CC BY
1913
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
М.А. Мушинский
Мушинский Михаил Адеилович — кандидат, юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Национального исследовательского Иркутского государственного технического университета
Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом
Одним из заметных трендов правовой жизни России последних лет стало активное создание политическим руководством государства документов типа «стратегия» («национальная стратегия», «государственная стратегия»), «национальный план», «основы государственной политики», «концепция», «доктрина», которые имеют не «чисто» юридическое, но политико-правовое содержание и являются средством выражения (формулирования) правовой политики. Эти документы, будучи включенными в правовую систему в качестве источников права политико-идеологического характера, самым существенным образом влияют на формирование практически всех остальных элементов правовой системы России. В частности, во исполнение и в соответствии с ними разрабатываются и принимаются федеральные и региональные законы, подзаконные правовые акты и целевые программы.
Вряд ли какой-то из таких документов можно рассматривать в «чисто» политическом аспекте, отдельно от юридической составляющей, хотя по большому счету они используются для выражения общей политики государства в той или иной области общественных отношений и (или) государственного управления. Однако основным средством реализации политики государства, вне зависимости от сферы ее «приложения», является правовое регулирование. Поэтому в документах планирования политические аспекты всегда излагаются в юридическом преломлении, в них «чисто» политические тезисы сопровождаются изложением элементов правовой политики. Значит, вполне правомерно говорить о них как о документах не политического, но политико-правового характера. Тем более, что в большинстве случаев юридическая форма им придается посредством введения в действие (утверждения) правовым актом органа государственной власти (например, указом Президента РФ, распоряжением Правительства РФ и т. п.). В этом отношении наша позиция в своих основных моментах совпадает с точкой зрения ученых из Беларуси: как в той части, что «государственные концепции, программы, стратегии, основные направления, иные подобные документы образуют самостоятельный источник права, который может быть назван политико-программным документом»1, так и в том, что они в своей основе имеют доктринальный характер2.
Можно перечислить следующие действующие в настоящее время в России президентские и правительственные документы из этого ряда.
1. Стратегии (национальные стратегии, государственная стратегия).
— Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения). Утверждена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 года № 6083;
— Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 4604;
— Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 июня 2010 года № 6905;
— Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012—2017 годы. Утверждена Указом Президента РФ от 1 июня 2012 года № 7616;
— Стратегия государственной национальной политики РФ на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 года № 16667;
1 Пляхимович И.И. Юридическая природа концепций совершенствования законодательства и иных политикопрограммных документов // Веснк Канстытуцыйнага Суда Рэспублк1 Беларусь. 2007. № 2. С. 71 —81.
2 См.: Сильченко Н.В. Концепция совершенствования законодательства: понятие, структура, содержание // Веснк Канстытуцыйнага Суда Рэспублк1 Беларусь. 2001. № 3. С. 68—73.
3 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 18, ст. 2117.
4 Собрание законодательства РФ. 2010. № 16, ст. 1875.
5 Собрание законодательства РФ. 2010. № 24, ст. 3015.
6 Собрание законодательства РФ. 2012. № 23, ст. 2994.
7 Собрание законодательства РФ. 2012. № 52, ст. 7477.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 5371;
— Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 года № Пр-2122;
— Стратегия развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Утверждена Президентом РФ3;
— Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 года № 2094- р4;
— Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 5 июля 2010 года № 1120- р;
— Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2011 года № 165-р5;
— Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 года № 1538- р6;
— Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 года № 1715-р7;
— Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 года № 2227-р8;
— Стратегия развития страховой деятельности в РФ до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 июля 2013 года № 1293-р9;
— Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014—2020 годы и на перспективу до 2025 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2013 года № 2036-р10;
— Стратегия развития туризма в РФ на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2014 года № 941-р11;
— Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 года № 1235-р12;
— Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 года № 2575-р13;
— Транспортная стратегия Российской Федерации. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 года № 1734- р14.
2. Концепции.
— Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 года № 135115;
— Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Президентом РФ16;
— Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ17;
— Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 12 февраля 2013 года18;
— Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 1 июля 1996 года № 1008 (ред. от 16.10.2000)19.
1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2444.
2 Российская газета. 2008. 16 февраля.
3 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2013).
4 Собрание законодательства РФ. 2010. № 4, ст. 421.
5 Собрание законодательства РФ. 2011. № 8, ст. 1142.
6 Собрание законодательства РФ. 2011. № 38, ст. 5400.
7 Собрание законодательства РФ. 2009. № 48, ст. 5836.
8 Собрание законодательства РФ. 2012. № 1, ст. 216.
9 Собрание законодательства РФ. 2013. № 31, ст. 4255.
10 Собрание законодательства РФ. 2013. № 46, ст. 5954.
11 Собрание законодательства РФ. 2014. № 24, ст. 3105.
12 Собрание законодательства РФ. 2009. № 36, ст. 4362.
13 Собрание законодательства РФ. 2013. № 2, ст. 109.
14 Собрание законодательства РФ. 2008. № 50, ст. 5977.
15 Собрание законодательства РФ. 2007. № 42, ст. 5009.
16 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.06.2012).
17 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.11.2013).
18 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2013).
19 Собрание законодательства РФ. 1996. № 28, ст. 3356.
