CC BY
68
Стратегии элит стран Восточного партнерства как фактор реализации Европейской политики соседства: к вопросу о теоретическом подходе1
Ю.Г. Агафонов
Агафонов Юрий Геннадьевич — аспирант, Европейский университет в Санкт-Петербурге, Российская Федерация; 191187, Санкт-Петербург, ул. Гагаринская, 3А; E-mail: [email protected]
Статья посвящена анализу стратегий участия в Европейской политике соседства (ЕПС), используемых правящими элитами стран Восточного партнерства, а также анализу влияния этих стратегий на результаты реализации политики соседства.
Применение теории игр к анализу взаимодействия институтов ЕС и правящих элит стран-партнеров в период 2007—2014 гг. показывает, что в зависимости от внутренних структурных и институциональных факторов, в которых действуют правящие элиты стран-партнеров, для сохранения своей власти они будут применять разные стратегии. В случае стран с авторитарным режимом, президентской политической системой и высоким уровнем политического монополизма сотрудничество будет ограниченным и менее выгодным для ЕС. В условиях гибридного режима, парламентской системы и низкого уровня политического монополизма сотрудничество будет более активным и одинаково выгодным как для ЕС, так и для страны-партнера. Таким образом, ЕПС при определенных условиях внесет вклад в укрепление авторитарного режима, т.е. достигнет цели, противоположной той, для достижения которой была разработана.
Статья содержит краткую историю развития ЕПС, подробно останавливается на конструировании теоретической рамки, а также предлагает вариант ее применения для сравнительного анализа случаев Молдавии и Азербайджана.
Ключевые слова: Европейский союз, Европейская политика соседства, Восточное партнерство, международное влияние, теория игр, элиты
Введение
Отказ В. Януковича в 2013 г. от подписания Договора об ассоциации с Европейским союзом (ЕС) запустил внутриполитический кризис на Украине, вылившийся в гражданскую войну и крупнейшую за последние 20 лет международную напряженность. Выбор, сделанный В. Януковичем в пользу отказа от углубления сотрудничества с ЕС в рамках Европейской политики соседства (ЕПС), стал яркой и трагической иллюстрацией того, как степень участия стран-партнеров в ЕПС (или ее резкая смена) может влиять на их внутриполитическое развитие.
Но украинский пример в данном случае является скорее исключительным, тем более что очень активную роль на Украине сыграло гражданское общество, чего не наблюдается в других странах Восточного партнерства в аналогичных ситуациях выбора политического курса. В целом же степень участия постсоветских стран в ЕПС можно
1 Материал поступил в редакцию в марте 2015 г.
представить в виде континуума с двумя полюсами. Ближе к одному полюсу находятся страны, участвующие в ЕПС очень активно, ближе к другому те, которые делают это в крайне ограниченном объеме.
Поскольку политика соседства является инструментом двухстороннего сотрудничества, а договоры подписываются между Европейским союзом и правительствами стран-партнеров, важнейшую и определяющую роль в степени участия играют правящие элиты. Учитывая, что главным предпочтением правящей элиты, вне зависимости от политического режима, является сохранение власти, а ЕПС в долгосрочной перспективе направлена на трансформацию политических режимов стран-партнеров (а значит, и на смену элит), непонятным остается вопрос, почему эти элиты вообще соглашаются участвовать в политике соседства. Почему степень участия стран, т.е. стратегии сотрудничества элит, варьируются в широком диапазоне? Логичным казался бы либо полный отказ от участия, либо адаптация какой-то единообразной модели, более или менее похожей для всех государств. Изучение документов Европейской комиссии и истории сотрудничества ЕС и стран-партнеров, однако, демонстрирует развитую вариацию участия стран в ЕПС. Как же можно ее объяснить?
Существующая литература, посвященная исследованиям ЕПС, оценивает результаты политики соседства либо на макроуровне стран, свидетельствуя о слабой кон-дициональности, либо на микроуровне отдельных политических курсов, отмечая ее ограниченное влияние. Средний уровень анализа, связанный с элитами, остается мало исследованным. Поэтому основная цель статьи заключается в том, чтобы предложить возможный теоретический подход к анализу поведения правящих элит в условиях участия в политике соседства и произвести первоначальный сравнительный анализ их стратегий с учетом внутренних факторов. Такой анализ также поможет понять, как ЕПС влияет на внутриполитическое развитие стран-партнеров и насколько она успешна в достижении своих целей. Таким образом, данная статья является попыткой постановки проблемы и поиска теоретической модели для ответа на вопрос, почему элиты стран-партнеров ЕПС используют разные стратегии участия в политике соседства, хотя предпочтения у них одинаковы. Ответ на него одновременно позволит прояснить более общую проблему влияния ЕПС на внутриполитическое развитие стран-партнеров, которая в последнее время стала активно обсуждаться в академической среде.
