CC BY
138
ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ СТРОИТЕЛЬНОЙ НАУКИ И ПРОИЗВОДСТВА. УНИФИКАЦИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
УДК 693
В.И. Травуш, Ю.С. Волков*
РААСН, *НИИЖБ им А.А. Гвоздева
СТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ: ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ИЛИ ДОБРОВОЛЬНЫЕ?
ПРОЕКТ ПЕРЕЧНЯ НОРМ, В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРИМЕНЕНИЯ КОТОРЫХ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОЙ ОСНОВЕ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ ВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА «О БЕЗОПАСНОСТИ ЗДАНИЙ И СООРУЖЕНИЙ»
В техническом регулировании строительства не решен целый комплекс проблем, в т.ч. до сих пор не пересмотрен перечень нормативных документов обязательного применения.
Проект перечня содержит 76 документов, на 15 меньше, чем ныне действующий перечень. Логика сокращения числа документов совершенно не ясна. В проекте перечня нет стандартов, определяющих правила испытаний стройматериалов.
За рамками этого перечня остались все документы на правила производства работ, хотя, по логике, документы на производство работ, влияющие на безопасность зданий и сооружений, должны быть, все без исключения, указаны в обязательном перечне.
Предложено не составлять никакого перечня документов. Достаточно указать все ссылочные документы в проектной документации, которая подлежит проверке органами строительного надзора как обязательная к исполнению. Отдельный перечень документов для добровольного применения будет не нужен.
Ключевые слова: строительные нормы, технический регламент, проектная документация, техническое регулирование, перечень стандартов, нормативные документы, безопасность зданий.
Проблему создания качественных нормативных документов для строительной отрасли невозможно переоценить, так как через их применение обеспечивается безопасность среды обитания для населения нашей страны.
Естественно, эти же цели положены в основу всей системы технического регулирования строительства через существующее в течение десятилетий обязательное применение требований государственных стандартов (ГОСТ) и строительных норм и правил (СНиП). Попытки искусственно разделить строительные нормативные документы на положения, одни из которых, как обязательные, содержат требования по защите жизни и здоровья людей, и необязательные, которые к защите жизни и здоровья отношения не имеют, как правило, оказываются несостоятельными.
Проблем в техническом регулировании строительства накопилось немало. Громоздкой является процедура формирования планов разработки национальных стандартов. Рассмотрение заявок осуществляется без публичного обсуж-
дения. Если организация или «любое лицо», как указано в Законе «О техническом регулировании» [1], опоздала с представлением заявки, то в план подготовки на ближайший год документ уже не попадает.
При обсуждении в свое время в РААСН состояния нормативной базы строительства была высказана мысль, чтобы планы изданий национальных стандартов и СНиП (сводов правил) обсуждались бы на ученом совете отделения строительных наук РААСН. Это предложение заслуживает одобрения не только с точки зрения привлечения высококвалифицированных специалистов к оценке путей развития нормативной базы строительства, но и как инструмент усиления связей Академии с научными и проектными организациями отрасли. Программа обновления нормативной базы строительства является особо важной, так как строительство — это межотраслевой вид деятельности: здания и сооружения нужны всем отраслям, будь то энергетика, машиностроение, образование или здравоохранение.
В Челябинске в октябре 2013 г., состоялась Международная конференция «Техническое регулирование в строительстве» [2]. В Резолюции конференции подчеркнуто, что в техническом регулировании строительства до настоящего времени не решен целый комплекс проблем, в т.ч. не пересмотрен перечень нормативных документов обязательного применения. Подготовленный проект нового перечня повторяет ошибки действующего, когда нормативный документ делится на части для добровольного и обязательного применения. При этом в Решении конференции указывается, что «добровольное» применение никакими правовыми актами не определено и что добровольное применение нормативных документов не может быть основой как для проведения экспертизы, проектной документации, так и для целей строительного надзора, представлений для судебных органов и т.д. К этому можно добавить, что путаница с добровольным применением документов начинается с технического регламента «О безопасности зданий и сооружений». Согласно положениям этого регламента (ст. 6, п. 7), документы, применяемые на добровольной основе, также обеспечивают выполнение обязательных требований этого Регламента. Получается, что обязательные требования можно выполнять на добровольной основе.
