CC BY
171
Стратегии России и ЕС на современном этапе в газовой сфере Russia and the EU Strategy at the present stage in the gas sector
Мигалева Татьяна Евгеньевна Migaleva Tatiana Evgenievna
к.э.н., доцент РЭУ им. Г.В. Плеханова E-mail: [email protected]
Пакин Алексей Константинович Pakin Alexey Konstantinovich
аспирант кафедры мировой экономики РЭУ им. Г.В. Плеханова E-mail: [email protected]
В статье освещаются вопросы сотрудничества России и ЕС в газовой сфере в последние годы. Рассмотрен исторический аспект формирования отношений, в том числе развитие Энергетического диалога. Проведен анализ возможных путей развития взаимовыгодного сотрудничества с учетом текущей политической ситуации. Сформирован ряд рекомендаций, нацеленных на нормализацию отношений и дальнейшее взаимовыгодное сотрудничество в энергетике.
Ключевые слова: сотрудничество России и ЕС, рынок газа, природный газ, диверсификация поставок российского газа, энергобезопасность, Энергетический диалог, Договор к Энергетической хартии, Энергетический союз
The article deals with the EU-Russia cooperation in the gas sector in recent years. Studied historical aspects of formation of relations, including the formation and work of the Energy Dialogue. Given the analysis of possible ways of development of mutually beneficial cooperation, taking into account the current political situation. At the end, formed a number of recommendations aimed at the normalization of relations and further mutually beneficial cooperation.
Keywords: EU-Russia cooperation, gas market, natural gas, diversification of gas supply, energy security, Energy Dialogue, the Energy Charter Treaty, the Energy Union
В международных отношениях выделяют три уровня институтов: межправительственный, трансправительственный и транснациональный. Межправительственный уровень предполагает встречи высших должностных лиц различных стран. Трансправительственный уровень охватывает контакты государственных служащих среднего и низшего звена. На транснациональном уровне происходит сотрудничество компаний и координация деятельности неправительственных организаций. Активное сотрудничество стран на последних двух уровнях позволяет деполитизировать экономические контакты и в последующем позволяет создавать различного рода интеграционные союзы.
Отношения между Россией и Европейским союзом развивались на всех трех уровнях, что позволяет говорить о достаточно высоком уровне заинтересованности в развитии отношений с обеих сторон. В 1990-е годы, когда Россия начала интегрироваться в мировую экономику, ЕС активизировал усилия по созданию единого энергетического рынка. В этот период диалог между ними базировался на трех документах: Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС (СПС, 1994 г.), Энергетической хартии и Договора к ней (ДЭХ). Россия принимала активное участие в разработке указанных документов, но так и не ратифицировала ДЭХ. Однако продолжает принимать активное участие в работе его структур.
Следующим этапом развития сотрудничества стало создание Энергетического диалога Россия-ЕС (Энергодиалог) в начале 2000-х годов, определяющем принципы реализации определенных аспектов стратегического партнерства в энергетике . В дальнейшем тема энергетического сотрудничества затрагивалась в таких документах как
«Дорожная карта» по общему экономическому пространству (2005 г.) и инициатива «Партнерство для модернизации» (2010 г.)
В 2011 году, в рамках договоренности между Правительством Российской Федерации и Европейской комиссией об установлении долгосрочной перспективы взаимоотношений1 в энергетике, была разработана и принята «Дорожная карта энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050 г.». Данный документ направлен на определение потенциала долгосрочного сотрудничества, изучение рисков энергетических поставок и изменения объемов спроса, анализ различных сценариев и их
л
влияния на взаимоотношения России и ЕС в области энергетики . Дорожная карта предполагает разработку рекомендаций по укреплению сотрудничества России и ЕС в сфере энергетики в ближайшие десятилетия. Главной стратегической целью партнерства России и ЕС, изложенной в Дорожной карте, является формирование к 2050 г. пан-Европейского энергетического пространства с функционирующей интегрированной сетевой инфраструктурой, с открытыми, прозрачными, эффективными и конкурентными рынками, которое будет способствовать обеспечению энергетической безопасности и достижению целей устойчивого развития ЕС и России.