Эмпирическая часть анализа производится на основе двух кейсов, имеющих много общих черт, но достаточно сильно различающихся отдельными характеристиками. Такой подход позволяет в процессе анализа выделить именно те факторы, которые повлияли на вариацию участия в ЕПС. Так, входящие в Восточное партнерство страны, в связи с общим советским политическим наследием, обладают множеством схожих характеристик: похожей политической культурой, необходимостью проведения реформ для встраивания в мировую рыночную систему, этническим многообразием населения, потребностью в создании национальных идентичностей. При этом элиты стран Восточного партнерства, как видно из постановки вопроса, в разной степени участвуют в политике соседства, несмотря на то, что их предпочтения одинаковы. В связи с этим предполагается, что на вариацию стратегий участия в ЕПС, используемых правящими элитами, и это является главным аргументом статьи, влияют структурные и институциональные факторы, которые различаются от страны к стране. К таким факторам, прежде всего, относятся характер политического режима, тип политической системы и уровень политического монополизма. Правящие элиты, стремясь сохранить власть, в зависимости от этих факторов вынуждены применять разные стратегии участия в ЕПС, более или менее активно согласовывая и реализуя конкретные цели.
Чтобы с максимальной достоверностью продемонстрировать каузальную связь между набором выделенных факторов и стратегией участия правящей элиты в ЕПС, для анализа были отобраны кейсы, представляющие собой диаметрально противоположные примеры участия в ЕПС. Молдавия анализируется в качестве страны, принимающей активное участие в ЕПС, а Азербайджан — в качестве государства, применяющего стратегию ограниченного сотрудничества. Отбор кейсов основывается на анализе официальных документов Европейской комиссии. Для анализа используется период 2007—2014 гг., поскольку для этого промежутка времени доступны единообразные документы и данные.
Теоретической рамкой анализа служит институционализм рационального выбора. Поскольку договоры, заключаемые в рамках ЕПС, предоставляют элитам стран-партнеров выбор относительно целей политики и отдельных сфер сотрудничества, т.е. предоставляют им возможность выбора стратегии, взаимодействие между Европейской комиссией и правящими элитами стран-партнеров будет рассматриваться как взаимодействие двух рациональных акторов, которые участвуют в игре с ненулевой суммой с неполной информацией и смешанными стратегиями.
Далее приводится краткий обзор истории развития политики соседства, чтобы показать, почему именно теория игр может быть успешно использована для анализа ЕПС. Краткий анализ литературы и конструирование теоретической рамки предваряют анализ двух обозначенных кейсов. В Заключении формулируются выводы и намечаются возможные дальнейшие шаги по исследованию того, как ЕПС влияет на правящие элиты в странах-партнерах и на внутриполитическое развитие этих стран в целом.
Европейская политика соседства:
история развития и институциональный дизайн
Европейская политика соседства является единственным внешним измерением политики ЕС, которая реализуется наднациональным органом — Европейской комиссией. ЕПС была запущена в 2004 г. после крупнейшего за всю историю ЕС расширения. Новая политика была призвана обеспечить «периметр безопасности» на границах ЕС и одновременно предотвратить создание «новых разделительных линий» в Европе [Commission of the European Communities, 2003, p. 4]. В настоящее время ЕПС реализуется в 16 странах и территориальных образованиях: шести странах Восточного партнерства (постсоветские государства) и девяти странах Средиземноморского союза (страны Северной Африки и Ближнего Востока). Страны Восточного партнерства включают Украину, Белоруссию, Молдавию, Армению, Азербайджан и Грузию. Средиземноморский союз объединяет Алжир, Египет, Израиль, Иорданию, Ливан, Марокко, Сирию, Тунис и Палестинскую национальную администрацию.
В рамках ЕПС Европейский союз создает зоны свободной торговли, выделяет финансовые средства и оказывает консультативную поддержку странам-партнерам в соответствии с Планами действия (Action Plans) согласованными на двусторонней основе. Главными целями ЕПС являются экономическое сотрудничество и побуждение к формированию стабильных и предсказуемых политических режимов в соседних странах.
Политика соседства за время своей десятилетней истории претерпела несколько трансформаций и адаптаций к меняющимся условиям соседних стран. Первоначально ЕПС была создана по модели политики расширения (Enlargement policy). Перефразируя знаменитый афоризм фон Клаузевица, можно сказать, что политика соседства является продолжением политики расширения другими средствами. Средствами, которые
исключают перспективу членства страны в ЕС. Несмотря на это, ЕПС, основанная на опыте политики расширения, унаследовала ее основные процедуры и механизмы оценки эффективности.
