CC BY
72
СТРАТЕГИИ ФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
А. Е. ШАПАРОВ
Социальная политика относится к сфере государственного управления, содержанием которого является деятельность государства в социальной сфере. Главной особенностью проведения различных мероприятий государственной политики в социальной сфере в 90-е годы в России было то, что они происходили в условиях социального кризиса и как следствие, тотального дефицита всех необходимых ресурсов. Как справедливо замечает Б. Гай Питерс, «из-за ограниченности ресурсов государства главной задачей любого современного правительства становится выработка приоритетов» [1]. Такими приоритетами в социальной политике в конце ХХ века объективно стали задачи борьбы с бедностью и помощи малоимущим. Однако понимание задач социальной политики несводимо лишь к функциям социального обеспечения малоимущих и инвалидов. Подобная узкая трактовка социальной политики, к сожалению, укоренившаяся в общественном сознании, не отражает современного содержания этого важнейшего понятия. Социальная политика призвана обеспечить гражданам равные возможности для реализации их прав и свобод. Иными словами, цель социальной политики заключается в формировании условий, при которых реализация гражданином своих способностей и устремлений зависела бы исключительно от его усилий. Эффективная социальная политика не порождает иждивенческие настроения, а напротив, формирует и создает условия для реализации мотивационного механизма трудовой активности.
Социальная политика присуща большинству развитых современных государств. Однако ее цели, направления и содержание могут существенно отличаться, что находит выражение уже в конституциях государств. Согласно Конституции России 1993 г., Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (Ст.7). Прежняя, советская конституция одним из важных направлений социальной политики провозглашала задачу государства способствовать «усилению социальной одно-
родности общества» (Конституция РСФСР 1978 г. Ст. 19). В Конституции 1993 г. данная статья отсутствует. Означает ли это автоматическое устранение государства из сферы социального регулирования и распределения? Конечно же, нет. В любом современном развитом обществе реализация дистрибутивных функций составляет основное содержание внутренней политики государства, причем доля социальных расходов в некоторых странах может превышать расходы на оборону и безопасность и при этом иметь устойчивую тенденцию к росту.
Таким образом, хотя цели, задачи и практическая реализация социальной политики могут существенно отличаться, но потребности общества в распределении ресурсов среди различных социальных групп как важном условии сохранения его единства и целостности объективируют существование социальной политики в том или ином виде. На то, что проводимая социальная политика фокусирует интересы противоборствующих за ограниченные ресурсы социальных групп, существующие в обществе представления о справедливости и общесоциетальные потребности поддержания целостности, справедливо указывает известный отечественный социолог О. И. Шкаратан [2, с. 6]. Его определение социальной политики любой страны как деятельности по установлению и поддержанию неравного положения социальных групп выдержано совершенно в политологическом духе.
По мнению автора, социальная политика является одним из направлений государственной политики, реализуемой в границах стратегии общественного развития, основанной на системе отношений между политическими и неполитическими субъектами по поводу распределения социальных ресурсов и формирования сбалансированного и конкурентоспособного общества. Из определения следует, что именно стратегия социального развития определяет механизм реализации социальной политики. Механизм реализации социальной политики, в свою очередь, предполагает систему управленческих, организационных, правовых и иных мер, направленных на формирование стабильного,
конкурентоспособного, сбалансированного общества, регулирование численности народонаселения и, что еще важнее, его качественных характеристик.
Реализация механизма социальной политики происходит в рамках различных стратегий развития общества. Стратегии общественного развития определяют цели и ценностные ориентиры национальной социальной политики на конкретном временном отрезке существования общества. Условно их можно определить как «стратегию стабилизации» и «стратегию развития».
Стратегия стабилизации предполагает постановку целей и решение задач с ориентацией на традиционалистские ценности, государственный патернализм, систему социальных гарантий. Стратегия развития содержит качественно иной, модернизационный ценностный набор, включающий ориентацию на инновационность, конкуренцию, частную инициативу, необходимость приложения личных усилий для достижения успеха. В этом смысле уместно провести историческую параллель с китайскими политическими концепциями, развиваемыми в рамках конфуцианства - «да тун - сяо кан». Данные политические концепции применяются для обозначения двух состояний общества: идеального («да тун» - Великое единение) и приемлемого («сяо кан» - малое процветание). Концепции сохраняют свою актуальность и в современном Китае, цели развития которого определяются в рамках концепции «сяо кан».
