CC BY
31
УДК 339.98
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ СИБИРИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Виктор Иванович Суслов
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, член-корреспондент РАН, доктор экономических наук, зав. лабораторией моделирования и анализа экономических процессов, тел. (383)330-25-49, e-mail: suslov@ieie.nsc.ru
Вера Гаврииловна Басарева
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник, тел. (913)958-57-39, e-mail: verabas@ ieie.nsc.ru
Лариса Викторовна Мельникова
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Россия, г. Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, тел. (903)997-10-89, e-mail: larisa.svet.victorovna@gmail.com
В докладе показана актуальность и рассмотрены предложения по разработке новой Стратегии развития Сибири. Приведен анализ выполнения целевых установок аналогичного действующего документа и отчетности Минэкономразвития, которые свидетельствуют о фактическом отставании СФО от планируемой динамики. Обсуждаются причины негативных тенденций, приведших округ к потере позиций в общенациональных показателях. Показано, что целостность системы реализации Стратегии Сибири, скоординированность отдельных ее этапов и процессов остались недостигнутыми. Акцентируется внимание на недостатках государственного управления в целом, связанного с формальным выполнением законодательства, определяющего процедуры бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного финансового планирования. Предложена технология, позволяющая сравнивать сводный прогноз по федеральным округам с комплексным прогнозом развития экономики России, выполненным на базе межрегиональной модели «затраты-выпуск», и обосновывать тем самым выбор последовательности стратегирования разноуровневых объектов. Обсуждается целевая установка и предлагается укрупненная дорожная карта новой версии Стратегии, которая должна быть ориентирована на создание в Сибири динамично развивающейся социально-экономической системы инновационного типа, лидирующей в России по параметрам уровня своего развития и обеспечивающая благоприятные условия проживания населению. Сделан вывод о необходимости серьезных научных исследований, предваряющих разработку такой Стратегии, а также «переформатизацию» пространственной бюджетно-финансовой политики в стране.
Ключевые слова: Сибирь, стратегия, темпы роста, управление по результату, бюджетирование, макрорегион, межрегиональная модель «затраты-выпуск», технологическое перевооружение, инновационная система, инвестиционные проекты.
STRATEGY OF DEVELOPMENT OF SIBERIA: YESTERDAY, TODAY, TOMORROW
Victor I. Suslov
Institute for Economics and Industrial Engineering SB RAS, 17, Аkademik Lavrentiev Prospect, Novosibirsk, 630090, Russia, Corresponding Member of RAS, D. Sc., Head of Laboratory of Modeling and Analysis of Economic Processes, phone: (383)330-25-49, e-mail: suslov@ieie.nsc.ru
Vera G. Basareva
Institute for Economics and Industrial Engineering SB RAS, 17, Ákademik Lavrentiev Prospect, Novosibirsk, 630090, Russia, D. Sc., Leading Researcher, phone: (913)958-57-39, e-mail: verabas@ ieie.nsc.ru
Larisa V. Mel'nikova
Institute for Economics and Industrial Engineering SB RAS, 17, Ákademik Lavrentiev Prospect, Novosibirsk, 630090, Russia, Ph. D., Senior Researcher, phone: (903)997-10-89, e-mail: larisa.svet.victorovna@gmail.com
The report shows the relevance and considered proposals for developing a new strategy for the development of Siberia. The analysis of the implementation of the targets of a similar existing document and the reports of the Ministry of Economic Development is presented, which indicates the actual backlog of SFO from the planned dynamics. The reasons for the negative trends that led the district to the loss of positions in the national indicators are discussed. It is shown that the integrity of the system for the implementation of the Strategy of Siberia, the coordination of its individual stages and processes remained unattained. Attention is focused on the shortcomings of public administration in general, associated with the formal implementation of legislation that determines the procedures for budgeting, results-oriented in the medium-term financial planning. A technology is proposed that allows to compare the consolidated forecast for the federal districts with the integrated forecast of the development of the Russian economy, performed on the basis of the interregional "input-output" model, and to justify the choice of the sequence of the multi-level strategic planning. The target installation is discussed and an enlarged roadmap for the new version of the Strategy is proposed, which should be aimed at creating in Siberia a dynamically developing socioeconomic system of an innovative type leading in Russia in terms of the level of its development and providing favorable living conditions for the population. It was concluded that there is a need for serious scientific research leading to the development of such a Strategy, as well as "reformatting" the spatial fiscal policy in the country.