Европейская политика соседства реализуется на двусторонней основе и предполагает согласование с каждой из стран-партнеров 3-5-летних планов действий. После согласования такого плана стороны на двусторонней основе создают коллективный орган. Как правило, он носит название Координационного совета (Cooperation Council) и включает в себя представителей разного уровня от обеих сторон. Главными функциями Координационного совета являются корректировка и реализация планов действий.
Существует и механизм оценки эффективности ЕПС. Европейская комиссия подготавливает ежегодные отчеты о ходе реализации политики соседства (Progress Reports), а после выполнения 3-5-летних планов действий также готовит общую оценку успешности реализации политики с рекомендациями по дальнейшему совершенствованию ЕПС в отношении конкретной страны.
Хотя в процессе формулирования и реализации ЕПС участвуют несколько институтов, а именно Европейская комиссия, Европейский совет, Совет министров ЕС и, частично, Европейский парламент, Европейский союз в данном случае может рассматриваться в качестве единого актора, поскольку, хотя и короткая, но бурная история развития ЕПС не выявила серьезных разногласий внутри Европейского союза по поводу реализации политики соседства.
До 2007 г. ЕПС была представлена значительным количеством разнородных программ поддержки, реализуемых на разных уровнях и направленных на достижение различных целей, плохо скоординированных между собой. Начиная с 2007 г. с созданием Инструмента европейского соседства и партнерства (European Neighbourhood and Partnership Instrument) ЕПС приняла форму унифицированной политики с едиными финансовыми инструментами. В 2011 г. ЕПС была включена в структуру Внешнеполитической службы ЕС (European External Action Service), что способствовало ее дальнейшей унификации и более эффективной выработке решений. Несмотря на попытки сгруппировать страны-партнеры в Восточное партнерство и Средиземноморский союз, Планы действий по-прежнему согласовываются на двусторонней основе, что в теоретическом плане позволяет представить согласование и реализацию политики как игру двух рациональных акторов.
Европейская политика соседства в академической литературе
Исследований, посвященных анализу стратегий правящих элит стран-партнеров ЕПС на сегодняшний день практически нет. Роль элит при реализации ЕПС в основном анализируется через призму исследований внешнего влияния ЕС. Однако такой анализ во многом является косвенным. Так, в своей работе Д. Силандер приходит к выводу, что успешность или неудача внешнего влияния ЕС зависит от «исходных интересов, методов применения и каналов взаимодействия между внутренними и внешними акторами» [Silander, 2005, p. 85]. Фактически он понимает элиты в качестве внутренних акторов, но не показывает их стратегии относительно внешнего влияния.
Более близко к анализу влияния ЕПС на стратегии элит стран-партнеров подошли авторы исследований процесса европеизации, т.е. распространения законодательных норм ЕС. Т. Бёрцель и Т. Риссе в своем анализе внешнего влияния ЕС предложили применять комбинацию двух объяснительных логик: логику институционализма рационального выбора и логику социологического институционализма [Borzel, Risse, 2003;
2011]. Хотя авторы косвенно и затрагивают роль элит, они рассматривают их скорее в качестве объектов, нежели активных субъектов процесса, и не предлагают анализировать проблему влияния ЕПС с учетом внутренних структурных и институциональных факторов.
Теория игр, в свою очередь, предоставляет такую возможность, однако к анализу политики соседства она до сих пор не применялась. Примеры ее использования можно найти только в анализе политики расширения. А поскольку ЕПС унаследовала многие основные черты последней, имеет смысл кратко рассмотреть здесь работы, применяющие теорию игр к политике расширения. Несколько исследований, посвященных этому вопросу, представляют переговоры о вступлении в ЕС в качестве игры торга. Б. Штойненберг и А. Димитрова пришли к выводу, что «независимо от внутренних обстоятельств, существующих в стране, эффект кондициональности различается во временной перспективе в зависимости от того, насколько близка страна к вступлению в ЕС» [Steunenberg, Dimitrova, 2007, p. 14]. Эмпирический анализ, проведенный авторами, показал, что ЕС стремился повысить неопределенность по поводу вступления страны в интеграционное объединение, чтобы «предотвратить отказ страны-кандидата от проведения реформ» [Ibid., p. 1].
