве взяло на себя военное ведомство (Пентагон). Государст -венному департаменту и Американскому агентству международного развития (и8АГО) была отведена второстепенная роль. Взаимодействие между ними осуществлялось через офис вице-президента, причем оно носило явно однобокий характер.
Эта модель реконструкции Афганистана впоследствии была применена и в Ираке. Полномасштабное военное вторжение в Ирак
в августе 2002 г. показало, что Америка вновь и вновь повторяет те же самые ошибки.
Для каждого нового американского президента строительство национального государства является модным брендом. Поэтому администрация Дж. Буша-младшего заявила, что дипломатическими усилиями, в том числе с привлечением ООН, невозможно построить новое национальное государство в Ираке. Единственным выходом являются военные действия и жесткое силовое вмешательство. Однако, как считает Ф. Фукуяма, истинной причиной военного вторжения стал контроль над стратегическими территориями.
Строительство национальных государств невозможно без сохранения и использования таких «тонких» политических конструкций, как политическая культура и политические традиции. На практике всякий раз, когда США вовлекались в военные конфликты, «тонкие» конструкции уничтожались военной машиной во имя строительства пресловутого «национального демократического го -сударства».
Обычно нациестроительство во враждебном регионе велось двумя конкурирующими силами: гражданскими (Государственный департамент) и военными (Пентагон), с четким разграничением полномочий, которое обычно координировалось командой под председательством посла. После завершения военной операции полномочия традиционно передавались гражданским ведомствам.
В Афганистане и Ираке все было иначе - здесь нациестрои-тельство полностью направлялось Пентагоном. Министру обороны США Дональду Рамсфелду удалось убедить Джорджа Буша-младшего в необходимости единственного центра командования, а именно - военного. Аргумент Рамсфелда был прост: в Боснии раздробленные центры силы привели к ослаблению позиции Америки в целом, которая за счет активной деятельности гражданской администрации попросту стала терять свое лицо. Рамсфельд неоднократно указывал на то, что США - это, прежде всего, военная мощь, и именно военные должны участвовать в процессе строительства новых государств. Восстановление государств могут проводить и гражданские ведомства, а вот строительство - прерогатива военных.
Фукуяма не дает ясных и четких ответов, какие моральные, политические и экономические основания должны лежать в основе формирования новых национальных государств, каковы критерии
их строительства. Он лишь очерчивает контуры проблем, стоящих перед Америкой. В то же время автор полагает, что в основе нацие-строительства должна находиться модель постепенной демократизации, а не разрушения основ нации.
На сегодняшний день существует значительное число научных исследований, посвященных демократическим трансформациям, которые можно использовать для получения вполне конкурентоспособных моделей национальных государств без силового вмешательства. Демократия администрации Буша - это «силовая демократия». Более успешное национальное строительство может быть осуществлено с использованием научных методов государственного строительства.
Однако администрация Джорджа Буша-младшего полагает, что в таких регионах, как Ирак и Афганистан, только военные могут стать агентом демократизации.
Построение национального государства в Афганистане и Ираке можно рассматривать скорее как патологию государственного строительства, но не как рабочую модель. В регионе Персидского залива, где власть принадлежит «нефтяным королям», и в Афганистане, где велика роль угрожающих исламистским мятежом шейхов, вероятность появления демократического лидера-реформатора равна нулю.
Фукуяма считает, что в процессе строительства национальных государств наступило время кнута, однако его надо использовать крайне сдержанно, чтобы не «засечь до смерти». В руках же военных кнут станет не корректирующим и направляющим орудием, а смертоносным и губительным мечом.
Вызывает интерес написанная Л. Гудсоном четвертая глава сборника «Строительство национального государства: извлеченные и неизвлеченые уроки», посвященная отношению США к опыту своего вмешательства в процессы госстроительства в других странах.
В 1990-е годы Соединенные Штаты вместе с другими государствами предприняли ряд попыток вмешательства в дела суверенных государств под предлогом создания процветающих демократий или строительства независимых национальных государств. Безусловно, американский опыт военных операций уникален, и тому есть многочисленные примеры: Сомали, Гаити, Босния, Косово
и ряд других стран, где был продемонстрирован механизм конвертации военной силы в политический капитал.
Однако частично этот опыт попросту утрачен, о чем свидетельствуют Афганистан и Ирак, где американское правительство попыталось создать новые модели построения национальных государств в постконфликтной ситуации.
Тому есть ряд причин. Прежде всего, президентская администрация провозгласила силовой приоритет в национальном строительстве.