Выделение стратегий стабилизации и развития не исключает их внутренней дифференциации. Так, целями социальной политики 90-х гг. прошлого века выступали стабилизация общества и его физическое выживание. Формулирование стабилизационных стратегий деятельности правительственных институтов было обусловлено системным социально-экономическим кризисом и процессами перераспределения собственности. Наглядной иллюстрацией действий правительственных институтов в рамках реализации стабилизационных стратегий служит появление в 1 992 г. понятия «минимальный прожиточный минимум», первоначально именовавшегося «физиологическим прожиточным минимумом».
Каждая из стратегий задает свой собственный комплекс целей, задач, инструментов, ресурсов, практик осуществления социальной политики на определенном этапе существования общества. Речь идет об очередности
в реализации стратегий, неприменимости инструментария одного этапа при реализации стратегии другого. Так, задачи стратегии инновационного развития общества не могут быть решены при помощи того объема ресурсов и теми практиками в деятельности государственных институтов, которые присущи стратегии стабилизации. В то же время в условиях системного социального кризиса реализация государственных политик в рамках стратегии стабилизации не только оправдана, но и жизненно необходима. Стратегия социального развития объективно формируется под воздействием факторов внешней и внутренней окружающей среды и в свою очередь задает возможные варианты ценностных ориентиров для формирования основных направлений государственной политики. Выбор и постановка политических целей в рамках ценностного набора объективно заданной общественной стратегии является прерогативой политической власти конкретного общества и относится к этапу целеполагания в процессе формирования государственной политики. Таким образом, государственная политика представляет собой деятельность органов власти по реализации государственно-управленческих решений по достижению целей, в границах ценностного набора, определенного в рамках возможностей, задаваемых определенной стратегией развития общества.
Под социальной политикой мы понимаем целый комплекс государственных политик, объектами воздействия которых являются человеческий капитал и качество жизни: образовательная, здравоохранения, социального обеспечения, пенсионная, миграционная, демографическая, молодежная, занятости и некоторые другие, каждая из которых имеет не только свои цели, объекты и ресурсы, но и политически определенные приоритеты, а также темпоральные характеристики достижения целей. Важно указать, что социальная политика оказывает непосредственное влияние на характер, направления и интенсивность процессов социальной мобильности.
Здесь необходимо прояснить, что понимается под политическим воздействием на процессы социальной мобильности. Социальная мобильность является следствием изменения статуса социальной группы в структуре общества. В этом смысле государственная политика в сфере социальной мобильности означает разнообразные воздействия посредством государственного регулирования социальных институтов, оказывающие
влияние на изменение статусов различных социальных групп в структуре общества. В зависимости от стратегии развития общества изменяются приоритеты государственной политики в сфере регулирования социальной мобильности. Так, в рамках стратегии стабилизации и борьбы с бедностью приоритетными направлениями политики государства в сфере социальной мобильности выступали пенсионная политика, обеспечение занятости, ограничительная миграционная политика. Стратегия развития означает смену прежних приоритетов социальной политики с социального обеспечения на такие направления, как образовательная политика, содействие добровольному пенсионному накоплению, а в сфере миграционной политики ограничительный вектор государственных воздействий изменяется на стимулирующий.
В современных условиях подобное однонаправленное субъект-объектное взаимодействие по счастью представляется недостижимым. Исключение по объективным причинам составляет лишь военная сфера, в которой государство определяет, в какой должности и в каком месте будет выполнять свои обязанности военнослужащий. Но такое субъект-объектное взаимодействие является добровольным, объективным по своей природе и в равной мере присуще всем государствам.
В то же время и в отдаленной перспективе нельзя ожидать формирования полностью автономной самоорганизующейся социальной структуры, полностью исключающей участие государства в регулировании общественных отношений. В этом смысле тезис «политизации социального» А. М. Янг и Н. Фрейзер противостоит идее разделения сфер «политического» и «социального», сформулированной Х. Арендт, полагавшей, что «социальное» все больше отодвигает политику на второй план [3, с 454]. Функционирование систем образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, социального управления и социального обеспечения требует качественно иного уровня выработки государственной политики, рассматриваемой как результат взаимодействий государства, партий, социальных движений, групп давления, т. е. институциа-лизированных и неинституциализированных субъектов, реализующих свои права и интересы в политической сфере.