Key words: Siberia, strategy, growth rates, results management, budgeting, macro-region, interregional "input-output" model, technological re-equipment, innovation system, investment projects.
Введение
Президент России В.В. Путин, выступая с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 г., дал оценку и поставил ряд стратегических и текущих задач социально-экономического развития страны. Он подчеркнул, что «лидером станет тот, кто готов и способен к изменениям, тот, кто действует, идет вперед»1.
Для Сибирского федерального округа поставленные задачи имеют особое значение. Субъекты Федерации, входящие в округ, демонстрируют высокую неравномерность в развитии, что предопределяет особенности регионального и муниципального управления социально-экономическим развитием округа, а также принципы и меры государственной региональной политики, направлен-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 1 марта 2018 г. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=291976&fld=134&dst= 1000000001,0&ГЫ=0.949095698261 7829#006854546110464921
ной на обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения [9, 12].
СФО - первый макрорегион России, для которого была утверждена Правительством РФ Стратегия экономического развития (Распоряжение № 765-р от 7 июня 2002 года). В 2010 году появился ее скорректированный вариант, где ставилась задача преодоления отставания округа по показателям социального и экономического развития от России в целом.
Согласно Стратегии, основные показатели социально-экономического развития Сибири к концу 2020 года должны были соответствовать среднероссийским значениям. "Для этого среднегодовой темп прироста суммарного валового регионального продукта, начиная с 2012 года должен превышать среднероссийский показатель» . Реальность не подтвердила ожиданий. Экономические трудности, которые переживает страна, и ряд нерешенных проблем пока не позволяют достичь поставленных целей. Вывод подтверждается официальными данными.
Методы и материалы
На основе информации Росстата, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ проведен логический и статистический анализ и синтез данных, дана оценка организационно-методической проработки механизмов реализации Стратегии развития Сибири и динамики показателей, включенных в качестве критериев достижения ее целей.
Результаты
Расчеты показали, что среднегодовой индекс физического объема ВРП за период 2012-2016 гг. составил 101,1% и по Российской Федерации, и по Сибирскому федеральному округу. К 2016 г. предусматривалось достижение годовых темпов прироста валового регионального продукта на 5-5,3%, инвестиций - на 9-12%, заработной платы и душевых доходов населения - на 5,1-5,5%4.
Фактически за период 2011-15 гг. объем ВРП СФО прирастал в среднем на 2,2% в год, инвестиции в основной капитал - на 0,2%, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников - на 1,3%, реальные располагаемые денежные доходы населения - на 0,4% ежегодно5.
2 См.: Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года (с изменениями на 26 декабря 2014 года). - URL: http://docs.cntd.ru/document/902229380 .
Оценка ВРП по СФО за 2016 г. взята из «Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» Минэкономразвития.
4 См.: Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года (с изменениями на 26 декабря 2014 года). - URL: http://docs.cntd.ru/document/902229380 .
5 Среднегодовой темп прироста располагаемых денежных доходов рассчитан за период 2012-2015 гг.
В 2015 г. достигнутое значение душевого ВРП составляло 82%, а достигнутое значение удельных инвестиций - 69% от целевых показателей.
