CC BY
131
УДК 323-053
Андрей МИЛЕНИН
СТРАТЕГИЯ ЕС В МОЛОДЁЖНОЙ ПОЛИТИКЕ: ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ИТОГИ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Аннотация. В статье обозначены основные направления молодёжной политики Европейского союза, которые сложились после кризиса 2008 г. Опираясь на программный документ - "Обновлённые рамки европейского сотрудничества в молодёжной сфере 2010-2018", принятый в 2009 г., представлен анализ стратегии ЕС в молодёжной политике, отмечены принципиально инновационные методы её формирования, такие как структурный диалог власти и молодёжи, межнациональное и межсекторальное сотрудничество. Приводятся данные о невысокой пока степени решённости основных задач, отмечаются проблемы, которые возникли в ходе реализации "Обновлённых рамок европейского сотрудничества в молодёжной сфере 2010-2018". Актуальность статьи обусловлена схожестью проблем, которые касаются молодёжи разных стран, что позволяет использовать европейский опыт в их решении и в России.
Ключевые слова: молодёжная политика ЕС, "Обновлённые рамки европейского сотрудничества в молодёжной сфере 2010-2018", молодёжная безработица, миграция.
Финансово-экономический кризис 2008 г. негативно повлиял на все категории европейского населения, но особо он ударил по молодёжи. Молодые люди оказались самой социально незащищённой категорией, на положении которой отразились его последствия: беспрецедентно высокий уровень безработицы и снижение уровня благосостояния. В 2009 г. Европейский Совет одобрил разработанную комиссией новую стратегию молодёжной политики, приняв комплексный документ "Обновлённые рамки европейского сотрудничества в молодёжной сфере на 20102018 гг.", на основе "Молодёжной стратегии ЕС: инвестиции, расширение прав и возможностей". В этом документе были представлены две новые общие цели: 1) создание равных возможностей для всех молодых людей в области образования и на рынке труда; 2) содействие активной гражданской позиции, социальной интеграции и солидарности [Council resolution..., 2009].
Стратегия сформировала молодёжную политику, определив восемь направлений: 1) образование; 2) трудоустройство и предпринимательство; 3) здоровье и благосостояние; 4) гражданское участие; 5) волонтёрская деятельность, 6) социальная интеграция; 7) молодёжь и мир, 8) творчество и культура. Одной из особенностей этой стратегии является использование структурного диалога между властью и представителями молодёжных организаций, который обеспечивает молодым людям
© Миленин Андрей Михайлович - аспирант Института Европы Российской Академии
наук. Адрес: 125009, Россия, Москва, Моховая ул., 11-3. E-mail: [email protected]
и политикам платформу для обсуждения и формирования основных направлений молодёжной политики ЕС как на национальном, так и на европейском уровне, для того чтобы она отвечала потребностям и ожиданиям самой молодёжи. Структурный диалог осуществляется в форме консультаций и встреч на национальном уровне и конференций на общеевропейском.
Однако и в настоящее время он не может охватить более широкую аудиторию молодых людей с меньшим объёмом ресурсов и низким уровнем политической активности. Комиссия поощряет расширение числа участников диалога, посредством различных молодёжных программ, грантов, конференций.
Этапы реализации "Обновленных рамок европейского сотрудничества
в молодёжной сфере"
Рамочный документ - "Обновленные рамки европейского сотрудничества в молодёжной сфере 2010-2018", делится на три цикла по три года, после каждого периода готовится доклад с подведением итогов и определением приоритетных направлений на следующий период. Приоритетом первого трёхлетнего рабочего цикла 2010-2012 гг. были занятость, предпринимательство и гражданское участие. В отчёте за этот период отмечалось, что установились связи между различными направлениями в молодёжной политике, включая занятость, предпринимательство, образование, профессиональную подготовку, социальную интеграцию. А также были разработаны многогранные решения, поддерживающие молодёжь в решении вопросов безработицы и незанятости. Стратегия была встречена с интересом и вдохновила на её реализацию не только государства-члены ЕС, но и страны за его пределами. Отмечено, что углубился и расширился диалог с молодёжью, повысилось качество и легитимность молодёжной политики, уровень доверия к ней среди государств-членов ЕС [Draft Joint Report..., 2012].
Однако, как показывает статистика, пиковый уровень безработицы пришёлся на 2013 г. [Eurostat. Unemployment statistics, 2017]. Это было обусловлено макроэкономическими и социальными факторами и продолжающимся европейским экономическим кризисом. Главные проблемы, которые были определены на этот период, так и не были решены.