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе...
489
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 года № 13871;
— Концепция развития таможенных органов Российской Федерации. Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 14 декабря 2005 года № 2225- р2;
— Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года
№ 1662- р3;
— Концепция содействия развитию благотворительной деятельности, добровольчества в Российской Федерации. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2009 года № 1054- р4;
— Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 года № 1123- р5;
— Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р6;
— Концепция создания и развития механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 сентября 2013 года № 1689-р7;
— Концепция введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 сентября 2013 года № 1699-р8;
— Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 года № 93-р9;
— Концепция развития выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности в Российской Федерации. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2014 года № 1273-р10;
— Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 года № 1772-р11.
3. Доктрины.
— Доктрина развития российской науки. Утверждена Указом Президента РФ от 13 июня 1996 года № 88412;
— Доктрина информационной безопасности РФ. Утверждена Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года № Пр-189513;
— Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 года № 14614;
— Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 года № 12015;
— Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Президентом РФ 27 июля 2001 года;
— Климатическая доктрина Российской Федерации. Утверждена Распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 года № 861-рп.
Иные (национальный план, основы государственной политики).
— Национальный план противодействия коррупции на 2014—2015 годы. Утвержден Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 года № 22616;
1 Собрание законодательства РФ. 1 997. № 46, ст. 5312.
2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 2, ст. 260.
3 Собрание законодательства РФ. 2008. № 47, ст. 5489.
4 Собрание законодательства РФ. 2009. № 32, ст. 4052.
5 Собрание законодательства РФ. 2009. № 33, ст. 4129.
6 Собрание законодательства РФ. 2011. №26, ст. 3826.
7 Собрание законодательства РФ. 2013. № 39, ст. 5002.
8 Собрание законодательства РФ. 2013. № 39, ст. 5010.
9 Собрание законодательства РФ. 2014. № 5, ст. 547.
10 Собрание законодательства РФ. 2014. № 29, ст. 4177.
11 Собрание законодательства РФ. 2010. № 43, ст. 5544.
12Собрание законодательства РФ. 1996. № 25, ст. 3005.
13 Российская газета. 2000. 28 сентября.
14 Собрание законодательства РФ. 2010. № 7, ст. 724.
15 Собрание законодательства РФ. 2010. № 5, ст. 502.
16 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 11.04.2014.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Утверждены Президентом РФ 28 апреля 2011 года № Пр-11681;
— Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 года2;
— Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу. Утверждены Президентом РФ 1 ноября 2013 года № Пр-25733;
— Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждены Распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 года № 1724-р4.
Рассматриваемой категории документов с очевидностью не хватает единообразия в практике их создания и использования, а также должного уровня определенности в соотношении формы и содержания. Причем сказанное, к сожалению, зачастую в полной мере относится даже к документам, изданным одним и тем же субъектом, например Президентом РФ. Это хорошо видно на примере документов, выражающих правовую политику в национальной сфере.
В 1996 году Указом Президента РФ была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации5. Документ утратил силу в 2012 году в связи утверждением Указом Президента РФ Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Изучив соответствующие формулировки двух документов, можно обнаружить, что до 2012 года правовые основы национальной политики определялись концепцией, которая представляла собой «систему современных взглядов, принципов и приоритетов», а с 2012 года тот же предмет определяется стратегией, которая восприняла основные положения Концепции и которая представляет собой «систему современных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации». При этом четкой грани между ними не усматривается, в чем смысл замены и чем отличается документ под названием «концепция» от документа под названием «стратегия», из анализа текстов этих конкретных документов с очевидностью не следует.
Такая же замена была произведена и в сфере национальной безопасности. В 1997 году президентским Указом была утверждена Концепция национальной безопасности России6, которая в 2000 году была изложена в новой редакции7. В 2009 году два этих указа (и, соответственно, сама Концепция) были отменены, и на их место принята Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
В преамбуле к Концепции было установлено: «Концепция национальной безопасности Российской Федерации — система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности». В «Общих положениях» Стратегии установлено: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу», «Настоящая Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности».
К.А. Стрельников высказывает мнение о том, что стратегия как программный документ должна включать замысел, указание на конечную цель, способы и средства ее достижения, средства и ресурсы, которые могут быть затрачены на это8. Д.В. Ирошников, опираясь на это мнение, проводит следующее отграничение: «стратегия в отличие от концепции неразрывно связана с категорией «цель»9.
1 Российская газета. 2011. 14 июля.
2 Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/
3 Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/
4 Собрание законодательства РФ. 2013. № 40, ч. III, ст. 5096.
5 Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25, ст. 3010. В настоящее время не действует.
6 Концепция национальной безопасности России. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 52, ст. 5909. В настоящее время не действует.
7 О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2, ст. 170. В настоящее время не действует.
8 См.: Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Г осударственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 4.
9 См.: Ирошников Д.В. Правовая политика Президента Российской Федерации в сфере национальной безопасности // Правовая политика и развитие российского законодательства в условиях модернизации: сборник докладов / под ред. А.В. Малько, В.М. Шафирова, А.В. Усса. Красноярск, 2012. С. 158.
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе...