Политики России и ЕС в энергетической области отличаются друг от друга, но есть области, в которых их интересы совпадают или достаточно близки. В случае развития глубокого энергетического сотрудничества может быть достигнут взаимовыгодный синергетический эффект. В качестве областей взаимного интереса можно выделить:
- торговлю энергоресурсами - доля российского газа в импорте ЕС составляет около 30%, однако реализация газа на европейском рынке обеспечивает значительные поступления в российский бюджет. Оба эти
1 Общие подходы к подготовке дорожной карты энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050г., Брюссель, 24 февраля 2011г.
2 Дорожная карта энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050 г. Март 2013. http://esco.co.ua/journal/industry/2013_5/art130.pdf
фактора говорят о взаимозависимости партнеров, а не об асимметричной уязвимости одного из них;
- тесно связанную энергетическую инфраструктуру России и ЕС. Несмотря на политику диверсификации обеих сторон, сотрудничество в рамках существующей инфраструктуры и ее развития продолжает приносить взаимную выгоду;
- модернизация экономики России, которая включает реализацию совместной инициативы «Партнерство для модернизации», а также сближение рыночных правил, оказывающих влияние на торговлю газом между ЕС и Россией;
- совместное развитие инновационного сектора экономики, которое позволит обеспечить устойчивый рост и стабильность обеим сторонам. Одним из актуальных направлений сегодня является альтернативное использование газа, в том числе на транспорте.
В настоящее время стратегическими планами России являются увеличение добычи газа за счет ввода в эксплуатацию новых месторождений, компенсирующих падение добычи газа на уже действующих; модернизация существующей и дальнейшее развитие дополнительной газотранспортной инфраструктуры; стимулирование геологоразведочных работ в главных газодобывающих регионах и на континентальном шельфе; развитие производства и экспорта сжиженного природного газа; развитие газоперерабатывающей и газохимической промышленности, направленное на рациональное использование ценных фракций углеводородов и попутного нефтяного газа.
Для осуществления данных планов важно решить ряд задач, таких как обеспечение поставок газа в соответствии с объемами европейского спроса, развитие восточного экспортного канала и одновременное расширение Единой системы газоснабжения в данном направлении, участие российских компаний в зарубежных газовых проектах, строительство новых
межрегиональных газопроводов и проведение энергосберегающей политики при добыче, транспортировке, переработке и подземном хранении газа .
На внутреннем рынке газа существуют проблемы, которые затрудняют его развитие на сегодняшний день. В первую очередь они затрагивают структуру и регулирование российского рынка. Единая система газоснабжения, обеспечивающая энергетическую безопасность России и бесперебойные экспортные поставки, требует значительных инвестиций с целью ее модернизации.
Ключевыми целями европейской энергетической политики являются:
- обеспечение надежного, безопасного, устойчивого и доступного энергоснабжения, вносящего вклад в конкурентоспособность Европы4;
- неуклонное снижение уровня выбросов двуокиси углерода в странах экономике ЕС.
Для многих европейских стран природный газ является приоритетным энергоресурсом, так как позволяет снизить уровень выбросов парниковых газов, широко используется в производстве минеральных удобрений, химикатов и в других отраслях, а также позволяет балансировать нестабильную электрогенерацию на базе возобновляемых источников энергии.
Ключевые проблемы сотрудничества России и ЕС в газовой сфере достаточно изучены, но продолжают представлять интерес как для российских, так и зарубежных экспертов. Анализ имеющихся точек зрения на данный вопрос позволяет идентифицировать три ключевые проблемы в области энергетики 5 6:
- отсутствие четко сформулированной цели,
3 Информационный портал. http://www.gazportal.ru/info/docs/energeticheskaya-strategiya-rossii-na-period-do-2030-goda/006-5-gazovaya-promyshlennost/
4 Дорожная карта энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050 г. Март 2013 г. Режим доступа: http://www.russianmission.eu/sites/default/files/user/Roadmap%20Russia-EU%20Energy%20Cooperation% 20тШ %202050_Rus.pdf
5 Деденкулов А.В. Евросоюз: эволюция приоритетов энергетической политики // Современная Европа. - N1. - 2015. - С. 116-125.
6 Кавешников Н.Ю. Политика Европейского союза в области энергосбережения // Вестник МГИМО-Университета, 2014, № 4, с. 109-115.
- недостаточность соответствующей правовой базы;
- политизация проблем в газовой сфере.