Приоритетом второго трёхлетнего цикла 2013-2015 гг. стало расширение возможностей трудоустройства, развитие новаторских и творческих способностей, социальная интеграция, здоровье и благосостояние. Также особое место продолжала занимать проблема занятости.
В отчётных документах большое внимание уделяется углублению сотрудничества между государствами-членами ЕС по вопросам молодёжной политики, а также межсекторального сотрудничества. Отмечаются новые инициативы ЕС, такие, как "Ваша первая работа" через EURES (Европейская служба занятости), которая помогает молодым людям найти работу за рубежом, поддерживает развитие отношений между учебными заведениями и службами занятости. Также подчёркивается расширение возможностей для мобильного обучения с помощью программ "Обучение всю жизнь" и "Молодёжь в действии". Положительно оценивается установление партнёрских отношений между различными субъектами, участвующими во взаимодействии с молодыми людьми, такими как служба занятости, учебные заведения, органы по работе с молодёжью, социальные службы, работодатели. Поощряется и признаётся неформальное обучение [Joint Report., 2015].
Как и в предыдущем цикле, основной упор делается на решение проблем трудоустройства и социальной интеграции.
К концу второго рабочего цикла обострилась проблема миграции, которая негативно повлияла на социально-экономическую обстановку и напрямую затронула европейскую молодёжь. Но в обновлённой рамочной стратегии, работа среди мигрантов не рассматривается как отдельное направление молодёжной политики. На вызовы, которые возникли в результате миграционного кризиса 2014-2015 гг., в стратегии ответ мы найти не можем. Отсутствуют принципы работы с мигрантами, включения их в образовательный, трудовой процесс, культурной коммуникации. Обозначенные в стратегии положения по социальной интеграции, которые выработаны для европейского населения, не способны в полной мере решить проблему адаптации молодых мигрантов из другой культурной, социальной и экономической среды.
Основными приоритетами завершающего третьего цикла являются: 1) расширение социальной интеграции всей молодёжи с учётом основополагающих европейских ценностей; 2) более активное участие всех молодых людей в демократической и гражданской жизни Европы; 3) содействие переходу молодёжи во взрослую жизнь, в частности, интеграция в рынок труда. Отмечается, что эти приоритеты, хоть и должны быть направлены на всех молодых людей, но особое внимание должно быть уделено следующим группам: молодёжь, подвергающаяся риску маргинализации; молодые люди, не имеющие работы, образования или профессиональной подготовки (NEET английское сокращение - Young people not in employment, education or training) [Ермольева, 2016]; молодёжь из мигрантских семей, в том числе вновь прибывшие беженцы [Resolution of the Council.on a European Union Work Plan for Youth for 2016-2018, 2015].
План третьего цикла стал прямым ответом на проблемы, возникшие в предыдущем периоде. В частности в нём обозначены инструменты реализации стратегии:
1) социальная интеграция, информационно-пропагандистская деятельность, направленная на включение молодёжи в гражданские процессы, использование молодёжных организаций в качестве агентов вовлечения, волонтёрство, непосредственный контакт с молодёжью, новые формы участия в демократических процессах;
2) развитие навыков включения в гражданское общество, использование СМИ, цифровой грамотности, межкультурного взаимопонимания;
3) борьба с дискриминацией и обеспечение прав молодёжи.
Рабочий план на 2016-2018 г. содержит такие рекомендации, как налаживание сотрудничества и взаимодополняемости с другими стратегиями ЕС в области занятости, образования, профессиональной подготовки, здравоохранения, благосостояния, культуры, цифровых средств массовой информации, гражданского участия и спорта. Рекомендуется разработчикам и тем, кто реализует молодёжную политику на уровне ЕС и государств-членов, работать вместе с практиками, поставщиками услуг, педагогами и предприятиями на местах, чтобы мобилизовать ресурсы и средства для поиска новых решений актуальных проблем молодёжи.
Промежуточные итоги и перспективы
В 2018 г. завершится реализация обновлённой рамочной стратегии. По результатам двух полных рабочих циклов и начавшегося третьего мы можем наблюдать нерешённость основных проблем, которые были поставлены перед стратегией на момент её принятия в 2009-м г. Несмотря на снижение уровня безработицы в большинстве государств-членов ЕС после 2013 г. (23,9 %), безработица среди мо-
лодёжи остаётся довольно высокой (19,7%) [Eurostat. Unemployment statistics, 2017].