Наметилась негативная для Сибири тенденция: потеря позиций в общенациональных показателях. Доля СФО в произведенном ВРП России с 2005 по 2015 г. снизилась на 1,5 п.п., доля занятых в экономике - на 0,4 п.п., доля в основных фондах - на 4,3 п.п., сокращается также доля Сибири в ВРП, использованном на потребление и накопление [1]. Фиксируются значительные трудности в бюджетной сфере регионов, входящих в СФО. Если за период с конца 2013 г. по начало 2017 г. государственный долг субъектов РФ вырос на 35%, то государственный долг регионов, входящих в СФО, - на 82%.[1]
В чем причина таких отставаний, и только ли экономические трудности, которые переживает страна, пока не позволяют достичь поставленных целей?
Представляется, что ода из причин отставания Сибири в реализации поставленных целевых ориентиров развития может быть объяснена недостатками государственного управления в целом.
Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года была принята распоряжением Правительства от 5 июля 2010 года. На этот момент действующими были два документа: «Концепция административной реформы в Российской Федерации 2006— 2010 годах» (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р), где был представлен подробный план перехода органов исполнительной власти всех уровней на метод управления по результату, имеющий широкое применение на западе. Второй документ: Постановление Правительства РФ N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", где излагалась концепция реформирования бюджетного процесса в РФ и план мероприятий по ее реализации. Ядром новой организации бюджетного процесса предлагалось сделать также широко применяемую в мире концепцию "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования"[2].
Если бы в Распоряжении об утверждении Стратегии Сибири строго выполнялась технология, прописанная в этих документах, то обязательным становился процесс взаимоувязки стратегических планов и их бюджетирования, рассмотрение затрат альтернативных вариантов достижения целей.
Предлагался другой механизм. Правильные слова о том, что условием успешной реализации Стратегии является комплексное, системное и синхронное взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в реализации ключевых инвестиционных проектов, не подкреплялись соответствующими расчетами о размерах требуемых средств. Не было сделано такой оценки и в Распоряжение Правительства РФ от 28 мая 2011 г. N 924-р "Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года". Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Стратегии должно было осуществляться в пределах бюджетных ассигнований на соответствующий финансовый год, предусмотренных, в том числе на реализацию федеральных целевых программ.
Отсутствие информации о требуемых реальных объемах финансирования -слабое место в Стратегии. Целостность системы реализации Стратегии Сибири, скоординированность отдельных этапов и процессов остались недостигнутыми. Подобные оценки были сделаны экспертами при анализе выполнения стратегических документов и других регионов[4-8].
Обсуждение
В настоящее время ставится вопрос о разработке новой версии Стратегии развития Сибири, которая, на наш взгляд, потребует серьезной переформатизации государственной экономической политики в отношении восточных районов страны вообще и Сибири в частности, потребует определиться с тем, какая Сибирь нужна России. Наиболее предпочтительно с государственных позиций из двух существующих возможностей: сырьевой придаток мировой экономики и полноценная российская территория, - выбрать вторую. Как считает академик В.В. Кулешов, Сибирь может занять место нового центра экономической активности страны, имея относительно невысокие политические, социальные, экологические, демографические и этнические риски в условиях вызовов и угроз турбулентного XXI в.[10].
Стратегической целью новой версии Стратегии должно стать создание в Сибири динамично развивающейся социально-экономической системы инновационного типа, лидирующей в России по параметрам уровня своего развития и обеспечивающая благоприятные условия проживания населению.
Такой стратегический выбор предполагает реализацию потенциала макрорегиона планетарного значения. Потребуются серьезные институциональные преобразования, обеспечивающие возможность мобилизации финансовых ресурсов, достаточных для эффективного освоения восточной России, стимулирующие развитие малого и среднего бизнеса, ориентирующие крупный бизнес на решение задач национального развития, которые поставят под жесткий государственный контроль деятельность иностранных и транснациональных компаний, обеспечат процессы приграничного сотрудничества.