В политической науке в зависимости от объема управленческих функций и пределов государственного регулирования принято выделять три главных формы участия госу-
дарства в обществе - либеральную, тотального госконтроля и промежуточную. Все три модели при практическом осуществлении проявили серьезные недостатки, которые могут быть отнесены к онтологическим. Первая модель, известная под названием «laissez faire, laissez passer» (никаких стеснений свободы торговли - лозунг фритредеров в Англии и Франции XVIII-XIXвв.), требующая невмешательства государства в экономическую сферу, рассматривает рынок как естественный регулятор общественных отношений. Вторая - «социалистическая» модель, суть которой состоит в монополизации государством дистрибутивных функций в отношении всех социальных объектов. Третья модель получила наименование «государства всеобщего благоденствия» («Welfare State»), под которым понимается патерналистская политика государства, заключающаяся в предоставлении гражданам социальных благ и услуг. Первая модель была опрокинута мировым экономическим кризисом 1929-1933 гг. Вторая модель государственного участия нашла уродливое воплощение в мрачной практике тоталитаризма ХХ века, а третья, хотя и справедливо критикуемая за излишний государственный патернализм, нередко порождающий деформацию рыночных структур, рост социального паразитизма и иждивенческих ожиданий, тем не менее имеет множество национальных вариантов успешного воплощения и функционирования.
Каждая из стратегий национальной социальной политики может быть реализуема в рамках определенной модели государства всеобщего благоденствия. Широко известной является типология государств всеобщего благоденствия, предложенная датским социологом Г Эспинг-Андерсеном, который на основе анализа социальной политики 18 стран выделил три кластера государств всеобщего благоденствия, взяв в качестве критерия участие государства в финансировании социальных программ в области пенсионного обеспечения, борьбы с безработицей и здравоохранения. Каждый кластер «имеет собственную логику организации, стратификации и социальной интеграции» [4, p. 3]:
1) либеральный (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия). Базируется на ценностях классического либерализма. Характеризуется преобладанием рыночных механизмов в осуществлении социальных программ;
2) корпоративистский (Германия, Фран-
ция, Австрия). Идеологической основой выступают ценности консерватизма. Доминирование государства в осуществлении социальных программ. Государственная поддержка через механизмы обязательного социального страхования объединений работодателей и наемных работников;
3) социал-демократический (Дания, Швеция, Нидерланды). Философским базисом являются марксизм и социализм. Социальные программы преимущественно субсидируются государством.
Таким образом, в либеральной группе государств всеобщего благоденствия целью государства является стимулирование частной инициативы граждан в решении проблем пенсий и социального страхования. Благосостояние граждан напрямую зависит от их личных средств и страховых накоплений, сделанных в течение трудовой активности. Системы социального страхования корпоративистских государств поддерживают сохранение социальных неравенств. Социальные выплаты зависят от класса, статуса и трудовых усилий индивида. В государствах социал-демократической группы индивидам и семействам гарантируется поддержка социально-приемлемого уровня жизни вне зависимости от рыночной оценки их трудовой деятельности.
Западногерманский социолог Г Шельски проанализировал процессы индивидуальной и коллективной мобильности двух послевоенных поколений в ФРГ и пришел к выводу, что в ходе интенсивных процессов социальной мобильности значительная часть рабочих, служащих и менеджеров низшего звена повысила свой социальный статус, в то время как мобильность лиц из высших социальных слоев имела нисходящий характер. Динамика социальной мобильности в ФРГ, по мнению немецкого исследователя, имеет тенденцию к выравниванию жизненных шансов представителей различных слоев общества, ломке социальных перегородок. Большая роль в сглаживании социальных различий принадлежит государству, которое через прогрессивную систему налогообложения, социальные программы в области образования, занятости, здравоохранения способствует формированию «общества средних слоев». Однако максимизация уравнительных тенденций неминуемо обернется утратой самостоятельности общественных структур; их все большей зависимостью от государственных субсидий; превращением общества в объект манипулирования со стороны бюрократии [5]. Таким
образом, Шельски не выступает сторонником уравнительных тенденций. Напротив, он видит угрозу в формировании «государства благосостояния», не способного адекватно ответить на все более усиливающиеся со стороны общества требования «справедливого распределения» [6. Р.160].