491
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С этим можно согласиться, но лишь отчасти и только применительно к соотношению Стратегии и Концепции национальной безопасности (которые и рассматривает в своем докладе Д.В. Ирошников). Действительно, в данном случае Концепция определена лишь как «система взглядов», хотя на деле в ней, в главе IV «Обеспечение национальной безопасности», перечислены и задачи в области национальной безопасности, и основные направления обеспечения безопасности. Тем не менее, безусловно, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года в части целеполага-ния, определения задач и средств их достижения более подробна и конкретна, нежели предшествовавшая ей Концепция.
Однако про документы, устанавливающие правовую политику в сфере национальных отношений, то же самое сказать нельзя. Даже структурно эти концепция и стратегия близки друг другу. Анализ же их содержания позволяет утверждать, что в некоторых моментах Концепция была даже более подробна и конкретна, нежели сменившая ее Стратегия. В концепции были определены и цели, и задачи (что противоречит предложенному Д.В. Ирошниковым критерию отграничения), а в части описания механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации Концепция была изложена детальнее.
Отметим еще одну особенность формирования правовой политики в сфере национальной безопасности. В отличие от других областей, здесь полномочие Президента РФ определять политику именно в форме «стратегии» установлена Федеральным законом «О безопасности» (ст. 3)1. В нем перечислены в качестве самостоятельных форм выражения правовой политики стратегия и «иные концептуальные и доктринальные документы». Реально это положение нашло свою реализацию в таких документах программного политико-правового характера, как Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности и т. п. Однако показатели того, в каких случаях должна создаваться концепция, а в каких доктрина, в чем отличие «концептуальных» и «доктринальных» документов, определяются сложно.
Много вопросов возникает по поводу технико-юридических приемов введения рассматриваемых документов в действие. Так, исходящие от Президента РФ стратегии утверждены его указами, однако Стратегия развития информационного общества просто «утверждена Президентом». Таким же ненормативным способом введена в действие и Стратегия развития Арктической зоны РФ, и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Однако если первому из названных документов присвоен какой-то номер и он публиковался в «Российской газете», то второй номера не имеет и в «бумажном» виде вообще не публиковался. Все это создает элемент неопределенности с точки зрения юридического статуса документа.
На основе двух рассмотренных выше примеров — Стратегии национальной безопасности и Стратегии государственной национальной политики — можно бы было предположить, что в политикоправовой практике существует устоявшийся алгоритм, когда сначала по тому или иному элементу (направлению) правовой политики создается концепция, в которой излагаются концептуальные взгляды и на основе которой позже создается стратегия, включающая уже не только взгляды, идеи и принципы, но и план действий.
Изложенное предположение отчасти подтверждается схемой, использованной при определении магистральных направлений развития российской таможни. Сначала, в 2005 году, была одобрена распоряжением Правительства РФ Концепция развития таможенных органов РФ. Затем, в 2012 году была утверждена Распоряжением Правительства РФ Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года. При этом в «Общих положениях» Стратегии оговорена преемственность ее положений от Концепции. Однако в данной ситуации обращают на себя внимание два обстоятельства: 1) в отличие от рассмотренных выше сфер национальной безопасности и национальной политики, здесь с принятием Стратегии действие Концепции не прекращено, оба документа продолжают действовать параллельно друг другу; 2) в концепции прямо указано, что она «определяет основные цели, задачи и направления развития таможенных органов», что противоречит выдвинутой К.А. Стрельниковым и Д.В. Ирошниковым версии о том, что формулирование цели и путей ее достижения — прерогатива стратегии.
Однако в случаях с другими направлениями правовой политики последовательность и «набор» документов были совсем иными.
Например, в сфере правовой охраны детства в Российской Федерации с 1995 года действовал Национальный план действий в интересах детей. Его действие было рассчитано на период до 2000 года. Однако следующий документ — Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012—2017 годы — была утверждена Указом Президента лишь в 2012 году. Таким образом, в течение 12-летнего периода документ общегосударственного стратегического планирования в данной сфере вообще отсутствовал. Правда, «профильное» ведомство — Минздравсоцразвития — пыталось
1 О безопасности: федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 2.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
исправить положение1, однако понятно, что с учетом важности вопроса, уровня сложности и межотраслевого характера задач необходим был единый документ, утвержденный высшим руководством государства, каковым и стала Стратегия.
Сложности в определении статуса документа под названием «стратегия» добавляет то обстоятельство, что свои стратегии создают и субъекты Российской Федерации. Так, по рассмотренному вопросу об охране детства в г. Санкт-Петербурге создана Стратегия действий в интересах детей в Санкт-Петербурге на 2012—2017 годы2, в Московской области — Региональная стратегия действий в интересах детей в Московской области на 2013—2017 годы3. Субъекты Федерации в данном случае следуют содержащемуся в Национальной стратегии указанию, согласно которому «Неотъемлемой частью Национальной стратегии являются принятые в ее развитие субъектами Российской Федерации стратегии (программы) действий в отношении детей, разработанные с учетом как общих, так и особенных, присущих данному региону проблем детства».
Стратегии, посвященные социально-экономическому развитию отдельных территорий России, исходят не от Президента, а от Правительства РФ. Кроме того, Правительством утвержден и еще целый ряд документов, поименованных «стратегиями». Например, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года и др.