В общей сложности 17,6 миллиона молодых людей можно отнести к NEET (не работают, не учатся и не занимаются профессиональной подготовкой) [Eurostat. NEET statistics, 2016]. Уровень бедности среди молодёжи выше, чем среди населения в целом (около 27 миллионов молодых людей находятся в зоне, близкой к бедности), а экономические и социальные условия, по мнению исследователей ОЭСР, создают риск долгосрочной бедности для этого поколения [OECD, 2014]. В первую очередь в зоне риска молодые люди из иммигрантской среды, с низким образовательным уровнем и проблемами со здоровьем [Eurofound. Exploring the diversity of NEETs, 2016]. Так, уровень безработицы среди молодёжи, чьи родители мигрировали в ЕС, почти на 50% выше, чем среди молодых людей титульных наций. Увеличивается разрыв между теми, кто включён в институты социальной мобильности и социальной адаптации, учатся, ищут работу, ведут активную общественную и культурную жизнь, имеют все перспективы реализоваться в жизни, и теми, кто из этих институтов выпал по тем или иным причинам и находится в зоне риска социального отчуждения и маргинализации.
Миграционный кризис 2015-2016 гг. ещё более осложнил вышеперечисленные проблемы молодёжи. Значительная часть мигрантов относится как раз к категории "молодёжь". К проблемам в области доступности образования, занятости и бедности, добавились новые, такие как религиозный экстремизм, наркоторговля, межкультурные конфликты и др.
На этом фоне довольно позитивно выглядят показатели европейского образования. Европейское образование считается одним из самых лучших в мире, а количество молодых людей, получивших высшее образование, ежегодно растёт. По данным Евростата, высшее образование среди молодёжи в возрасте 30-34 года в 2010 г. составило 33,8 % , а в 2014 г. - 37,9 % [Eurostat. Education and training statistics illustrated, 2014]. Однако вместе с тем уровень безработицы среди людей с высшим образованием растёт, хотя он значительно ниже, чем уровень безработицы среди людей, остановившихся на более низкой ступени образования.
Молодые люди в ЕС - активные пользователи современных средств информационной коммуникации. На момент 2014 г. 82% молодёжи являются постоянными пользователями каких-либо социальных сетей, и этот показатель продолжает расти. Молодые европейцы всё чаще используют новые формы политического участия через социальные сети, которые служат им и как средства массовой информации, и как форма-инструмент политической мобилизации. Однако показатели традиционных форм политического участия у современной европейской молодёжи значительно ниже, чем у представителей старших возрастных групп. Тем не менее некоторые проявляют социальную и политическую активность в традиционном представлении, являясь членами местных органов самоуправления, и примерно каждый второй принадлежал хотя бы к одной общественной организации, а каждый четвёртый являлся волонтёром.
И всё же главные задачи, которые были поставлены перед "Обновленным рамочным европейским сотрудничеством в молодёжной сфере", реализованы не были. Проблемы молодых людей, которые возникли после кризиса 2008-го, актуальны и сейчас. Причины сохранения этих проблем можно разделить на две категории: внешние условия и несовершенство самой стратегии.
К внешним условиям, негативно повлиявшим на реализацию молодёжной стратегии, можно отнести затянувшийся экономический кризис и осложнившуюся международную обстановку, которая существенно затрудняет выход из этого кризиса. Другим фактором, который также непосредственно связан с внешней политикой,
является новая волна миграции, захлестнувшая рынок труда и обострившая социальные отношения.
На наш взгляд, существовали заведомо слабые стороны в самой стратегии, которые и не позволили ей решить поставленные задачи в полной мере. К ним в первую очередь можно отнести непроработанность практических рекомендаций по конкретным политическим действиям в области молодёжной политики. Стратегия носит в большей мере рекомендательный, нежели директивный характер, обозначая весьма условно направления молодёжной политики ЕС.
Второе слабое место Стратегии - это отсутствие отдельного направления, отвечающего за решение проблем миграции. Доля молодых людей среди мигрантов очень высока. Молодые мигранты часто взаимодействуют с европейской молодёжью, и не учитывать такую массовую категорию, не вырабатывать конкретных решений с учётом её культурных и социальных особенностей представляется ошибочным.
Третий фактор, который прямо влияет на реализацию стратегии, это отсутствие учёта национальной и культурной специфики молодёжи. Стратегия направлена на построение общей системы европейской молодёжной политики. Одна из её целей -стать базой для всех национальных программ, способствовать созданию единого европейского общества. Однако сложность унификации молодёжной политики состоит в различии экономических, социальных, культурных и национальных условий жизни молодёжи.