Можно добавить, что и с обязательным выполнением требований не все ясно в регламенте «О безопасности зданий и сооружений» [3]. Так, в ст. 6 Регламента говорится о том, что упомянутый перечень должен содержать указание о возможности соблюдения обязательных требований на альтернативной основе, при этом какие документы могут быть альтернативными регламент не разъясняет. Но тут возникает и юридическая коллизия, заключающаяся в том, что документам обязательного применения не может быть альтернативы. Обязательные, они и есть обязательные, т.е. безальтернативные.
Далее в Резолюции конференции отмечалось, что при разработке проекта Перечня [4] недостаточно учитывалось мнение профессионального строительного сообщества. Следует согласиться с этими положениями Резолюции, и в подтверждение привести обширную критику перечня, которая вывешена на сайте Национального объединения проектировщиков (режим доступа: www.nop.ru).
Многие профессионалы не знают, где можно посмотреть упомянутый перечень, кто его составители, какие по нему получены замечания, какова реакция авторов на эти замечания и т.д. Эти замечания в равной степени могут быть отнесены ко всему сложившемуся порядку подготовки нормативных документов для строительной отрасли. Размещение проекта стандарта в интернете, мера недостаточная для ознакомления с ним. Многие заинтересованные специалисты, как правило, не представляют, где в интернете они могут найти проект документа. Имеются случаи, когда ряд организаций из за недостатков существующей системы доступа к проектам документов, узнают о выходе стандарта, уже после его утверждения. Целесообразно ввести обязательную рассылку проектов документов в заинтересованные организации, перечень которых могла бы определить соответствующая рабочая группа ТК 465 Росстандарта. Сводка отзывов и замечаний также должна быть доступна для ознакомления. Организации, приславшие свои замечания, нередко бывают не осведомлены о судьбе этих замечаний: приняты они или отклонены, и если отклонены, то по каким основаниям.
При анализе содержания Перечня бросается в глаза, что перед его составителями, видимо, стояла задача не указать все необходимые документы, требования которых обеспечивают виды безопасности технического регламента «О безопасности зданий и сооружений», а сократить насколько возможно число документов обязательного применения. Проект перечня содержит 76 документов, на 15 меньше, чем ныне действующий перечень. Логика сокращения числа документов совершенно не ясна. В проекте перечня, изъято 6 ГОСТов и 9 СНиПов. Бытует мнение, главным образом в руководящих кругах, что обязательность применения нормативных документов является тормозом для развития рыночных отношений, создает административные барьеры и т.п. Возможно, это верно для товаров ширпотреба, но применительно к строительной отрасли является надуманным и не подкреплено никаким анализом.
Проект Перечня вызывает много вопросов не только в части его краткости, но и по его содержанию. Например, в проекте Перечня указан лишь один ГОСТ на методы испытания строительных материалов, а именно, ГОСТ «Бетоны. Правила контроля прочности», но нет стандартов, определяющих правила контроля прочности всех остальных видов стройматериалов. Следует отметить ГОСТы на методы испытаний стройматериалов бесхозные, их в данный момент нет ни в добровольном, ни в обязательном перечнях.
Видимо, дело в том, что до дня вступления в силу любого технического регламента, как требует п. 11, ст. 7 Закона «О техническом регулировании», должен был бы быть разработан перечень стандартов, касающийся правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в т.ч. правил отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента, который, как и перечень обязательных нормативных документов, также должен быть утвержден правительством. Эта статья до сих пор висит в воздухе. Никаких перечней стандартов на методы испытаний, по крайней мере, в строительстве Правительством не утверждено. Никто даже не начинал, насколько известно, такой перечень готовить, хотя Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» вступил в силу более трех лет назад, 1 июля 2010 г.
Строго говоря, это и не нужно. Все необходимые стандарты на методы испытаний основных видов строительных материалов (бетон, цемент, сталь, камень, дерево, и др.) должны быть в обязательном перечне, о котором идет речь. Стандарты на методы испытаний, особенно испытаний прочностных характеристик, обеспечивают выполнение ключевого требования Технического регламента, а именно механической безопасности. Стандарты на методы испытаний определяют одинаковое понимание проектировщиками, органами строительного контроля и инженерами-практиками критериев механических и иных характеристик строительных материалов. И определение этих характеристик должно быть одинаковым во всех строительных лабораториях.