Издаются «стратегии» и в ведомствах4, причем Минприроды РФ, например, по одному из вопросов приняло не просто «стратегию», а «комплексную стратегию»5, а Минпромторг РФ одним своим приказом утвердило сразу две стратегии6. Среди ведомственных актов есть и такой экзотический, как Стратегия сохранения дальневосточного леопарда в Российской Федерации7.
Значительная правовая неопределенность существует в отношении документов под наименованием «концепция». Часть из них исходит от Президента, а часть — от Правительства России. При этом некоторые президентские концепции утверждены указами Президента (например — Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.), а некоторые вообще не имеют никаких выходных данных, они просто были размещены на официальном сайте Кремля с пометкой «утверждены Президентом РФ» (например, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепция общественной безопасности в Российской Федерации).
Та же картина и с правительственными концепциями. Например, Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации одобрена постановлением Правительства РФ, Концепция развития таможенных органов Российской Федерации одобрена распоряжением Правительства РФ, а Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года утверждена распоряжением Правительства РФ. Таким образом, три однотипных документа «концепция», исходящих от одного и того же органа, наделены юридической силой и введены в действие разными способами. При этом характеристику «наделены юридической силой» в данном случае не следует понимать в том же значении, что по отношению к нормативным правовым актам, поскольку документы типа «концепция» не содержат норм права, осуществляющих регулятивную и охранительную функции, не включены в иерархию формально-юридических источников права, поэтому говорить о наличии у них «юридической силы» возможно лишь условно.
1 См.: Об Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 года (Национальном плане действий в интересах детей): решение Коллегии Мин-здравсоцразвития РФ (Протокол от 16 февраля 2005 г. № 1) // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Стратегия действий в интересах детей в Санкт-Петербурге на 2012—2017 годы. Утверждена постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 августа 2012 г. № 864 // СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: Региональная стратегия действий в интересах детей в Московской области на 2013—2017 годы. Утверждена Постановлением Правительства Московской области от 26 февраля 2013 г. № 109/8 // Информационный вестник Правительства МО. 2013. № 4.
4 См., например: Об утверждении Стратегии развития химической и нефтехимической промышленности на период до 2015 года: приказ Минпромэнерго РФ от 14 марта 2008 г. № 119 // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Стратегия развития судостроительной промышленности на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу. Утверждена приказом Минпромэнерго РФ от 6 сентября 2007 года № 354 // Еженедельник промышленного роста. 2007. № 37, 38; Об утверждении Стратегии развития транспортного машиностроения РФ в 2007—2010 годах и на период до 2015 года: приказ Минпромэнерго РФ от 18 сентября 2007 г. № 391 // Еженедельник промышленного роста. 2007. № 31.
5 См.: Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации: приказ Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2013. № 4.
6 См.: Об утверждении Стратегии развития черной металлургии России на 2014—2020 годы и на перспективу до 2030 года и Стратегии развития цветной металлургии России на 2014—2020 гг. и на перспективу до 2030 г.: приказ Минпромторга России от 5 мая 2014 г. № 839 // СПС «КонсультантПлюс».
7 См.: О Стратегии сохранения дальневосточного леопарда в Российской Федерации: распоряжение Минприроды России от 19 ноября 2013 г. № 29-р // СПС «КонсультантПлюс».
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе...
493
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В связи с этим приходится не согласиться с мнением К.А. Стрельникова о том, что «Важным нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения в области обеспечения экономической безопасности, является Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента от 10 января 2000 года»1. На наш взгляд, концепция нормативным правовым актом не является (несмотря на факт ее утверждения указом Президента) и, соответственно, норм права, непосредственно регулирующих общественные отношения, не содержит. Концепция — это не форма права, а источник политико-идеологического характера, формулирующий основы правовой политики в соответствующей сфере.
Федеральные ведомства издают собственные отраслевые документы под названием «концепция». Например, Концепция национальной образовательной политики Российской Федерации, изданная федеральным Министерством образования и науки2. Такие же документы издают и органы государственной власти субъектов Российской Федерации
Такие же моменты характерны и для действующих документов со статусом «доктрина», они также введены в действие по-разному. Часть из них утверждена указами Президента РФ (Доктрина развития российской науки, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации), однако Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года просто «Утверждена Президентом РФ», а Климатическая доктрина Российской Федерации утверждена не указом, а распоряжением Президента РФ. При этом Военная доктрина — единственный документ, обязанность разработки которого именно под таким наименованием для Президента прямо предусмотрена в Конституции РФ (п. «з» ст. 83).
Как и в случае со стратегиями и концепциями, субъекты Российской Федерации издают собственные документы в статусе «доктрина», например Экологическая доктрина города Москвы3.