Полезным примером применения теории игр к анализу взаимодействия ЕС и Норвегии в контексте политики расширения также служит работа К. Малиновски, который анализировал переговоры между двумя сторонами. Фактически автор делает два главных вывода, которые напрямую связаны с последующим анализом случаев Молдавии и Азербайджана. Во-первых, он показывает, что инструменты теории игр могут быть применены для ситуации, не связанной с прямой конфронтацией. Но более важен его вывод о том, что «несмотря на то, что позиции ЕС в паре ЕС — Норвегия выглядят более сильными, Норвегия на самом деле определяет ход взаимодействия из-за неопределенности итогов переговоров, которую создает ЕС» [Malinovski, 2011, p. 21]. Таким образом, та неопределенность, которую, по мнению Б. Штойненберга и А. Димитровой, ЕС должен постоянно воспроизводить, чтобы побуждать страны к реформам, на самом деле может иметь противоположные последствия. Она может приводить к тому, что партнер ЕС начинает определять весь ход взаимодействия. А в отсутствие перспективы членства стран Восточного партнерства, но крайней заинтересованности ЕС во взаимодействии с ними из-за проблем безопасности и преимуществ зон свободной торговли, элиты стран-партнеров избирают ту стратегию участия, которая позволит им максимизировать свою выгоду, т.е. укрепить власть. Но в одних институциональных и структурных условиях эта стратегия будет предполагать активное участие в ЕПС, выгодное также и для ЕС, а в других — максимально ограниченное, но позволяющее странам-партнерам манипулировать ЕС, поскольку ЕС все равно заинтересован в минимальном сотрудничестве.
Институциональные и структурные факторы вариации участия в ЕПС
Учитывая, что ЕС можно представить в виде единого актора с определенными предпочтениями и стратегиями, а также тот факт, что ЕПС предоставляет странам-партнерам возможность реализовывать свои собственные цели и выбирать стратегии, взаимодействие в рамках ЕПС может быть описано в качестве параллельной игры. Поскольку в случае согласия правящей элиты страны-партнера на участие в ЕПС и с учетом того, что Планы действий составляются на двусторонней основе, оба игрока делают свои
ходы параллельно. Игра поэтому может быть представлена в виде традиционной матрицы с четырьмя ячейками.
Главные цели Европейского союза при реализации ЕПС состоят в том, чтобы развивать экономические связи, способствовать политической и экономической модернизации и обеспечивать такими мерами безопасность внешних границ ЕС. Эти цели определены официальными документами ЕС [Commission of the European Communities, 2006; European Commission, 2011]. Что более важно, похожие цели политики соседства выделяются исследователями, анализирующими ЕПС с разных точек зрения [Cremona, Meloni, 2007, p. 8; Börzel, Hüllen van, 2014; Тарасов, 2008, с. 21; Стрежнева, 2007]. ЕС пытается достигать этих целей путем постепенной трансформации режимов, т.е. главным предпочтением ЕС в рамках политики соседства является трансформация политического режима страны-партнера. Элиты этих стран, на первый взгляд, хотят того же — получить максимум выгод от программ поддержки, модернизируя свои экономики и повышая уровень эффективности правительства, который одинаково важен для всех типов режимов. Однако предпочтение у них в данном случае будет прямо противоположным. Они будут стремиться к сохранению своей власти. Такое допущение может показаться спорным, если рассматривать его само по себе. В зависимости от конкретных условий и институтов правящие элиты могут иметь и другие предпочтения. Но в данном случае предпосылка о том, что основным желанием правящих элит является сохранение власти, не только диктуется применяемым методом, но и, как показывает политическая история постсоветского пространства, является вполне обоснованным с эмпирической точки зрения.
Стратегии правящих элит стран-партнеров будут в таком случае определяться внутренними институциональными и структурными факторами. Главными среди них являются: тип существующего политического режима, тип политической системы и уровень политического монополизма. В случае, если существующие структурные и институциональные факторы позволят сохранить власть только при сохранении авторитарного режима, правящие элиты будут стремиться ограничить участие в ЕПС только получением экономических преимуществ и повышением эффективности бюрократии для укрепления легитимности, поскольку в случае активного участия реализация политических реформ может привести к потере власти. В то же время, если структурные и институциональные факторы ставят элиты в условия, когда власть может быть сохранена при поддержании или дальнейшем развитии конкурентного политического режима, участие в ЕПС будет более активным, поскольку многие инструменты политики соседства как раз направлены на создание политического режима такого типа.
Существует и альтернативный способ посмотреть на то, как правящие элиты относятся к участию в ЕПС. Он предполагает не анализ рациональных предпочтений относительно власти в условиях участия в ЕПС, а рассмотрение национального интереса и идеологических установок, разделяемых элитами, т.е. того, как ЕПС рассматривается в контексте возможности (или ее отсутствии) потенциального членства в ЕС. Такой подход, безусловно, является весьма перспективным, и хотя и может быть использован для ответа на исследовательский вопрос, поставленный в данной статье, он все же требует использования несколько другого фокуса и метода анализа данных. В связи с этим описанная далее модель ограничивается только анализом рациональных предпочтений правящих элит относительно сохранения власти и предполагает следующую зависимость: чем больше цели ЕПС по трансформации режима совпадают с целями правящей элиты страны-партнера по сохранению власти, тем активнее такая страна участвует в ЕПС.