Многие СНиПы (не все!), определяющие правила расчета и проектирования, включены в перечень документов, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается выполнение требований Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» [3]. За рамками этого перечня остались все документы на правила производства работ, хотя, по логике, документы, на производство работ, влияющие на безопасность зданий и сооружений, должны быть все без исключения указаны в обязательном перечне.
Как известно, требования нормативных документов являются доказательной базой выполнимости положений технического регламента. В Техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений» (ст. 6), нормативные документы разбиты на две группы по признаку обязательности и добровольности применения. Обязательные стандарты и СНиП (своды правил) включены в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, тот самый, пересмотр которого является предметом данной статьи. Документы добровольного применения включены в перечень, утверждаемый органом исполнительной власти по стандартизации — Росстандартом. Что касается необязательных частей документов, включенных в Перечень для обязательного применения, то Приказом от 18 мая 2011 г. Росстандарт включил их вышеупомянутый перечень документов для добровольного применения. Таким образом, одна часть документа оказалась в обязательном перечне, а другая в добровольном. Документы на проектирование носят системный взаимоувязанный характер и не могут трактоваться выборочно. Эта ошибка перечня отмечена и в резолюции Челябинской конференции [2].
Следует задаться вопросом, а каков статус документов, не попавших ни в один из них. Никаких разъяснений на этот счет до недавнего времени не было. 21 июля 2011 г. Государственной думой были приняты поправки в закон «О техническом регулировании» [1], где указано, что неприменение документов, вошедших в добровольный перечень, не может оцениваться как несоблюдение положений технических регламентов. В этом случае допускается применение стандартов организаций и иных документов.
Авторы же проекта Перечня предложили, помимо обязательных и добровольных требований, еще один вид требований — «обычные». В примечании к проекту перечня написано буквально следующее: документы, не вошедшие в данный Перечень могут применяться в качестве обычно(?) предъявляемых требований.
Можно предложить несколько вариантов разрешения этих противоречий.
Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» устанавливает необходимые требования к зданиям и сооружениям. Главные требования, которые должны быть выполнены при применении документов, включенных в указанный перечень, это требования:
1) по механической безопасности;
2) пожарной безопасности;
3) безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
4) безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
5) безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;
6) доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
7) энергетической эффективности зданий и сооружений;
8) безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.
В Техническом регламенте Таможенного союза даны примерно те же требования по видам безопасности, а именно:
1) механической безопасности;
2) пожарной безопасности;
3) санитарно-эпидемиологической безопасности и гигиены, требованиям охраны окружающей среды;
4) безопасности от несчастных случаев и доступности использования;
5) энергетической эффективности зданий и сооружений;
6) рационального использования природных ресурсов.
Наиболее радикальный способ — это вообще не составлять никакого перечня документов, применение которых обеспечивает требования Технического регламента, ибо, кто бы не составлял подобный перечень, неизменно будут возникать вопросы о целесообразности включения того или иного документа. Пользователями упомянутого перечня как инструмента выполнения требований Технического регламента являются прежде всего проектировщики и органы государственного строительного надзора. В обязанности органов надзора входит согласно Положению, утвержденному Правительством РФ от 1 февраля 2006 г. № 54, проверка строительных работ и используемых материалов на соответствие требованиям норм и, подчеркнем, проектной документации. Согласно требованиям Технического регламента о безопасности зданий и сооружений (ст. 15, п. 6), проектировщик должен в проекте давать ссылки на примененные им нормативные документы из обязательного или добровольного перечня. Но помимо этих документов, проектировщик пользуется большим количеством других нормативов, прежде всего, стандартами, определяющими технические требования к строительным материалам. Все они являются неотъемлемой частью проектной документации. Соответственно, органы строительного надзора обязаны проверять строительные работы на стадии производства или завершения на соответствие требованиям этих нормативных документов. Следует отметить, что в Положении о государственном строительном надзо-
ре, ни слова не говорится о том, следует ли при проверке руководствоваться перечнями документов обязательного или добровольного применения, но неоднократно подчеркивается, что проверка должна проводится на соответствие проектной документации. Более того, Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» прямо указывает, что проектная документация должна использоваться в качестве основного документа при принятии решения об обеспечении безопасности здания или сооружения (ст. 15, п. 10).