Формулировка четкой цели сотрудничества осложняется расхождением России и ЕС во взглядах на организацию газового рынка. ЕС видит будущее газового рынка в создании максимально либерализованного пространства между Россией и Европой. Для России главной целью является максимизация прибыли, что можно гарантировать контролем газопроводов, построенных отечественными компаниями, и доступом к конечным потребителям в ЕС. О принципиальности позиций каждой из сторон говорят продолжающиеся споры по Третьему энергетическому пакету ЕС, который препятствует расширению поставок российского газа в Европу и строительству новых газопроводов.
Данное противоречие появилось еще до принятия Третьего энергетического пакета во время обсуждения Договора к Энергетической хартии, который, как отмечалось ранее, не был ратифицирован Россией по ряду причин:
во-первых, ДЭХ не учитывает интересы России как поставщика, а также обязывает предоставить свои газопроводы для транзита среднеазиатского газа.
во-вторых, ДЭХ оказался не в состоянии решить проблемы транзита газа в 2006 и 2009 гг. через территорию Украины, которая является членом этого соглашения;
в-третьих, ЕС имеет возможность применить оговорку ВТО о региональной интеграции и руководствоваться на своей территории внутренним законодательством, а не нормами ДЭХ;
в-четвертых, ДЭХ может быть использован иностранными инвесторами для подачи исков против России (прежде всего, по делу ЮКОСа).
В целом обе стороны стремятся деполитизировать энергетическую сферу и руководствоваться исключительно экономической выгодой.
.(повтор, см. выше./^Некоторые страны-члены ЕС интерпретируют отказ России от принятия европейских норм как повод для политизации вопроса. С российской стороны навязывание норм ЕС выглядит как вмешательство во внутренние дела.
Одним из примеров плодотворного сотрудничества в рамках Энергетического диалога является деятельность Консультативного Совета по газу (КСГ), созданного на основе Меморандума 2011 г. о развитии Энергодиалога Россия - ЕС . В рамках КСГ организована работа трех Рабочих групп, которая посвящена актуальным вопросам сотрудничества. Важно отметить, что группы состоят из государственных служащих среднего и низшего звена, что позволяет достаточно глубоко и оперативно рассматривать возникающие вопросы. Одним из направлений работы КСГ является разработка критериев для выявления проектов, представляющих взаимный интерес для России и ЕС, что в дальнейшем существенно упростит разработку и продвижение новых газовых проектов.
В текущий период сохраняются существенные расхождения во взглядах относительно будущей роли газа в энергоснабжении ЕС, что создает серьезные риски как для инвесторов, так и для потребителей. Снижение данных рисков могло бы стать одной из основных задач Совета и повысить безопасность и надежность поставок российского газа в ЕС.
Существенное влияние на развитие российско-европейских отношений оказывает Европейская Комиссия (ЕК). В марте 2015 г. в ЕК проходили активные дебаты по поводу новой энергетической стратегии ЕС, принятие которой было ускорено в связи с военно-политическими событиями на Украине и поведением Греции в вопросе о строительстве на ее территории газопровода «Южный поток».
Европейская комиссия выступала против реализации данного проекта и в центр своей энергетической политики поставила проблему соблюдения принципа разделения и независимости регуляторов, а также принятие
7 Институт энергетики и финансов. Режим доступа: http://fief.ru/GAC.htm
согласованных решений («говорить одним голосом»). В этой связи вновь был поднят вопрос о создании Энергетического союза, идею которого впервые предложил бывший председатель Еврокомиссии Ж. Делором в марте 2010 г. По значимости идею Энергетичекого союза можно сопоставить с Европейским объединением угля и стали (ЕОУС), ставшим основоположником единой энергетической политики ЕС.
Особое внимание необходимо отнести проблеме санкций, введенных в отношении России в 2014 г., из-за российско-украинского кризиса. Они включают в себя включали запрет на долгосрочное кредитование крупнейших
о
российских банков и предоставление энергетических технологий, в том числе для глубоководного бурения, без которых освоение месторождений арктического шельфа Россией не представляется возможным9.
Тикам образом кризис вокруг Украины привел к охлаждению отношений России и ЕС и заморозке деятельности Энергодиалога, что повлекло разрушение позитивного потенциала российско-европейского сотрудничества10. ЕС заявило о готовности перезапуска энергетических отношений с Россией после разрешения конфликта на Украине и прекращения использования энергоресурсов в качестве рычага влияния.