Теоретическая часть анализа, как и эмпирическая, включает в себя два кейса. Первый описывает ситуацию, при которой страна с авторитарным режимом, президентской политической системой и высоким уровнем политического монополизма принимает в политике соседства ограниченное участие. Предположим, что в этих условиях и для ЕС, и для правящих элит такой страны доступны две стратегии: изменить существующий политический режим, либо сохранить его в неизменном виде. Для ЕС предпочтительным является трансформация политического режима в сторону его демократизации. Основным предпочтением правящих элит стран-партнеров будет сохранение власти. В государстве с авторитарным режимом, президентской системой и высоким уровнем политического монополизма это будет одновременно означать адаптацию стратегии ограниченного участия в ЕПС, что позволит минимизировать влияние политики на внутриполитическое развитие и не допустить смены власти, используя при этом поддержку в рамках ЕПС для модернизации экономики и аппарата управления. В условиях же более конкурентного политического режима, парламентской политической системы и низкого уровня политического монополизма стратегия активного участия, наоборот, позволит элитам сохранить власть. Такая стратегия будет содействовать созданию единых и равных для всех политических сил правил игры на политическом поле (поэтому, даже проиграв краткосрочно, элиты смогут перейти в оппозицию и затем вернуть власть), а в экономической и управленческой частях позволит повысить эффективность управления, что приведет к укреплению легитимности и поддержки.
Хотя игроки не обладают полной информацией о конкретных целях друг друга, они могут обмениваться ею в рамках Координационного совета, снижая уровень неопределенности. Кроме того, он может снижаться и благодаря внутренним структурным и институциональным факторам. Парламентская политическая система и низкий уровень политического монополизма (в отличие от системы президентской и высокого уровня монополизма) может снижать уровень неопределенности, ставя процесс принятия решений под общественный контроль и поощряя элиты к выбору стратегии более активного участия в ЕПС, что заставляет ЕС снижать уровень генерируемой неопределенности. В связи с этим предполагается, что игроки будут использовать не чистые, а смешанные стратегии.
Назначим для каждого игрока 5-балльную шкалу предпочтений, где «0» будет означать наименее желательный для него исход, а «5», соответственно, наиболее желательный. Предположим, что «игра» происходит между ЕС и страной-партнером с авторитарным режимом, президентской системой и высоким уровнем политического монополизма. В результате теоретизирования относительно предпочтительных исходов для каждого игрока получается матрица, приведенная в табл. 1.
Таблица 1. Платежная матрица участия в ЕПС для страны-партнера с авторитарным
политическим режимом, президентской политической системой и высоким уровнем политического монополизма
Страна-партнер, трансформация режима Страна-партнер, сохранение власти
ЕС, трансформация режима 5; 0* 1* 5***
ЕС, сохранение власти 2,5; 1** 2 5* 5****
Примечание. Значения 5-балльной шкалы отражают теоретические ожидания относительно предпочтений каждого из акторов, где «0» — наименее желательный исход игры, а «5» — наи-
более желательный. Первая цифра — значение для ЕС, вторая цифра — значение для страны-партнера:
* «5» — ЕС предпочитает трансформацию режима, «0» — правящие элиты страны-партнера предпочитают сохранение власти.
** «2,5» — ЕС соглашается с сохранением власти правящими элитами в обмен на внутриполитическую стабильность и экономические выгоды, «1» — страна-партнер выступает против трансформации режима.
*** «1» — ЕС выступает против сохранения власти правящими элитами, «5» — правящие элиты страны-партнера предпочитают сохранение власти.
**** «2,5» — ЕС соглашается с сохранением власти правящими элитами в обмен на внутриполитическую стабильность и экономические выгоды, «5» — правящие элиты страны-партнера предпочитают сохранение власти.
Источник: составлено автором. Для расчета равновесия матрицы использовался онлайн-калькулятор2.
Поскольку ЕС в рамках политики соседства фактически преследует две противоположные цели — обеспечение безопасности границ и трансформацию политических режимов в соседних странах, которая может приводить к дестабилизации обстановки и снижению безопасности в краткосрочной перспективе, он соглашается на взаимодействие даже при сохранении власти правящими элитами, хотя это и не наиболее предпочтительный для ЕС вариант.
