CC BY
45
УДК 330.837:338.47 Елена Александровна Петренко
канд. экон. наук, доцент Институт экономики промышленности НАН Украины, Донецк
СТРАТЕГИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
Слово «реформа» (от латинского reformare) означает преобразование, изменение, переустройство. В современном понимании - это не просто изменение, а преобразование с целью улучшения. В экономической теории под реформой понимается целенаправленное изменение институтов, осуществляемое некими структурами, которые разрабатывают и реализуют план трансформации. В мире накоплен богатый опыт проведения реформ, и проблемам реформирования экономики посвящено множество публикаций, в которых рассматриваются те или иные их аспекты. Однако на многие возникающие при этом вопросы и до настоящего времени не получены однозначные ответы, и в последние годы появились работы, в которых сделаны попытки выявить общие закономерности этого процесса [1-3], что позволяет говорить о возникновении в теоретической экономике нового раздела - общей теории реформ.
Общей идеологией реформ на железных дорогах мира является децентрализация и развитие рыночных отношений, однако формы и методы их проведения весьма разнообразны. Накопленный при этом значительный опыт свидетельствует о том, что результаты реформ существенно зависят от начальных условий - от сложившейся системы экономических и политических
институтов, степени развития
реформируемого рынка, общего состояния экономики страны и других. Поэтому основная задача теории реформирования заключается в отыскании рациональной стратегии намечаемых преобразований различных институтов в тех или иных конкретных условиях. В свою очередь, для ее решения необходим детальный анализ
опыта реформирования железных дорог в различных странах; успехи и неудачи проведенных реформ должны получить теоретическое объяснение.
Выработка оптимальной стратегии реформирования железнодорожного
транспорта предполагает, в том числе, и выбор методологии оценки совокупности факторов, влияющих на его состояние.
Железнодорожная отрасль представляет собой сложный организм, объединяющий экономические, социальные и правовые институты, имеющие собственную
нормативную базу, регламентирующую и определяющую ее функционирование. Железную дорогу нельзя реформировать, не затрагивая значительного круга ее социально-экономических отношений со всем обществом, что требует их оптимального институционального сопровождения. Более того, именно институциональная
трансформация первична по отношению к чисто экономическим процессам
преобразований, таким, например, как структурные изменения.
При разработке планов реформ следует учесть тот факт, что на железных дорогах исторически сложилась высокая степень интеграции государственной власти и экономических отношений. В связи с этим неизбежными должны стать выработка нового понимания сути государственного
регулирования экономических процессов в отрасли и целенаправленное осуществление институционального строительства на базе отечественных и зарубежных научных исследований.
На протяжении многих лет в большинстве стран традиционно считалось, что оптимальным для железнодорожного транспорта является государственное управление. Поэтому к середине XX века железные дороги были объединены и
©Е.А. Петренко, 2011
национализированы, и практически во всех странах мира железнодорожный комплекс в целом либо основные виды его деятельности являлись государственными монополиями, а доминирующая роль частной собственности на
железнодорожном транспорте сохранилась только в США и Канаде.
Функционирование железнодорожного транспорта как естественной государственной монополии, исключенной из какой-либо конкуренции, обосновывалась общественной важностью выполнения перевозок, соображениями экономической выгоды для государства и населения, а также национальной безопасности.
Одним из признаков, отличающих естественную монополию от обычной, является отсутствие на рынке товаров (услуг), заменяющих ее продукцию. В частности, в сфере перевозок массовых сырьевых грузов на дальние расстояния помимо железнодорожного транспорта для потребителя приемлемых альтернатив не существует, и он вынужден оплачивать перевозки по тем ценам, которые диктует монополист. При этом неэластичность спроса позволяет железным дорогам получать монопольный доход,
обусловленный не ростом эффективности, а завышением тарифов. Государственный монополизм железнодорожного транспорта обусловливает также недостаточный объем инвестиций в обновление основного капитала, низкие стимулы для снижения эксплуатационных расходов, низкий уровень обслуживания.
Препятствовать ценовым и другим злоупотреблениям монополий призвано антимонопольное регулирование, широко используемое в большинстве государств. Однако рядом экономистов эта мера оценивается главным образом
отрицательно, поскольку приводит к подавлению механизмов рынка. Более того, некоторые теоретики даже считают, что государственное регулирование приносит больше вреда, чем пользы - потери монополии, возникающие вследствие его использования, превышают потери от «чистой» монополии [5].