Следует отметить, что в большинстве случаев «вслед» за программным источником права политико-правового характера (стратегией, концепцией, доктриной) издается план мероприятий по его реализации — тем же органом, который издал программный документ, либо нижестоящими органами. В последние годы помимо формы «план мероприятий» зачастую применяется также ставшее модным словосочетание «дорожная карта». Иногда этот план («карта») создается спустя некоторое время после издания самого документа стратегического или концептуального программирования, а иногда и одновременно с ним. При этом анализ всех планов мероприятий, изданных во исполнение концепций и стратегий, показывает, что в разных случаях субъекты их разработки абсолютно по-разному решают содержательные и технико-юридические вопросы их соотношения между собой. Таким образом, «план мероприятий» — это еще одна правовая форма, которая требует тщательного изучения и осмысления, выработки общих правил по поводу их юридического статуса и техникоюридических аспектов их разработки и введения в действие.
Помимо «собственных» планов реализации, политико-правовые документы системно и функционально связаны и с формально-юридическими программными документами — государственными и целевыми программами, поскольку последние являются, наряду с нормативными правовыми актами, формами реализации правовой политики, формулируемой в стратегиях, концепциях и доктринах. При этом одна и та же государственная или целевая программа может быть инструментом реализации сразу нескольких положений правовой политики, заключенных в разных источниках политикоправового характера. И наоборот — отдельные положения документа политико-правового характера находят свое развитие в нескольких правовых программах — формах права. И те, и другие находятся в предметной корреляции с соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами, а также с договорами нормативного характера.
При конструировании системы стратегического планирования и правового программирования ее авторы должны четко «просчитывать» и учитывать все эти сложные взаимосвязи и взаимозависимости, избегать дефектов в виде коллизий, пробелов и избыточного регулирования4, по возможности гармонизировать весь этот политико-правовой, нормативно-правовой и программный массив. Вероятно, прежде всего необходимо более четко и единообразно определить сущность и политикоправовой статус соответствующих документов.
До недавнего времени отечественная система политико-правового конструирования строилась на базе положений Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-
1 Стрельников К.А. Правовые аспекты обеспечения экономической безопасности современного государства: ав-тореф. дис... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 15.
2 См.: Концепция национальной образовательной политики Российской Федерации. Утверждена приказом Минобрнауки РФ от 3 августа 2006 г. № 201 // Бюллетень Минобрнауки РФ. 2006. № 11.
3 Экологическая доктрина города Москвы. Утверждена постановлением Правительства Москвы от 4 октября 2005 г. № 760- ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 57.
4 Следует признать, что вопросы юридической техники и качества правовых программ еще ждут своих исследователей.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
экономического развития Российской Федерации»1 и документа под названием «Основы стратегического планирования в Российской Федерации», утвержденного Указом Президента РФ в 2009 году2.
Закон 1995 года определял цели и содержание системы государственных прогнозов социальноэкономического развития и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. В нем не упоминаются такие документы политико-правового характера, как «стратегия», «концепция» или «доктрина», хотя первые подобные документы стали создаваться вскоре после принятия названного закона, например Национальный план действий в интересах детей — в 1995 году, Доктрина развития российской науки — в 1996 году, Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации — в 1997 году. В основном Закон был посвящен прогнозам социально-экономического развития. Из понятий, близких рассматриваемым нами, Закон оперировал понятием «концепция социальноэкономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу».
В июне 2014 года был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы стратегического планирования, соответствующие полномочия органов публичной власти и статус документов3. В статье 3 дана самая общая дефиниция: «документ стратегического планирования — документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования».
Можно бы было надеяться, что цитируемый законодательный акт упорядочит практику издания документов типа «стратегия», «концепция» и «доктрина». Однако, увы, форма «концепция» в законе даже не упоминается, «доктрина» упомянута один раз и вскользь, только в контексте документов
0 национальной безопасности, так же неконкретно и в том же контексте упомянуты «основы государственной политики», а категория «стратегия» трактуется в значении, отличающемся от большинства тех действующих в России стратегий, которые были рассмотрены нами ранее.
Близко к интересующему нас понятийному ряду находятся следующие понятия из Закона о стратегическом планировании: документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ, стратегия пространственного развития РФ, отраслевой документ стратегического планирования РФ, стратегия социально-экономического развития (РФ, субъекта РФ, муниципального образования). При этом для решения задач нашей статьи имеет ценность данная в Законе дефиниция: «Стратегия социально-экономического развития РФ — документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития РФ». В законе достаточно детально установлена система документов стратегического планирования.
С одной стороны, принятый Закон о стратегическом планировании дал эффект упорядоченности в деле стратегического планирования и является важным шагом вперед с точки зрения модернизации государственного управления. С другой стороны, установив новые «правила игры», введя новеллы в части терминологии и процедуры, авторы закона не «вписали» в созданную систему ранее изданные и действующие документы типа «стратегия», «концепция» и «доктрина». В принципе, Закон не исключает возможности принятия Президентом или (и) Правительством решения об издании «иных документов стратегического планирования», однако данная норма содержит в себе скорее элемент дезорганизации системы стратегического планирования, нежели чем создает возможности для ее конструктивного развития. Такой важный вопрос, как форма стратегического планирования, требует, как представляется, максимальной конкретики. Излишняя диспозитивность в регулировании в данном случае может привести если не к хаосу, то к путанности и «невнятности» планирования, которыми нынешняя система управления в России и без того, увы, отличается.