Следующий путь, по которому можно было бы избежать необходимости составления каких-либо перечней, это указание самим разработчиком нормативного документа, какие виды безопасности, указанные в техническом регламенте, национальном или межгосударственном, обеспечивает применение разработанного им документа. Проверку достоверности этой записи могут выборочно производить эксперты рабочих групп Технического комитета 465 «Строительство» Росстандарта или органы строительного надзора. На обложку такого документа можно было бы нанести даже знак соответствия требованиям Технического регламента. В процессе подготовки заключения об утверждении какого-либо нормативного документа подкомитет ТК 465 также подтверждал бы соответствие его требований положениям технического регламента «О безопасности зданий и сооружений». При принятии данного предложения надобность в каких бы то ни было перечнях, также отпала бы сама собой и невнятная запись о том, что неприменение добровольных документов не считается невыполнением требований технического регламента, была бы не нужна.
Еще один вариант — это, составить-таки Перечень, но один — обязательный.
Имеющиеся на сегодня требования всего объема документов, действующих в строительной сфере, в целом, обеспечивают все перечисленные виды безопасности. Имеющие место аварии и отказы происходят исключительно по причине несоблюдения требований этих документов.
Поэтому задача составителей Перечня заключается в том, чтобы ни в коем случае не снизить уровень безопасности существующих и возводимых зданий и сооружений, особенно при проявлении стихийных бедствий, катастроф, пожаров и преждевременного исчерпания эксплуатационного ресурса, путем невключения каких-либо документов в этот Перечень. Поэтому в Перечень должны быть включены все документы, обеспечивающие все указанные виды безопасности. Следует классифицировать применяемые ныне документы по этим видам безопасности. Далее выделить из них безальтернативные документы, которые и составят перечень обязательных к применению. Сколько их получится, столько и должно быть оставлено в обязательном Перечне. Причем документы должны считаться обязательными целиком, без всяких изъятий. Более того, все документы на которые ссылаются в процессе изложения по тексту обязательные документы, также должны считаться обязательными, иначе нарушается логика обязательности. Все остальные, в т.ч. документы, имеющие альтернативные варианты (например, некоторые СП, стандарты на отдельные виды материалов, а также евростандарты (Еврокоды)), следует считать документами добровольного применения без дополнительных оговорок. Если
документа нет в обязательном перечне, значит, это документ добровольного применения. Добровольность применения стандартов определена Законом «О техническом регулировании». Подчеркивать их добровольность составлением отдельного перечня для добровольного применения излишне. Иначе, получается, что эти документы дважды добровольные, т.е. отдельный перечень документов для добровольного применения вообще будет не нужен.
Библиографический список
1. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ. Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/techreg. Дата обращения: 12.01.2014.
2. Международная конференция «Техническое регулирование в строительстве» // БСТ: бюллетень строительной техники. 2013. № 12. С. 45—48.
3. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/techreg. Дата обращения: 12.01.2014.
4. Проект перечня норм, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается выполнение требований Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений». Режим доступа: http://www.nop.ru/. Дата обращения: 12.01.2014.
Поступила в редакцию в январе 2014 г.
Об авторах: Травуш Владимир Ильич — доктор технических наук, профессор, академик РААСН, вице-президент, Российская академия архитектуры и строительных наук (РААСН), 107031, г. Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 24, [email protected];
Волков Юрий Сергеевич — кандидат технических наук, советник РААСН, Научно-исследовательский, проектно-конструкторский и технологический институт бетона и железобетона им. А.А. Гвоздева (НИИЖБ им А.А. Гвоздева), 109428, г. Москва, ул. 2-я Институтская, д. 6, [email protected].
Для цитирования: Травуш В.И., Волков Ю. С. Строительные нормы: обязательные или добровольные? Проект перечня норм, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается выполнение требований технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» // Вестник МГСУ 2014. № 3. С. 7—14.