Для представителей
институционального направления в экономической теории важны не столько сущность и особенности монополии, сколько динамика ее трансформации. Для этого в естественно монопольный сектор
предлагается внедрять элементы
контролируемых конкурентных отношений, и государство должно создавать на таких рынках конкурентную среду. В настоящее время многие западные ученые, занимающиеся анализом монопольных рынков, согласны с тем, что везде, где только возможно, необходимо стремиться к конкуренции, пусть даже далекой от совершенства, а не полагаться на регулирование. «Конкуренция - это процесс, а не равновесное состояние, и антимонопольное регулирование зачастую применялось и применяется как своего рода экономическая дубинка, с помощью которой можно не допустить соперничества и защитить сложившуюся рыночную структуру от конкуренции» [6].
Однако неоспоримым является также и тот факт, что государство необходимо там, где возможности рынка ограничены. В сфере железнодорожного транспорта, с одной стороны, оно выступает полноправным экономическим субъектом, оказывающим услуги, которые частный сектор не может оказывать, либо делает это менее эффективно, и с другой - выполняет социальные обязательства по поддержке тех или иных секторов экономики. При этом, наряду с обеспечением эффективной реализации имеющегося потенциала, государство может своим вмешательством нарушать
естественный ход экономического развития.
Таким образом, утверждение о том, что вмешательство государства в рыночную экономику всегда вредно в такой же степени является неверным, как и утверждение о необходимости присутствия государства везде и всегда, и «Исходным элементом современной концепции государства является то, что институты государственного регулирования не становятся заменой процессов рыночной самоорганизации, но и не выступают лишь надстройкой над рыночной стихией. Речь идет о формировании единого
целого, перенесения центра
государственного влияния на
институциональную и управленческую деятельность на всех уровнях народнохозяйственного комплекса» [7].
Железнодорожный транспорт в значительной мере определяет развитие экономики страны, и поэтому его эффективное функционирование
представляет собой одну из приоритетных государственных задач. Однако государство не в состоянии полностью выполнить эти свои обязательства, финансируя отрасль только из госбюджета. Поэтому оно вынуждено привлекать средства из частного сектора, и партнерство государства и бизнеса на железных дорогах является одним из основных средств для привлечения отечественных и иностранных инвесторов. Таким образом, в этой сфере возникает необходимость разработки соответствующей экономико-правовой концепции, или, другими словами, -институциональной системы
государственно-частного партнерства.
В последние десятилетия пришло понимание того, что на железнодорожном транспорте государство должно перестать быть доминирующим собственником, и все большую популярность начали получать идеи уменьшения государственного регулирования, сокращения доли государства как субъекта экономических отношений в отрасли, в том числе за счет приватизации государственной
собственности.
Вопрос о форме собственности -государственной и частной при проведении реформ на железных дорогах занимает особое значение, и господствующие представления о роли этих секторов в отрасли нередко находятся под влиянием идеологии. Так, например, считается, что функционирование государственных
отраслей подчинено общественным интересам, а частные фирмы ориентированы только на получение прибыли. В то же время можно привести множество примеров государственных предприятий, деятельность которых расходится с интересами общества [8].
Государственные предприятия не находятся в рамках жестких бюджетных ограничений, и несоответствие доходов и расходов на них, в отличие от частных фирм, не приводит к банкротству, а увеличивает государственный долг. На государственных предприятиях нередко отсутствуют четкие критерии эффективности деятельности, которые установлены самим же государством. Таким образом, ограниченность ответственности, отсутствие стимулов к развитию, защита от конкуренции и т.п. зачастую обусловливают «провалы» государства и тем самым наносят урон всему обществу.
По мнению противников приватизации, она ухудшает качество предлагаемых услуг и (или) уменьшает их число.