Остаются вопросы: 1) являются ли изданные до июня 2014 года документы типа «стратегия», «концепция», «доктрина» (всего около 50 важнейших документов, исходящих от Президента и Правительства РФ, а также документы федеральных министерств, органов государственной власти субъектов Федерации и др.) документами стратегического планирования в смысле Закона о стратегическом планировании; 2) если «нет» — следует ли их немедленно отменить, заменить новыми документами, созданными с соблюдением требований данного Закона; 3) если «да» — почему законодатель не дал им надлежащей характеристики, не обеспечил соблюдение принципа преемственности в формировании и реализации правовой политики.
1 См.: О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30, ст. 2871. В настоящее время не действует.
2 См.: Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536.
3 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26, ч. I, ст. 3378.
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе...
495
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Попытаемся теоретически восполнить обнаруженные пробелы с помощью положений принятого Закона о стратегическом планировании, наработанной практики «стратегий», «концепций» и «доктрин», а также имеющихся научных разработок.
В самом общем значении, если исключить первоначальное сугубо «военное» понимание данного термина (от греческого stratos — войско + ago — веду), стратегия трактуется как искусство руководства общественной, политической борьбой. В «классических» словарях (Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон, В.И. Даль, С.И. Ожегов, Л.П. Крысин и др.) иных толкований данного термина не дано, трактовка стратегии как разновидности документа отсутствует. Однако постепенно слово «стратегия» в русском языке приобрело свойство полисемии, его общее значение было распространено на иные (не военную и не политическую) сферы сложной человеческой деятельности. Прежде всего на сферу управления. Стратегия — «общий, недетализированный план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени, способ достижения сложной цели, являющейся неопределенной и главной для управленца на данный момент, в дальнейшем корректируемой под изменившиеся условия существования управленца-стратега»1.
Как уже указывалось, в современных документах типа «стратегия» их авторы обнаруживают разные подходы к пониманию самого смысла документа. Например, в Энергетической стратегии России на период до 2030 года установлено, что «Стратегия определяет цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора страны на предстоящий период, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей». В Транспортной стратегии РФ попыток определить саму стратегию, как-то ее охарактеризовать даже не предпринимается. В Стратегии развития судостроительной промышленности на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу дается, наоборот, даже избыточная и изрядно путанная характеристика документа: «Под Стратегией развития судостроительной промышленности понимается взаимоувязанная по задачам, срокам осуществления и ресурсам совокупность целевых функций2, принципов и решений, которые должны реализовываться в комплексах и планах мероприятий правового, экономического, научно-технического, организационного и политико-дипломатического характера в рамках бюджетных целевых программ, отдельных проектах. Стратегия определяет основные принципы и направления, обеспечивающие эффективное динамичное развитие отрасли и отвечает общей идеологии, предусмотренной в решениях Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации».
В другом подобном документе указано: «Под Стратегией развития транспортного машиностроения России понимается взаимосвязанная по задачам, срокам осуществления и ресурсам совокупность целевых программ, отдельных проектов и внепрограммных мероприятий организационного, правового, экономического и дипломатического характера, обеспечивающая эффективное решение проблемы динамичного развития транспортного машиностроения на ближайшую перспективу».
Таким образом, значительный разнобой можно обнаружить в двух стратегиях, изданных одним и тем же органом — Минпромэнерго РФ — в сентябре 2009 года с разницей в несколько дней: в одном случае под стратегией понимается «совокупность целевых функций, принципов и решений», а в другом — «совокупность целевых программ, отдельных проектов и внепрограммных мероприятий». Вторая из трактовок вызывает очевидные возражения, поскольку программы и отдельные проекты — это не элементы стратегии, а средства (инструменты) ее реализации. К сожалению, такая же версия используется и в других действующих документах министерства3.
В целом анализ ведомственных «стратегий» с точки зрения их содержания и юридической техники позволяет сделать вывод о том, что их разработчики зачастую допускают произвольное «смешение жанров» стратегии и целевой программы.
Немногим лучше ситуация и в части президентских и правительственных стратегий. Так, в двух рассмотренных ранее документах отличается друг от друга само понятие стратегии. Стратегия национальной политики: «система современных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, задач и механизмов реализации». Стратегия национальной безопасности: «система стратегических приоритетов, целей и мер».
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы понятие самой стратегии вообще не дано, указано лишь, что «Главная цель Национальной стратегии — определить основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации, базирующиеся на общепризнанных принципах и нормах международного права», что она
1 URL: http://ru.wikipedia.org/
2 На наш взгляд, «целевые функции», являясь термином математического программирования, вряд ли применимы в области социального управления. Использованное авторами Стратегии словосочетание «нивелирует разницу» искажает соотношение между категориями «цели» и «функции», которые должны быть в Стратегии обозначены четко и самостоятельно друг от друга.
3 См.: Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.04.2013).
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
«призвана обеспечить достижение существующих международных стандартов в области прав ребенка, формирование единого подхода органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и граждан к определению целей, задач, направлений деятельности и первоочередных мер по решению наиболее актуальных проблем детства».
В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации понятие стратегии тоже не дано, но указано, что в ней «закрепляются цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры для продвижения страны по пути формирования и развития информационного общества», и что «Настоящая Стратегия является основой для подготовки и уточнения (выделено мною. — М.М.) доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации».