Целесообразно решить, является ли стратегия развития всей страны результатом сведения планов нижестоящих уровней в единый прогноз или каждый макрорегион и субъект Федерации разрабатывает свою стратегию развития, ориентируясь на целевые установки национального прогноза? Обосновывать выбор последовательности стратегирования разноуровневых объектов возможно используя технологию, позволяющую сравнивать сводный прогноз по федеральным округам с комплексным прогнозом развития экономики России, выполненным на базе межрегиональной модели «затраты-выпуск» [3,14].
"В мире сегодня накапливается громадный технологический потенциал, который позволяет совершить настоящий рывок в повышении качества жизни людей, в модернизации экономики, инфраструктуры и государственного управления. Насколько эффективно мы сможем использовать колоссальные возможности технологической революции, как ответим на ее вызов, зависит
только от нас. И в этом смысле ближайшие годы станут решающими для бу-
6
дущего страны ».
Для решения поставленных в Послании Президента задач в СФО потре-буется[11, 15-17]:
• провести масштабное технологическое перевооружение в экономике и социальной сфере, обеспечивающее возникновение качественно новых для России продуктов и услуг, а также сокращение на 30-80% существующего отставания от достижений мирового уровня в трудо-, материало-, энерго- и капиталоемкости производства;
• осуществить коренную модернизацию сферы среднего и высшего профессионального образования, которая обеспечила бы насыщение экономики и социальной сферы высококвалифицированными кадрами менеджеров, инженеров, техников, рабочих, отвечающих требованиям динамичного, эффективного, инновационного развития современного общества;
• преодолеть отставание по сравнению с регионами европейской части страны и обеспечить упреждающее развитие транспортной, энергетической, строительной и социальной инфраструктуры (в том числе на основе реализации крупных инвестиционных проектов на транспорте и в энергетике);
• реализовать крупные инвестиционные проекты по добыче и первичной переработке природных ресурсов, используя инструменты государственно-частного партнерства;
• развить мощный промышленный сектор глубокой переработки природного сырья, значительно приблизив его долю в промышленном производстве к соответствующему показателю по европейской части страны и сократив до необходимого минимума вывоз в другие регионы страны и экспорт в другие страны необработанного природного сырья;
• создать высокоэффективную инновационную систему, обеспечивающую превращение научных знаний в новые технологии и продукты, которая включала бы 2-3 центра мирового уровня по генерации технологических и продуктовых инноваций на базе учреждений Сибирского отделения РАН и удовлетворяла бы 25-30% российского спроса на новые наукоемкие технологии и продукты;
• модернизировать и существенно расширить мощности транспортно-логистических коридоров «Запад-Восток» и «Север-Юг» и довести долю сибирского транзита в грузо- и пассажирообороте между Юго-Восточной Азией, Западной Европой и Северной Америкой до 5-10%;
• сохранить высокое качество экологической сферы, осуществляя экономический рост на базе экологически чистых технологий и ощутимо сокращая объемы выбросов загрязнителей в сложившихся ареалах экологического напряжения.
6 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 1 марта 2018 г. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= LAW&n=291976&fld=134&dst= 1000000001,0&гЫ=0.9490956982617829#006854546110464921
Заключение
Проведенная диагностика показывает, что пока увеличивается отставание Сибирского федерального округа от России в целом и задачи, поставленные в Стратегии социально-экономического развития Сибири, остаются актуальными. Необходима корректировка этого документа с учетом современного состояния экономики Сибири, России и мировой экономики. Есть ли необходимые ресурсы для такой масштабной работы? При определении перспектив развития Сибири пока еще больше вопросов, чем ответов. Но уже в материалах по обоснованию 1-й версии Стратегии (2002 г.) отмечалось, что финансовых ресурсов, образуемых на территории региона с избытком хватает для ее реализации. Тем не менее, требуются серьезные научные исследования и, главное, кардинальная «делиберализация» государственной экономической политики и, в частности, «переформатизация» пространственной бюджетно-финансовой политики.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Басарева В.Г., Михеева Н.Н. Сибирский федеральных округ: что мешает экономическому росту // Регион: экономика и социология. - 2017. - № 2. - С. 104-125.