После расчетов получается равновесие со значением для ЕС, равным 2,5, а для страны-партнера — 5. Таким образом, в случае реализации ЕПС в стране-партнере с авторитарным режимом, президентской системой и высоким уровнем политического монополизма игра, скорее всего, будет разрешена в пользу правящей элиты такой страны. В этом случае можно ожидать ограниченного участия в ЕПС. Однако выгоды, полученные правящей элитой, будут более значительными, чем выгоды, полученные ЕС. Если поместить этот вывод в контекст влияния ЕПС на внутриполитическое развитие страны, можно сказать, что фактически политика соседства приведет к усилению существующих элит и будет способствовать укреплению авторитарного режима.
Ситуация, когда вторым игроком является страна с гибридным режимом, парламентской политической системой и низким уровнем политического монополизма, приводит к другим результатам. Матрица в этом случае примет следующий вид (табл. 2).
Таблица 2. Платежная матрица участия в ЕПС для страны-партнера с гибридным политическим режимом, парламентской политической системой и низким уровнем политического монополизма
Страна-партнер, трансформация режима Страна-партнер, сохранение власти
ЕС, трансформация режима 5; 2,5* 3; 2,5***
ЕС, сохранение власти 0; 2,5** 2 5' 5****
Примечание. Значения 5-балльной шкалы отражают теоретические ожидания относительно предпочтений каждого из акторов, где «0» — наименее желательный исход игры, а «5» — наиболее желательный. Первая цифра — значение для ЕС, вторая цифра — значение для страны-партнера:
2 Онлайн-калькулятор расчета равновесия матрицы. Режим доступа: http://math.semestr.ru/games/ ЫтаШх^р (дата обращения: 14.10.2015).
* «5» — ЕС предпочитает трансформацию режима, «2,5» — правящие элиты страны-партнера соглашаются на трансформацию режима в обмен на экономическую, политическую и консультативную поддержку.
** «0» — ЕС выступает против сохранения власти правящими элитами, «2,5» — правящие элиты страны-партнера соглашаются на трансформацию режима в обмен на экономическую, политическую и консультативную поддержку.
*** «3» — ЕС предпочитает постепенную трансформацию режима, «2,5» — правящие элиты страны-партнера соглашаются на трансформацию режима в обмен на экономическую, политическую и консультативную поддержку.
**** «2,5» — ЕС соглашается с сохранением власти правящими элитами в обмен на внутриполитическую стабильность и экономические выгоды, «5» — правящие элиты страны-партнера предпочитают сохранение власти.
Источник: составлено автором, для расчета равновесия матрицы использовался онлайн-калькулятор3.
После расчета равновесие этой матрицы для ЕС будет равно 5 баллам, а для страны-партнера только 2,5 баллам. Это значит, что если в стране существует гибридный политический режим, парламентская политическая система и низкий уровень политического монополизма, можно ожидать, что элиты такой страны для сохранения своей власти будут принимать более активное участие в ЕПС. Выгоды от взаимодействия в этом случае распределятся между ЕС и элитами страны-партнера более или менее равномерно. С точки зрения внешнего влияния это означает, что ЕПС будет способствовать демократизации и достигнет своей цели.
Молдавия и Азербайджан: между политикой и экономикой
При конструировании теоретической модели я предположил, что степень участия правящих элит в ЕПС будет зависеть от политического режима страны-партнера, ее политической системы и уровня политического монополизма, которые определяют стратегии элит в сохранении своей власти. С этой точки зрения Молдавия и Азербайджан представляют два противоположных примера. Рейтинг Freedom House для Молдавии в 2014 г. был в два раза выше, чем для Азербайджана (3 балла для Молдавии, 6 — для Азербайджана4). После длительного политического кризиса в 2000 г. в Молдавии была установлена парламентская республика, в то время как Азербайджан является президентской системой с высокой степенью централизации власти. Уровень политического монополизма в Молдавии также был заметно ниже. Эффективное число партий, рассчитанное на основе распределения мест в парламенте страны по результатам парламентских выборов 2012 г., оценивается в 2,74, если рассчитывать этот показатель по методу Голосова [Golosov, 2010]. Для сравнения, в Азербайджане эффективное число партий после последних выборов 2010 г. (независимые кандидаты были исключены) равно 1,07. Могут ли все перечисленные факторы объяснить разницу в стратегиях участия правящих элит в ЕПС?
Данная статья, поскольку основной ее задачей все же является поиск возможного теоретического подхода к проблеме, а не ее решение как таковое, вряд ли даст окончательный ответ на данный вопрос. Для этого понадобилось бы проведение пол-
3 Онлайн-калькулятор расчета равновесия матрицы. Режим доступа: http://math.semestr.ru/ games/bimatrix.php (дата обращения: 14.10.2015).
4 Источник данных — официальный сайт Freedom House. Режим доступа: http://www.freedom-house.org (дата обращения: 14.10.2015).