Таким образом, если в Федеральном законе «О безопасности» подчеркнуто, что стратегия является базой для последующей разработки документов доктринального, концептуального и программного характера, то в Стратегии развития информационного общества предусмотрено, что она может стать основой как для подготовки, так и для «уточнения» иных подобных документов. Однако дальнейшей расшифровки — что это за документы, чем они отличаются друг от друга и как конкретно соотносятся со стратегией — нет. Равным образом не понятно — в каком значении здесь использован термин «уточнение», не характерный для юридической техники российского законодательства.
Концепция (от лат. conceptio — понимание, система, схватывание), если синтезировать данные нескольких упоминавшихся уже толковых словарей, это: 1) определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения; 2) система взглядов на явления в мире, в природе, в обществе; 3) ведущий замысел, конструктивный принцип в научной, художественной, технической, политической и других видах деятельности; 4) комплекс взглядов, связанных между собой и вытекающих один из другого, система путей решения выбранной задачи. Пожалуй, нашим задачам более всего соответствует последнее из перечисленных пониманий. При этом в некоторых источниках прямо указано, что «концепция определяет стратегию действий».
Показательная в этом отношении президентская Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации. В ней никаких характеристик самого документа не содержится вообще, понятие концепции не дано. Однако в структуру входит Раздел III «Стратегия государства на рынке ценных бумаг». То есть стратегия представлена в виде составной части концепции.
Такое же соотношение концепции и стратегии усматривается и из правительственной Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года. Понятие самой концепции здесь также не дано, однако указано, что целью разработки Концепции является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. В соответствии с этой целью в Концепции сформулированы: основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года дефиниции нет, однако указано, что «Концепция предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы, ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающую функционирование уголовно-исполнительной системы на период до 2020 года».
Доктрина (лат. doctrina — «учение, наука, обучение, образованность») — это философская, политическая, религиозная концепция, теория, учение, система воззрений, руководящий теоретический или политический принцип. Можно заметить, что в смысловом отношении понятие «доктрина» охватывает, включает в себя понятие «концепция».
В отечественной теории права доктрина рассматривается прежде всего как один из факультативных источников российского права. Авторы Концепции системы классификации правовых актов РФ полагают в принципе возможным, чтобы «система классификации, отражающая объективно существующую систему права и законодательства, позволяла бы в определенной (но, разумеется, не ис-
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
черпывающей) мере учитывать и научную доктрину (теоретические работы, комментарии законодательства, комментарии юридической практики и т. д.)1.
Не имея возможности для полного исследования вопроса в рамках настоящей работы, присоединимся к точке зрения Е.О. Мадаева, согласно которой «правовая доктрина — это относительно самостоятельный, сложный и многоаспектный элемент правовой системы государства, который представляет собой научно-обоснованные, авторитетные воззрения и теории по поводу остальных элементов правовой системы и юридической деятельности, имеющие научно-прикладной характер и непосредственно-регулятивные возможности. Она реально воздействует на правотворческую и правореализационную практику, в том числе в роли источника права. Доктрина «как политико-правовой документ не содержит в себе конкретных нормативных предписаний (запретов, дозволений, обязываний), а включает основанные на научных теориях и имеющие юридическое содержание целеполагающие и декларативные нормы (нормы, устанавливающие задачи и направления правового регулирования), нормы-принципы и нормы-дефиниции. Исходя из их содержания в дальнейшем строится вся правотворческая, в том числе законотворческая, правоинтерпретационная и правоприменительная практика в соответствующей сфере правового регулирования. Доктрина определяет стратегию и тактики законодательного развития соответствующей сферы, ее положения в дальнейшем развиваются в текущем законодательстве»2.
Заслуживает внимания также сформулированное Д.В. Ирошниковым определение доктрины государственной безопасности (которую он предлагает создать) как совокупности официальных взглядов на цели, методы и основные направления обеспечения государственной безопасности РФ3.
Анализ действующих документов типа «доктрина» показывает, что их авторы далеко не всегда понимают эту форму таким же образом, а их трактовки значительно отличаются друг от друга.
Например, в Климатической доктрине указано, что она «представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики Российской Федерации внутри страны и на международной арене по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями». Согласно данной в самом документе дефиниции, «Военная доктрина Российской Федерации является одним из основных документов стратегического планирования в Российской Федерации и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации».
Помимо стратегий, концепций и доктрин, признаками источника права политико-идеологического характера обладают ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Их роль в системе источников права политико-идеологического характера определяется тем обстоятельством, что Президент России и его Администрация являются одним из трех (наряду с Парламентом и Правительством) главных центров формирования политики вообще и правовой политики в частности, стратегическое планирование входит в обязанности главы государства. Правовая природа посланий Президента долгое время являлась предметом дискуссий, подробное рассмотрение которых выходит за рамки нашей статьи4. Ситуация изменилась в 2014 году в связи с принятием Закона о стратегическом планировании. В статье 15 Закона, во-первых, четко указано, что послания Президента являются документами стратегического планирования, во-вторых, показана их взаимосвязь с другими документами этого ряда, их место и роль в системе стратегического планирования: ежегодное послание Президента является основой для определения стратегических целей и приоритетов социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования.