2. Басарева В.Г. Ориентация на результат в государственном управлении // Экономика и менеджмент в условиях глобальной конкуренции: проблемы и перспективы : тр. науч.-практ. конф. с междунар. участием / под. ред. А.В. Бабкина ; М-во обр. и науки РФ, РГНФ, Рус. акад. об-во Эстонии [и др.]. - СПб. : Изд-во Политех. ун-та, 2016. - С. 16-30.
3. Ершов Ю.С., Мельникова Л.В., Суслов В.И. Практика применения оптимизационных мультирегиональных межотраслевых моделей в стратегических прогнозах российской экономики // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер.: Социально-экономические науки. - 2009. - Т. 9, вып. 4. - С. 9-23.
4. Жихаревич Б.С. Подход к изучению эффективности стратегического планирования на муниципальном уровне // Регион: экономика и социология. - 2012. -№ 4 (76). - С. 35-56.
5. Зубаревич Н.В. Стратегия пространственного развития после кризиса: от больших проектов к институциональной модернизации //Журнал новой экономической ассоциации. 2015. № 2 (26). С. 226-230.
6. Ильина И. Н. Перспективы развития сырьевых регионов РФ в документах стратегического планирования // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. -№ 2.- С. 83-102.
7. Николаев И.А., Точилкина О.С. Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ) // Общество и экономика. - 2006. - № 7-8. - С. 269-287
8. Рейтинг качества стратегий социально-экономического развития регионов России на апрель 2013 года: лидеры планирования. Эксперт РА, http://raexpert.ru/researches/regions/soc_eco_regions_04_2013
9. Селиверстов В.Е. Сибирская школа стратегического планирования // Под ред. В В. Кулешова. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2016. - 200 с.
10. Современная роль экономики Сибири в народно-хозяйственном комплексе России // Отв. ред. В В. Кулешов. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2014. - 325 с.
11. Суслов В.И. Технологический базис реиндустриализации страны и региона // Регион: экономика и социология. - 2015. - № 4. - С. 46-64.
12. Суслов В. И. Проблемы и сценарии пространственного развития России // Экономика Востока России. - 2017. - № 1 (07). - С. 47-51.
13. Makarychev A. Identity and representation in Russia's regions: adopting a critical theory perspective // Journal of Eurasian Studies. - 2012. - Iss. 3. - P. 185-192.
14. Mel'nikovaL.V.The phenomenon of collective foresight as a byproduct of regional strategic planning // Regional Research of Russia. - 2016. - Vol. 6, Is. 2. - P. 184-192.
15. Mikheeva N.N. Comperative analisis of labor productivity in Russian regions. Regional Research of Russia. 2016. T. 6. № 2. C. 105-114.
16. Suslov V., Baranov A., Lavrovsky B. Macroeconomic model of the scientific-technological progress // 2017 Tenth International Conference "Management of Large-Scale System Development" (MLSD), 2-4 Oct. 2017 / V.A. Trapeznikov Institute of Control Sciences of Russian Academy of Sciences. - Moscow : IEEE, 2017.
17. Suslov V.I., Bobylev G.V., Valieva O.V., Zhdan G.V., Kravchenko N.A., Kuznetsov A.V.Determining the direction of improving regional innovation policy // Regional Research of Russia. - 2016. - Vol. 6, Is. 1. - P. 80-86.
REFERENCES
1. Basareva V.G., Miheeva N.N. Sibirskij federal'nyh okrug: chto meshaet jekonomicheskomu rostu // Region: jekonomika i sociologija. - 2017. - № 2. - S. 104-125.
2. Basareva V.G. Orientacija na rezul'tat v gosudarstvennom upravlenii // Jekonomika i menedzhment v uslovijah global'noj konkurencii: problemy i perspektivy : tr. nauch.-prakt. konf. s mezhdunar. uchastiem / pod. red. A.V. Babkina ; M-vo obr. i nauki RF, RGNF, Rus. akad. ob-vo Jestonii [i dr.]. - SPb. : Izd-vo Politeh. un-ta, 2016. - S. 16-30.