Приватизированные железнодорожные
компании не могут позволить себе нерентабельные виды деятельности, и выполнение значительного объема менее выгодных пассажирских перевозок в большинстве стран обеспечивает государство. Кроме того, именно на государственных железных дорогах имеется больше возможностей для создания и внедрения новых технологий, которые невозможны без наличия научно-исследовательской базы, а также без государственного финансирования. Как указано в работе [9], «...если бы наши транспортные системы были всецело во власти рынков, транспорт был бы очень слабо развит, а использование новейших технологий, обеспечивающих современные безопасность, скорость и комфорт, было бы практически невозможно». Наряду с этим, как показывают исследования, частные фирмы более эффективны как в плане производительности труда, так и с точки зрения финансовых показателей.
Однако неэффективными одновременно могут оказаться предприятия обеих форм собственности, если они функционируют в неблагоприятной макроэкономической среде. Поэтому воздействие форм собственности на эффективность функционирования
предприятий идентифицировать достаточно сложно [10]. Так, например, на частном транспорте в американском штате Индиана тарифы на перевозки на 12% ниже, чем на аналогичный транспорт, предоставляемый
местной властью, а в Канаде не установлено существенной разницы в эффективности ее двух основных железнодорожных систем - частной и государственной [8]. Аналогичным образом анализ работы промышленных предприятий Украины позволил сделать вывод о том, что эффективность их работы связана не столько с формой собственности, сколько с организацией системы управления [11, 12].
Сегодня в мире представлены практически все виды собственности на подвижной состав и железнодорожную инфраструктуру. При этом мировой опыт структурных преобразований
свидетельствует об отсутствии прямой зависимости между формой собственности на подвижной состав и транспортную инфраструктуру и эффективностью работы железнодорожного транспорта.
Таким образом, сама по себе альтернативная постановка вопроса об эффективности формы собственности не является плодотворной, и «выбор между рынком и государством является лишь выбором между различными степенями и типами несовершенств» [13]. Как государственная, так и частная собственность являются неотъемлемыми институтами рынка, поэтому при проведении реформы целесообразность выбора одной из них или совместной должна определяться, исходя из конкретной социально-экономической ситуации в стране, а также стоящих задач. В отношениях собственности
институциональная среда должна обеспечивать: эффективно работающую правовую базу; высокий уровень доверия в финансовой сфере к финансовым институтам; сбалансированность интересов отдельных субъектов рыночных
отношений; наличие барьеров для административного чиновнического
произвола и коррупции; финансовую прозрачность экономических субъектов, препятствующую функционированию
теневых схем.
В то же время ряд специалистов по институциональной экономике считают, что проблема прав собственности не является краеугольным камнем этой
теории. Так, например, опыт Китая, где сфера конкуренции была расширена без приватизации государственных предприятий, ярко продемонстрировал, что для успешного экономического развития более важна конкуренция, чем форма собственности [3]. В итоге эта страна на протяжении почти двух десятилетий демонстрирует двузначные темпы экономического роста.
В общей постановке задача реформирования железных дорог с целью формирования конкуренции является абстракцией, и необходим выбор той или иной ее модели, наиболее приемлемой в данной стране и данных экономических условиях. Так, если в Америке перевозчики конкурируют на различных параллельных линиях, то в европейских странах, где строительство параллельных маршрутов не предвидится, практикуется конкуренция перевозчиков на единой инфраструктуре. Конкурировать между собой могут также и железнодорожные участки смешанных мультимодальных маршрутов. Например, в дореволюционной России экспорт зерна из центральных и восточных районов в Англию и другие европейские страны можно было производить либо через балтийские, либо через черноморские порты. Соответственно северо-западные и юго-западные железные дороги конкурировали между собой.
Таким образом, при разработке стратегии реформ вопросы о выборе формы собственности и развитии конкуренции должны рассматриваться одновременно во взаимной связи.
Особое место при проведении реформы на железнодорожном транспорте занимает вопрос об установлении в данной сфере рыночных отношений, и до настоящего времени он остается предметом многочисленных дискуссий. В частности, нередко доминирует мнение, что рынок не является самоцелью, а только одним из средств для достижения других, более важных, экономических целей. На железных дорогах он нередко рассматривается, прежде всего, как источник инвестиций со стороны частного сектора. Однако в действительности рынок - это способ преодолеть монополию, а с ней и низкое качество товаров (услуг) при
высоких издержках. Тем самым он является одновременно и целью и средством, а точнее - единственным рациональным способом функционирования отрасли. Поэтому административная система государства должна быть устроена так, что оно определяет правила игры, а рынок развивается и регулируется в значительной степени по собственным, только ему свойственным объективным законам.