Энергетические отношения России и ЕС являются одной из наименее проработанных сфер, что способствует их политизации. Данные противоречия в настоящее время не оказали серьезного влияния на объемы экспорта, но препятствуют развитию более тесного сотрудничества.
Совершенствование инфраструктуры внутреннего рынка ЕС, развитие добычи сланцевого газа в Польше и строительство терминала по приемке сжиженного природного газа в регионе Балтийского моря будут способствовать решению проблем сотрудничества России и ЕС.
8Кравченко Е. S&P: санкции Запада могут снизить интерес к «Роснефти» и «Новатэку» // Ведомости. 2 сентября 2014. URL: http://www.vedomosti.ru/fi nance/news/32894841/sp-sankcii-mogut-snizitinteres-k-rosnefti -i-novateku
9Освоение арктического шельфа под угрозой. Режим доступа:
http://www.energeticsdigest.ru/2014/07/osvoenie-arkticheskogo-shelfa-pod-ugrozoj/
10 Романова Т.А. Институциональные аспекты диалога России и Европейского Союза: через диверсификацию к примитивизации? (на примере энергетических отношений). Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2015. № 1. с. 65-76.
Одновременно данные проекты не снизят конкурентные преимущества российского газа для европейского потребителя, что поспособствует деполитизации отношений в целом. В свою очередь развитие Россией ЕГС в восточном направлении и выход на азиатские рынки, а также развитие экспорта СПГ, позволит диверсифицировать свои рынки сбыта и в дальнейшем обеспечить рост экспорта.
Неопределенность в отношениях между Россией и ЕС представляется возможном снизить в случае предоставления России информации о спросе на ее газ с европейской стороны, а также планах по реализации низкоуглеродной политики ЕС. Это позволит России своевременно осваивать и вводить в эксплуатацию новые месторождения и реализовывать инфраструктурные проекты. В свою очередь, ЕС должен иметь понимание о долгосрочных возможностях поставок российского газа. Одновременно для деполитизации отношений необходимо заложить прочную юридическую основу для сотрудничества в газовой сфере.
Таким образом, к мерам среднесрочного характера, реализация которых целесообразна до 2020 г. в целях совершенствования российско-европейских отношений в газовой сфере, следует отнести, прежде всего, достижение взаимопонимания между Россией и ЕС в сфере урегулирования конфликтов вокруг Украины; снижение инфраструктурных и регулятивных рисков в газовых отношениях; восстановление сотрудничества в сфере инновационного использования газа; сближение правил рынка и стандартов с целью облегчения условий торговли природным газом и взаимных инвестиций.
Список литературы
1. Общие подходы к подготовке дорожной карты энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050г., Брюссель, 24 февраля 2011г.
2. Дорожная карта энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050 г. Март 2013.
3. Информационный портал. http://www.gazportal.ru/info/docs/energeticheskaya-strategiya-rossii-na-period-do-2030-goda/006-5-gazovaya-promyshlennost/
4. Дорожная карта энергетического сотрудничества России и ЕС до 2050 г. Март 2013 г. Режим доступа: http://www. russianmission. eu/sites/default/files/user/Roadmap%20Russia-EU%20Energy%20Cooperation% 20until %202050_Rus.pdf
5. Деденкулов А.В. Евросоюз: эволюция приоритетов энергетической политики // Современная Европа. - N1. - 2015. - С. 116-125.
6. Кавешников Н.Ю. Политика Европейского союза в области энергосбережения // Вестник МГИМО-Университета, 2014, № 4, с. 109-115.
7. Институт энергетики и финансов. Режим доступа: http://fief.ru/GAC.htm
8. Кравченко Е. S&P: санкции Запада могут снизить интерес к «Роснефти» и «Новатэку» // Ведомости. 2 сентября 2014. URL: http://www.vedomosti.ru/fi nance/news/32894841/sp-sankcii-mogut-snizitinteres-k-rosnefti-i-novateku
9. Освоение арктического шельфа под угрозой. Режим доступа: http://www.energeticsdigest.ru/2014/07/osvoenie-arkticheskogo-shelfa-pod-ugrozoj/
10. Романова Т.А. Институциональные аспекты диалога России и Европейского Союза: через диверсификацию к примитивизации? (на примере энергетических отношений). Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2015. № 1. с. 65-76.