Кризис национальных моделей государства всеобщего благоденствия был непосредственно связан с процессами социальной мобильности в западных обществах. С одной стороны, в результате мер социальной политики, осуществляемой в рамках национальных моделей государств всеобщего благоденствия, облегчился доступ к важнейшему в современных обществах институту социальной мобильности - системе образования, что увеличило шансы повысить свой социальный статус представителям широких социальных слоев. Рост государственного аппарата и финансируемого государством общественного сектора объективно сопровождался расширением вакансий работников. Широкие социальные выплаты существенно сократили масштабы бедности в западных обществах второй половины ХХ века.
С другой стороны, проводимая государством политика в социальной сфере имела и негативное влияние на процессы социальной мобильности. Во-первых, широкие социальные гарантии не стимулировали трудовую активность и продвижение по социальной лестнице (вертикальная мобильность), что, например, нашло выражение в массовом участии в движении хиппи молодых людей, не желавших по примеру своих родителей подчинять собственную жизнь достижению целей карьерного роста. Во-вторых, большой объем предоставляемых государством социальных благ значительно увеличил миграционную привлекательность западных обществ, поток мигрантов в которые (территориальная мобильность) лишь усилился в 60-70-е гг. ХХ века. В-третьих, лояльность по отношению к мигрантам, доступ к системе социального обеспечения даже для «неграждан» постоянно усиливали рост государственных расходов, что отражалось на снижении уровня поддержки правительственных действий со стороны населения. Таким образом, политика государства всеобщего благоденствия имела как позитивное, так и негативное влияние на процессы социальной мобильности в западных обществах.
Однако рост государственных расходов, имея объективные ограничения, не мог про-
должаться бесконечно долго. Кризис практического воплощения модели государства всеобщего благоденствия был порожден усиливающейся бюрократизацией государственного аппарата, ростом государственных расходов, существенно превышавших возможности национальных бюджетов. Негативное влияние оказали также снижение качества предоставляемых обществу услуг, излишняя централизация в принятии решений, из-за чего терялась связь с нижестоящими органами, негибкость реагирования государства на изменение запросов общества. Кроме того, проводимая государством всеобщего благоденствия политика делала акцент на дистрибутивные функции государства, а не на налаживание взаимодействия с институтами гражданского общества.
Кризис социальной политики государства всеобщего благоденствия заставил пере-
смотреть теоретические подходы к тому месту и той роли, которые отводятся государственной политике в современном обществе.
Таким образом, вне зависимости от различий между декларируемыми и практически реализуемыми целями, объемов экономических ресурсов и практической реализации, эффективным осуществлением социальной политики или ее фактически декларативным характером государство как политический институт оказывает непосредственное влияние на социально-экономическую сферу общества. В этом смысле долговременное устойчивое развитие общества, увеличение продолжительности жизни, рост численности населения, повышение качества человеческого капитала служат объективными критериями формирования стратегии эффективной национальной социальной политики.
1. Питерс Б. Г Глобализация, управление и его институты//Отечественные записки, 2004, № 2. В электронном варианте: http://www.strana-oz.ru/? numid=17&article=808.
2. Шкаратан О. И. Трансформация социальной сферы: социальная политика//Мир России, 2001, № 2. С. 6.
3. Янг Ай. Политическая теория: общие проблемы. В кн. Политическая наука: новые направления/Под ред. Р. Гуди-на и Х.-Д. Клингеманна. М., Вече, 1999. С. 454.
4. Esping-Andersen, G. The three worlds of welfare capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press. 1990. P. 3.
5. Shelsky H. Der selbständige und der betreute Mensch. Politische Schriften und Kommentare. Stuttgart: Seewald, 1976. P. 176-177.
6. Shelsky H. Ibid. P.160.