Президент Российской Федерации обобщает приоритеты правовой политики государства во всех регулируемых государством с помощью права сферах по согласованию с высшими органами всех трех ветвей власти. Как результат такого обобщения формулируются послания Федеральному Собранию, которые «открывают» цепи документов стратегического планирования. Послания Прези-
1 См.: Концепция системы классификации правовых актов РФ / А.Л. Маковский, Д.Б. Новиков, А.В. Силкина, А.Н. Симбирцев // СПС «КонсультантПлюс».
2 Мадаев Е.О. Доктрина в правовой системе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2012. С. 6—9.
3 См.: ИрошниковД.В. Правовая политика Российской Федерации в сфере государственной безопасности: дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2012. С. 9.
4 См., в частности: Зорькин В.Е. Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации как источник современного Российского права // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8: в 3 т. М., 2008. Т. 1. С. 767; Зорькин В.Е. Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011; Кубатаев М.Г. Правовые акты Президента Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 45; Потапова О.Б. Правовая политика Президента Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009; и др.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
дента в современных российских условиях выполняют задачу обеспечения единства общегосударственной правовой политики, что в свою очередь гарантирует единство политико-правового пространства России.
В результате проведенного анализа стратегий, концепций и доктрин в правовой системе Российской Федерации, проблем их статуса, юридической техники и соотношения друг с другом, представляется правильным утверждать, что логически оправдана последовательность: доктрина — концепция — стратегия. На основании доктрины может быть выработана концепция, которая, в свою очередь, должна быть реализована в стратегии. При этом в той же последовательности уменьшается уровень абстрактности и возрастает степень нормативности документов.
Полагаем возможным предложить следующие характеристики, которые после их тщательной доработки могут быть, на наш взгляд, использованы при последующем законодательном закреплении юридического статуса соответствующих групп документов.
Доктрина — это документ стратегического планирования, в котором изложены: 1) научно обоснованная система взглядов на магистральные направления общественного развития и на угрозы этому развитию, на систему выработки социальных стандартов, на роль и значение государства в той или иной области, принципы его взаимодействия с гражданским обществом; 2) официальная позиция политического руководства государства по тому или иному вопросу и ее мотивировка, научное обоснование принципов осуществления государственной политики и законодательного регулирования конкретной сферы общественной жизни и соответствующей ей системы государственного управления. Доктрина является научно-политическим руководством к действию и лежит в основе фиксируемых в концепциях, стратегиях и в законодательстве политических и правовых решений. Принятие таких решений, противоречащих ранее принятой доктрине, означает смену мировоззренческих позиций, политического курса государства и должно быть предварено научно обоснованными коррективами самой доктрины.
Концепция — это разрабатываемый в рамках целеполагания документ стратегического планирования, в котором закреплены: 1) базирующиеся на доктрине актуальные взгляды политического руководства государства на современное состояние дел в какой-либо сфере социальной жизни и (или) публично-властного управления; 2) принципы правовой политики в данной сфере; 3) сформулированные в самом общем виде социальные стандарты, основные направления развития социума и власти в данной сфере, каналы взаимодействия государства и гражданского общества, оценка имеющихся проблем, направления противодействия угрозам и деструктивным явлениям, цели общественного развития; 4) сформулированные в самом общем виде приоритеты политико-правового регулирования в данной сфере. В необходимых случаях в концепции выражается также связь указанных основных направлений, целей и приоритетов с положениями Конституции Российской Федерации, принципами и нормами международного права и международными обязательствами России.
Стратегия — это разрабатываемый в рамках целеполагания документ стратегического планирования, в котором установлены: 1) сформулированные политическим руководством государства (в соответствии с определенными в концепциях целями) долгосрочные задачи общественного развития и законодательного регулирования, в том числе с указанием конкретных подлежащих принятию законодательных актов и целевых программ, с указанием планируемых сроков (периодов) их достижения; 2) обязательства политического руководства государства перед гражданами; 3) вытекающие из ранее изданных концепций с учетом определенных в них приоритетов основные (долгосрочные) направления и параметры устойчивого общественного развития и публично-властного регулирования, противодействия угрозам и деструктивным явлениям, разрешения социальных проблем, достижения высоких социальных стандартов; 4) общие (не детализированные) перечни соответствующих этим направлениям мероприятий и средств, порядок действий, описание механизмов и сроков реализации; 5) общие (не детализированные) механизмы, формы и способы взаимодействия конкретных государственных органов и учреждений с конкретными институтами гражданского общества, общественного контроля; 6) оценка имеющихся для выполнения поставленных задач ресурсов и перспективы (мероприятия) их пополнения; 7) система ответственных за реализацию стратегии государственных органов и организаций, координация взаимодействия между ними; 8) оценка рисков и меры по их минимизации, общие (не детализированные) антиконфликтные и антикоррупционные механизмы; 9) система оценки текущего состояния дел по периодам и система (критерии, показатели, индикаторы, маркеры) итоговой оценки эффективности реализации стратегии.
Перечисленные элементы стратегии наполняются конкретным содержанием, развиваются, детализируются и реализуются в актах законодательства, государственных и целевых программах.
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе...
499