V.I. Travush, Yu.S. Volkov
BUILDING REGULIARITIES: COMPULSIVE OR OPTIONAL?
THE PROJECT OF THE LIST OF REGULIARIRIES, APPLICATION OF WHICH ON COMPULSORY BASIS ENSURES FULLFILLMENT OF THE REQUIREMENTS OF TECHNICAL REGULATIONS: "ON THE SECURITY OF BUILDINGS AND STRUCTURES"
A complex of problems is not solved in technical regulation of construction. This includes the list of regulatory documents of compulsory application is not revised yet. The issue of developing high-quality regulative documents for the construction field is of great importance, because their fulfillment guarantees the safety of the population.
The project of this list consists of 76 documents; that's 15 less, than in the existing list. The reasons for reducing the number of documents are doubtful. In the list project there are no standards for building materials
All the documents concerning the rules of work execution are also out of this list, though the documents affecting the building safety should be included it the compulsory list.
It is offered not to make a list of documents. It is enough to enumerate all the reference documents in project documentation, which is subject to inspection by the building
supervision agencies as compulsory. There will be no need for the additional list of documents for optional application.
Key words: building regulations, technical regulations, project documentation, list
of standards, regulatory documents, security of buildings.
References
1. Federal'nyy zakon «O tekhnicheskom regulirovanii» ot 27.12.2002 № 184-FZ [Federal Law "On Technical Regulations" from 27.12.2002 # 184-FZ]. Available at: http://www.consul-tant.ru/popular/techreg. Date of access: 12.01.2014.
2. Mezhdunarodnaya konferentsiya «Tekhnicheskoe regulirovanie v stroitel'stve» [International Conference "Technical Regulations in Construction"]. BST: byulleten' stroitel'noy tekhniki [Bulletin of Building Technology]. 2013, no. 12, pp. 45—48.
3. Federal'nyy zakon ot 30.12.2009 № 384-FZ «Tekhnicheskiy reglament o bezopasnosti zdaniy i sooruzheniy» [Federal Law from 30.12.2009 # 384-FZ "Technical Regulations for the Security of Buildings and Structures]. Available at: http://www.consultant.ru/popular/techreg. Date of access: 12.01.2014.
4. Proekt perechnya norm, v rezul'tate primeneniya kotorykh na obyazatel'noy osnove obespechivaetsya vypolnenie trebovaniy Tekhnicheskogo reglamenta «O bezopasnosti zdaniy i sooruzheniy» [The Project of the List of Regularities, Application of Which on Compulsory Basis Ensures Fulfillment of the Requirements of Technical Regulations "On the Security of Buildings and Structures]. Available at: http://www.nop.ru/. Date of access: 12.01.2014.
About the authors: Travush Vladimir Il'ich — Doctor of Technical Sciences, Professor, member, Vise-president, Russian Academy of Architecture and Construction Sciences, 24 Bol'shaya Dmitrovka st., Moscow, 107031, Russian Federation; [email protected];
Volkov Yuriy Sergeevich — Candidate of Technical Sciences, advisor, Russian Academy of Architecture and Construction Sciences, Scientific and Research, design-and-engineering and Technological Institute of Concrete and Reinforced Concrete Named after Gvozdev A.A. (NIIZhB), 6, 2 Institutskaya st., Moscow, 109428, Russian Federation, [email protected].
For citation: Travush V.I., Volkov Yu.S. Stroitel'nye normy: obyazatel'nye ili dobrovol'nye? Proekt perechnya norm, v rezul'tate primeneniya kotorykh na obyazatel'noy osnove obe-spechivaetsya vypolnenie trebovaniy tekhnicheskogo reglamenta «o bezopasnosti zdaniy i sooruzheniy» [Building Regularities: Compulsive or Optional? The Project of the List of Regularities, Application of Which on Compulsory Basis Ensures Fulfillment of the Requirements of Technical Regulations "On the Security of Buildings and Structures]. Vestnik MGSu [Proceedings of Moscow State University of Civil Engineering]. 2014, no. 3, pp. 7—14.