Кроме того, постоянная критика демократического наследия администрации Билла Клинтона, которая якобы ослабила американскую нацию либеральной политикой сотрудничества и взаимодействия. Администрация Буша исключила из поля своего внимания опыт нациестроительства предыдущей администрации. В итоге он подвергся девальвации и был практически утрачен.
Нынешние американские аналитики определяют шесть этапов строительства национального государства.
Во-первых, следует разработать всестороннюю стратегию, в основе которой лежит доверие, заверенное ключевыми фигурами и институтами данного территориального объединения. К доверию необходимо прибавить слаженную работу различных внутриполитических акторов. Многоцентричность допускается только в том случае, если есть «низовая» координация действий.
Во-вторых, должен быть четкий поэтапный план-график с максимальным разъяснением как со стороны командования для своих подчиненных, так и внутри «реформируемой» нации. Работа по информированию местных ключевых фигур должна проводиться как минимум за два года до начала операции. В стратегический план должен быть включен механизм контроля между гражданскими и военными силами.
В-третьих, необходима сильная общественная внутренняя и внешняя поддержка на протяжении всей операции.
В-четвертых, гражданские и военные силы должны быть приспособлены к специфической природе и стратегическим задачам каждой миссии.
В-пятых, ответственные за реализацию операции лица должны проводить своевременную корректировку задач в зависимости от внутренней и мировой политической конъюнктуры.
Последний этап, пожалуй, самый сложный: успешный переход власти в руки нового национального правительства должен быть тщательно спланирован и безупречно организован. Иначе очень сложно вести диалог с местными лояльными лидерами и при этом проводить активные военные действия, озлобляющие нацию.
Автор отмечает, что успех в строительстве национального го -сударства зависит от проработанности многомерной стратегии и механизмов, способных объединить усилия различных акторов (как институциональных, так и неинституциональных) на пути создания процветающего независимого государства. При этом любая стратегия должна объединять политические, военные, экономические, гуманитарные и другие аспекты международной практики, сочетаемой с теоретическими обоснованиями.
В течение всех фаз строительства национального государства - от планирования операции до ее завершения - должен существовать единый центр командования и принятия решений. Именно поэтому администрация Клинтона ввела такую структуру, как Межведомственный исполнительный комитет, координирующий американские правительственные действия в международных операциях, направленных на строительство национальных государств. В состав данного комитета входили ответственные чиновники из близких к президенту кругов.
С приходом администрации Джорджа Буша-младшего коми -тет был обвинен в ангажированности при подборе руководителей комиссий, в нарушении профессиональной этики взаимоотношений между представителями политического и военного крыла, в открытой репетиции плана операции до его фактического выполнения, в давлении на различные правительственные и неправительственные агентства.
Администрация Буша расформировала комитет и изменила его структуру. Вместо него под четким патронажем президента была создана новая структура, отвечающая за национальную безопасность Америки и за строительство национальных государств за ее пределами. Она получила название «Президентская директива по национальной безопасности» (National Security Presidential Directive), причем возглавил ее не президент, а министр обороны США.
Данная новация предполагает новое статусное ранжирование федеральных министерств и агентств в зависимости от их роли в
решении основных задач внешней и внутренней политики США. Кроме того, вопросы национальной безопасности ставятся в прямую зависимость от существования так называемых террористических государств, которые во избежание террористических угроз должны находиться под полным контролем Америки. Помимо этого большое внимание уделяется государственному патронажу стратегических отраслей, которые по традиции управлялись частным сектором.
Аналитики утверждают, что невозможно устранить уязвимость всех стратегических отраслей и ключевых ресурсов по всей стране. Однако можно сделать террористические группировки и государства более прозрачными. Реализация данного проекта осуществима только путем военного вмешательства, что позволит сдержать, смягчить или нейтрализовать потенциальные нападения.
После 11 сентября администрация Буша разработала «стратегию возмездия» (post-9/11 strategy), предназначенную для свержения режима талибов в Афганистане и Саддама Хусейна в Ираке. Однако обе операции пострадали от отсутствия хорошо скоординированного подхода.
Важным аспектом вмешательства в дела других государств является формирование общественной поддержки. У США подобная поддержка была только на начальном этапе вхождения в Афганистан. Усилия должны быть направлены на то, чтобы доказать всему миру: рождение нового национального государства - это не частная американская проблема, а общее дело; Америка ведет войну не ради своего процветания, а для стабилизации и усиления всех демократических наций.
Автор отмечает, что достижение этой цели требует значительной сдержанности от США и ее союзников.
С. С. Судаков