3. Ershov Ju.S., Mel'nikova L.V., Suslov V.I. Praktika primenenija optimiza-cionnyh mul'tiregional'nyh mezhotraslevyh modelej v strategicheskih progno-zah rossijskoj jekonomiki // Vestnik Novosibirskogo gosudarstvennogo universi-teta. Ser.: Social'no-jekonomicheskie nauki. -2009. - T. 9, vyp. 4. - S. 9-23.
4. Zhiharevich B.S. Podhod k izucheniju jeffektivnosti strategicheskogo plani-rovanija na municipal'nom urovne // Region: jekonomika i sociologija. - 2012. -№ 4 (76). - S. 35-56.
5. Zubarevich N.V. Strategija prostranstvennogo razvitija posle krizisa: ot bol'shih proektov k institucional'noj modernizacii //Zhurnal novoj jekonomicheskoj associacii. 2015. № 2 (26). S. 226-230.
6. Il'ina I.N. Perspektivy razvitija syr'evyh regionov RF v dokumentah strategicheskogo planirovanija // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. - 2013. - № 2. - S. 83-102.
7. Nikolaev I.A., Tochilkina O.S. Strategii i programmy razvitija regionov (sravnitel'nyj analiz) // Obshhestvo i jekonomika. - 2006. - № 7-8. - S. 269-287
8. Rejting kachestva strategij social'no-jekonomicheskogo razvitija regionov Rossii na aprel' 2013 goda: lidery planirovanija. Jekspert RA, http://raexpert.ru/researches/regions/ soc_eco_regions_04_2013.
9. Seliverstov V.E. Sibirskaja shkola strategicheskogo planirovanija // Pod red. V.V. Kuleshova. - Novosibirsk: Izd-vo IJeOPP SO RAN, 2016. - 200 s..
10. Sovremennaja rol' jekonomiki Sibiri v narodno-hozjajstvennom komplekse Rossii // Otv. red. V.V. Kuleshov. - Novosibirsk: Izd-vo IJeOPP SO RAN, 2014. - 325 s.
11. Suslov V.I.Tehnologicheskij bazis reindustrializacii strany i regiona // Region: jekonomika i sociologija. - 2015. - № 4. - S. 46-64.
12. Suslov V.I. Problemy i scenarii prostranstvennogo razvitija Rossii // Jekonomika Vostoka Rossii. - 2017. - № 1 (07). - S. 47-51.
13. Makarychev A. Identity and representation in Russia's regions: adopting a critical theory perspective // Journal of Eurasian Studies. - 2012. - Iss. 3. - P. 185-192.
14. Mel'nikovaL.V.The phenomenon of collective foresight as a byproduct of regional strategic planning // Regional Research of Russia. - 2016. - Vol. 6, Is. 2. - P. 184-192.
15. Mikheeva NN. COMPARATIVE ANALYSIS OF LABOR PRODUCTIVITY IN RUSSIAN REGIONS. Regional Research of Russia. 2016. Т. 6. M 2. С. 105-114.
16. Suslov V., Baranov A., Lavrovsky B. Macroeconomic model of the scientific-technological progress // 2017 Tenth International Conference "Management of Large-Scale System Development" (MLSD), 2-4 Oct. 2017 / V.A. Trapeznikov Institute of Control Sciences of Russian Academy of Sciences. - Moscow : IEEE, 2017.
17. Suslov V.I., Bobylev G.V., Valieva O.V., Zhdan G.V., Kravchenko N.A., Kuznetsov A.V.Determining the direction of improving regional innovation policy // Regional Research of Russia. - 2016. - Vol. 6, Is. 1. - P. 80-86.
О B. И. Суслов, В. Г. Басарева, Л. В. Мельникова, 2018