номасштабного исследования. Но предложенная теоретическая модель и доступные официальные документы ЕПС, подготовленные в том числе и экспертами из стран-партнеров, что позволит взглянуть на ситуацию со стороны Молдавии и Азербайджана, все же дают возможность провести первоначальный анализ.
Учитывая, что План действий является документом, выработанным на двусторонней основе, я предполагаю, что он описывает равновесие целей и стратегий каждой из сторон. В таком случае Отчеты о результатах (Progress reports) должны подтвердить это предположение, демонстрируя степень приверженности каждой из сторон намеченным целям и использованию той или иной стратегии. Сравнивая Годовые планы действий (AnnualAction Plans) Молдавии и Азербайджана от 2007 г., можно заметить разительное отличие в целях. План действий для Азербайджана включает только две: программу поддержки энергетической реформы и поддержку институциональной и нормативно-правовой реформы. Четырнадцать из девятнадцати млн евро были выделены на энергетическую программу. Поддержка институциональной и нормативно-правовой реформ «подчеркивает важность поддержки социально-экономической реформы... борьбу против бедности и необходимость повышения эффективности управления» [European Commission, 2007a, p. 10]. В данном случае по результатам игры ЕС получает минимум возможных преимуществ, обеспечивая свою энергетическую безопасность, сотрудничая с Азербайджаном без попыток трансформировать существующий в стране политический режим. В то же время элиты Азербайджана получают максимальное количество преимуществ путем сохранения власти и укрепления ее экономических (через реформирование энергетического сектора) и политических (через повышение эффективности управления) основ.
Годовой план действий для Молдавии включает гораздо больше целей, которые изложены более подробно. Например, оговаривается выделение средств на реформирование социального сектора Молдавии, повышение эффективности пограничного контроля и мониторинга границы между Молдавией и Украиной, техническая помощь в реализации Плана действий и поддержка развития гражданского общества в Приднестровье [European Commission, 2007b]. Этот набор целей выглядит как более выгодный для ЕС. Большинство из них связаны с гармонизацией молдавского законодательства с правовой системой Европейского союза (acquis communautaire), что в перспективе снижает для ЕС издержки доступа на рынок Молдавии.
Если обратить внимание на Национальные индикативные программы (National Indicative Program) 2007—2011 гг. для обеих стран, можно заметить похожие различия, которые подтверждают выдвинутые ранее теоретические предположения. Хотя набор приоритетов и целей более низкого порядка стандартизирован и для Молдавии, и для Азербайджана, и включает, среди прочего, поддержку развития демократии и качества государственного управления, поддержку социально-экономических реформ, борьбу с бедностью и повышение эффективности управления, поддержку законодательных и экономических реформ в транспортном, энергетическом секторах и в области охраны окружающей среды, отличия кроются в деталях. Индикативная программа для Азербайджана в своей «политической» части главным образом сосредотачивается на достижении формальных показателей демократизации, например, «повышение качества избирательного процесса» [European Commission, 2007c, p. 10]. В то время как документ для Молдавии включает более содержательные цели поддержки гражданского общества. Например, среди ожидаемых результатов особо выделяется «Повышение общественной осведомленности о структурах, участвующих в принятии решений, и при-
меняемых процедурах, а также повышение эффективности организаций гражданского общества, включая потребительские НКО» [European Commission, 2007d, p. 6].
Все это еще раз демонстрирует, что правящие элиты Азербайджана, действуя в рамках авторитарного режима с сильной президентской властью и высоким уровнем политического монополизма для сохранения власти, смогли сместить равновесие ЕПС в сторону своих интересов, ограничивая сотрудничество экономической сферой и используя лишь формальные показатели для достижения политических целей. Такие цели на самом деле укрепляют существующий режим, повышая эффективность органов государственной власти, что приводит к укреплению легитимности и поддержки режима.
В то же время молдавские элиты, действуя в условиях низкого уровня политического монополизма, гибридного политического режима и парламентской системы, согласовывали цели, которые были выгодны для ЕС в большей степени, чем в случае с Азербайджаном. Парламентская система и низкий уровень политического монополизма могли обеспечить большую приверженность установленным целям и более активное участие, поскольку коммуникация, обеспечиваемая открытостью политической системы Молдавии, способствовала обмену информацией между акторами, что делало игру более кооперативной.
Похожие выводы можно сделать и после анализа Дорожных карт Восточного партнерства (Eastern Partnership Roadmaps), подготовленных к вильнюсскому саммиту 2013 г. экспертами из рассматриваемых стран-партнеров. Каждая Дорожная карта содержит специфические для страны приоритеты, которым будет уделяться внимание на следующем этапе реализации ЕПС, а также включает стандартизированную оценку достигнутых результатов. Представленная в этих Дорожных картах оценка является лучшим подтверждением теоретических ожиданий, сформулированных ранее. Фактически она отражает установившееся равновесие.