Использование европейского опыта в российской молодёжной политике
Основные проблемы, с которыми сталкивается европейская молодёжь, актуальны и для молодёжи России: проблема молодёжной безработицы на фоне и без того невысокого уровня жизни, отсутствие социальных гарантий, низкий уровень гражданского и политического участия, межнациональные противоречия и проблема миграции.
Протестные движения 2017 г., прошедшие в ряде городов России, в которых приняло участие довольно большое количество молодых людей, выявили, помимо прочих, проблему взаимодействия государства и молодёжи. После распада Советского Союза в России не было сформировано новое актуальное направление молодёжной политики. До сих пор не существует правового документа, который формулирует её основные цели и задачи и регулирует взаимоотношения государства и молодёжи. Власти пытаются найти инструменты взаимодействия: создаются новые прогосударственные молодёжные общественные организации, устраиваются встречи с наиболее активными представителями молодых людей. Очевидно, что в скором времени встанет вопрос о нормативном документе, который регулировал бы молодёжную политику. В этой связи принятие стратегического документа, который сформирует её основные направления и поставит краткосрочные и долгосрочные цели и задачи её реализации, является первостепенной необходимостью. Обновлённая рамочная стратегия европейского сотрудничества в молодёжной сфере могла бы послужить отличным примером такого документа, учитывая уже довольно большой опыт её реализации.
* * *
Само появление стратегии - важный шаг к переходу к общей продуманной, структурированной молодёжной политике на территории стран Европейского Союза. "Обновлённые рамки европейского сотрудничества в молодёжной сфере 2010-
2018" обозначают и пытаются решить основные проблемы молодёжи путём взаимодействия на межнациональном и межсекторальном уровнях. В помощь стратегии появляются новые программы по реализации основных направлений молодёжной политики. Одним из действенных инструментов выработки решений молодёжной политики становится структурный диалог власти и молодёжи, причём охват аудитории постоянно растёт. У молодых людей появляется возможность напрямую принять участие в определении своего будущего.
Тем не менее неправомерно делать вывод о значительных успехах в решении главных задач, поставленных перед обновлённой рамочной стратегией в 2009 г. По всей вероятности, работа по приоритетным направлениям, сформулированным в этом документе, останется актуальной и для новой стратегии с учётом достигнутых результатов, выявленных недостатков и полученного при реализации опыта.
Список литературы
Большая Европа. Идеи, реальность, перспективы (2014) Монография [Н.П. Шмелёв и др.]; под общ. ред. Ал. А. Громыко и В.П. Фёдорова; М: Весь Мир; Ин-т Европы РАН. (Старый Свет - новые времена). 2014.
Ермольева Э. (2016) Молодёжь Европы: поколение, потерянное для будущего? // Современная Европа, №5, сентябрь-октябрь 2016. URL: http://www.sov-europe.ru/2016/5-2016/9.pdf Дата обращения: 10.04.2017
Миграционные проблемы в Европе и пути их решения (2015) / [под ред. Н.Б. Кондратьевой (отв. ред.), О.Ю. Потемкиной]. М.: Доклады Института Европы РАН, №315.
Молодёжная политика: европейский опыт (2005) / Под ред. Ю.А. Борко. М.: Доклады Института Европы РАН, №163.
Социальное развитие Европы: проблемы и перспективы (2016) / Под. ред. М.В. Каргаловой М.: Доклады Института Европы РАН, № 326.