Для железнодорожной отрасли стратегия тотальной приватизации, очевидно, является наиболее
неприемлемой, поскольку частный сектор не в состоянии в полной мере обеспечить решение общегосударственных задач. Поэтому в мировой практике реформирования железных дорог процесс становления рыночных отношений, как правило, проводят в комплексе с другими мерами и поэтапно. Кроме того, в ходе реформ правительства некоторых стран были вынуждены возвращаться назад, по сути, к прежним схемам. Так, например, в Новой Зеландии в 1982 г. железная дорога была корпоратизирована, в 1993 г. -приватизирована, в 2003 г. правительство страны решило снова взять ее под собственный контроль и, наконец, в 2008 г. полностью выкупило всю сеть. Таким образом, до настоящего времени остается неясной роль рыночных механизмов в условиях монополии или, например, в случае значительного разрыва во времени между затратами и экономической эффективностью.
Определившись со стратегией реформы, можно начинать структурные преобразования отрасли, которые могут включать: ликвидацию нерентабельных производств; освобождение предприятия от содержания объектов социальной и непроизводственной сферы; дробление имущественного комплекса на отдельные предприятия, создание дочерних и зависимых обществ; продажу, сдачу в аренду, передачу в залог и списание неиспользуемых активов; переоценку основных средств; приобретение, аренду и лизинг нового высококачественного оборудования; снижение запасов на
складах, продажу, сдачу в аренду неиспользуемых помещений и т.п.
Институциональные изменения в железнодорожной отрасли являются одной из актуальных проблем. Создание и внедрение таких институтов должны быть управляемым процессом, и инициатором здесь должно выступать государство.
Литература
1. Rodrik D. Understanding Economic Policy Reform / D. Rodrik // Journal of Economic Literature, 1996, vol. XXXIV. - Р. 9-41.
2. Roland G. Transition and Economics. Politics, Markets and Firms / G. Roland // Cambridge, Mass.: MIT Press, 2000.
3. Стиглиц Дж. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашингтонскому консенсусу / Дж. Стиглиц // Вопросы экономики. - 1998. - Вып. 8. - С. 434.
4. Мюррей Ротбард. Власть и рынок. Государство и экономика / Мюррей Ротбард / пер. с англ. Б.С. Пинскера; науч. ред. Гр. Сапов. - М., Челябинск: Социум, 2003. - 415 с.
5. Posner R.A. Natural Monopoly and its Regulation / R.A. Posner // Stanford Law Review. 1969, vol. 21. - P. 548-643; Posner R. The social cost of monopoly and regulation // J. Pol. Econ., 1975. vol. 83, № 4. - Р. 807-827.
6. Арментано Д. Антитраст против конкуренции / Д. Арментано. - М., 2006. - С. 18.
7. Геец В.М. Политическая и экономическая реформа реформы: вопросы синхронизации / В.М. Геец // Экономическая теория современной России. Экспресс-выпуск. 2001. -№2(7).-С. 85-97.
8. Stiglitz J. On the economic role of the state / J. Stiglitz // The economic role of the state / Oxford, 1989. - P. 1-54.
9. Elliot D. Sclar. Amtak Privatization. / Elliot D. Sclar. - The Root Failure: Economic Policy Institute, 2003.
10. Tstrin S. Ownership, competition and enterprise performance / S.Tstrin, А. Anjelucci // Comparative econ. Studies. - 2003. - № 45. -Р. 173-179.
11. Петренко О.О. Про цшоутворення в умовах монопольного ринку / О.О. Петренко,
ОД. Петренко // Науковий журнал Економша Украши. - 2010. - № 3. - С. 3643.
12. Петренко А.Д. Государственные промышленные предприятия в системе рыночной экономики Украины / А.Д. Петренко, Е.А. Петренко // МГУ им. М.В. Ломоносова, факультет государственного управления Ч. 1 -М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. - С. 1042-1047.
13. Wolf C. Markets of Governments. Choosing Between Imperfect Alternatives. Cambridge, 1988.-P. 87.
14. Перевалов Ю. Влияет ли приватизация на деятельность предприятий? / Ю. Перевалов, И. Гимади, В. Добродей // Вопросы экономики. - 1999. - № 6.-С. 76-89.