COUNCIL RESOLUTION of 27 November 2009 on a renewed framework for European cooperation in the youth field (2010-2018) URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Aef0022 Дата обращения: 10.04.2017
Draft 2012 Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the renewed framework for European cooperation in the youth field URL: http://www.youthpolicy.org/library/wp-content/uploads/library/2012-EU_Youth_Report_D0CUMENTS_Eng.pdf Дата обращения: 10.04.2017
Eurofound. Exploring the diversity of NEETs, 2016 URL: https://www.eurofound.europa.eu/publications/executive-summary/2016/labour-market-social-policies/exploring-the-diversity-of-neets-executive-summary Дата обращения: 10.04.2017
Eurostat. Education and training statistics illustrated, 2014 URL: http://ec.europa.eu/eurostat/web/education-and-training Дата обращения: 10.04.2017
Eurostat. Unemployment statistics, 2017 URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Unemployment_statistics Дата обращения: 10.04.2017
Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the renewed framework for European cooperation in the youth field (2010-18), 2015 URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52015XG1215(01) Дата обращения: 10.04.2017
NEET statistics URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php/Statistics_on_young_people_neither_in_employment_nor_in_education_or_training Дата обращения: 10.04.2017
Resolution of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on a European Union Work Plan for Youth for 2016-2018 URL:http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13631-2015-INIT/en/pdf Дата обращения: 10.04.2017
Rising inequality: youth and poor fall further behind, OECD, 2014 URL: http://www.oecd.org/social/0ECD2014-Income-Inequality-Update.pdf Дата обращения: 10.04.2017
References
Bol'shaya Evropa. Idei, real'nost', perspektivy (2014) Monografiya [N.P. SHmelev i dr.]; pod obshch. red. Al. A. Gromyko i V.P. Fyodorova; M: Ves' Mir; In-t Evropy RAN. (Staryj Svet - novye vremena). 2014.
Ermol'eva EH. (2016) Molodyozh' Evropy: pokolenie, poteryannoe dlya budushchego? // Sovremennaya Evropa, №5, sentyabr'-oktyabr' 2016. URL: http://www.sov-europe.ru/2016/5-2016/9.pdf Data obrashcheni-ya: 10.04.2017
Migracionnye problemy v Evrope i puti ih resheniya (2015) / [pod red. N.B. Kondrat'evoj (otv. red.), O.YU. Potemkinoj]. M.: Doklady Instituía Evropy RAN, №315.
Molodyozhnaya politika: evropejskij opyt (2005) / Pod red. YU.A. Borko. M.: Doklady Instituía Evropy RAN, №163.
Social'noe razvitie Evropy: problemy i perspektivy (2016) / Pod. red. M.V. Kargalovoj M.: Doklady In-stituta Evropy RAN, № 326.
COUNCIL RESOLUTION of 27 November 2009 on a renewed framework for European cooperation in the youth field (2010-2018) URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Aef0022 Дата обращения: 10.04.2017
Draft 2012 Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the renewed framework for European cooperation in the youth field URL: http://www.youthpolicy.org/library/wp-content/uploads/library/2012-EU_Youth_Report_DOCUMENTS_Eng.pdf Дата обращения: 10.04.2017
Eurofound. Exploring the diversity of NEETs, 2016 URL: https://www.eurofound.europa.eu/publications/executive-summary/2016/labour-market-social-policies/exploring-the-diversity-of-neets-executive-summary Дата обращения: 10.04.2017
Eurostat. Education and training statistics illustrated, 2014 URL: http://ec.europa.eu/eurostat/web/education-and-training Дата обращения: 10.04.2017
Eurostat. Unemployment statistics, 2017 URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Unemployment_statistics Дата обращения: 10.04.2017
Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the renewed framework for European cooperation in the youth field (2010-18), 2015 URL:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52015XG1215(01) Дата обращения: 10.04.2017
NEET statistics URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php/Statistics_on_young_people_neither_in_employment_nor_in_education_or_training Дата обращения: 10.04.2017
Resolution of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on a European Union Work Plan for Youth for 2016-2018 URL:http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13631-2015-INIT/en/pdf Дата обращения: 10.04.2017
Rising inequality: youth and poor fall further behind, OECD, 2014 URL: http://www.oecd.org/social/OECD2014-Income-Inequality-Update.pdf Дата обращения: 10.04.2017
The EU strategy in the youth policy: preliminary results, problems and prospects
Author: Milenin A., graduate student of the Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya St., Moscow, Russia, 125009. E-mail: [email protected]
Abstract. This article describes main directions of the youth policy of the European Union, which have been formed under the influence of the 2008 crisis. The author presents the analysis of the European Union's strategy in youth policy based on the "A renewed framework of European cooperation in the youth field" 2010-2018 and defines innovative ways of the youth policy, such as a structured dialogue between the politics and youth, intersectoral cooperation and interaction between EU members states. The article contains data on the progress in attainment of the main tasks set for the "A Renewed Framework " and looks into the problems that arise in the course of the strategy's implementation. The author draws a conclusion on the reasons for the unresolved tasks. The importance of the research conducted is also due to the similarities of the problems that concern the young people of different countries. That makes possible to use the European experience in the implementation of the youth policy.
Key words: EU youth policy, "A renewed framework of European cooperation in the youth field" 20102018, crisis on the labor market, youth unemployment, migration.