Таблица 3. Реализация целей ЕПС для Азербайджана и Молдавии (оценка за период май 2012 г. — октябрь 2013 г.)
Критерии оценки Азербайджан Молдавия
Привлекает ли правительство гражданское общество к процессу формулирования и реализации политического курса? Нет Да
Является ли процесс формулирования и реализации политического курса инклюзивным, т.е. предполагающим общественную дискуссию по законопроектам? Нет Частично
Участвует ли правительство в трехстороннем взаимодействии с ЕС и гражданским обществом? Нет Частично
Является ли процесс разработки договоров между Азербайджаном и ЕС прозрачным и предполагающим общественную дискуссию? Нет Нет
Участвует ли ЕС в трехстороннем взаимодействии с правительством и гражданским обществом? Частично Частично
Стремится ли ЕС содействовать трехстороннему взаимодействию с правительством и гражданским обществом? Да Да
Источник: [Ibadoglu et al., 2013, p. 1; Litra, 2013, p. 1].
Таблица 3 показывает выполнение целей каждой из рассматриваемых стран-партнеров ЕПС. Сравнение таблиц наглядно демонстрирует, что Молдавия участвует в ЕПС более активно, а выгоды ЕС в этом случае намного существеннее, чем в случае с Азербайджаном, правящие элиты которого придерживаются стратегии ограниченного взаимодействия. Такая вариация может успешно объясняться структурными и институциональными факторами, выделенными в данной статье.
Заключение
В настоящей статье была предпринята попытка объяснить различие в степени участия в ЕПС, используя теорию игр на примере двух стран, взятых с разных концов воображаемого континуума степени участия в ЕПС: Молдавии и Азербайджана. Основываясь на том факте, что ЕС может быть представлен в виде единого игрока, и учитывая, что политика соседства предоставляет странам-партнерам выбор целей и стратегий взаимодействия, я предположил, что его можно представить в виде параллельной игры с ненулевой суммой и неполной информацией, в которой игроки могут использовать смешанные стратегии.
Также было выдвинуто предположение, что разница в степени участия стран-партнеров ЕПС может быть объяснена с помощью сочетания нескольких внутренних факторов, в рамках которых действуют правящие элиты, а именно с помощью характера политического режима, типа политической системы и уровня политического монополизма. Были сконструированы теоретические модели, которые объясняли бы игру между игроками, действующими в разных структурных и институциональных условиях.
Во-первых, это игра между ЕС и правящей элитой, действующей в условиях авторитарного режима, президентской системы и высокого уровня политического монополизма. Во-вторых, это игра между ЕС и правящей элитой, действующей в условиях гибридного режима, парламентской системы и низкого уровня политического монополизма. В каждой из игр у игроков есть собственные предпочтения: либо сохранение власти, либо трансформация существующего режима. Правящие элиты стремятся к сохранению своей власти, но в зависимости от внутренних структурных и институциональных условий используют для этого разные стратегии взаимодействия в рамках ЕПС. Поскольку у игроков есть возможность взаимодействовать в рамках Координационных советов, в реальности они будут стремиться к использованию смешанных стратегий.
Теоретический анализ игр показал, что правящие элиты в рамках авторитарного режима будут использовать стратегию ограниченного взаимодействия, чтобы сохранить власть, но при этом максимизировать свою выгоду. Более того, используя такую стратегию, правящие элиты получат от взаимодействия в рамках ЕПС больше выгод, чем ЕС. То есть фактически ЕПС приведет не к демократизации, а к непреднамеренному укреплению авторитарного режима. В случае же правящих элит, действующих в рамках гибридного режима, они будут стремиться к расширению взаимодействия, поскольку именно такая стратегия позволит им сохранить власть. При этом ЕС будет ближе стоять к реализации своего предпочтения по трансформации режима в сторону демократического.
Предварительное применение такой теоретической модели к анализу документов ЕПС, относящихся к Молдавии и Азербайджану, показало, что структурные и институциональные факторы, в которых действуют правящие элиты, на самом деле могут объяснять вариацию в степени участия стран-партнеров в ЕПС. Выводы анализа также демонстрируют неоднозначность внешнего влияния, которое ЕС оказыва-
ет на страны-партнеры. В определенных условиях ЕПС может приводить к результатам, противоположным тем, что были для нее заявлены, т.е. не к демократизации, а к укреплению авторитарных режимов. И хотя фактор ЕПС в этом процессе не является единственным и решающим, такой вывод тем не менее требует дальнейшего изучения конкретного механизма взаимодействия ЕС и стран-партнеров в рамках Координационных советов.
Литература
Стрежнева М.В. (2007) Европейская политика соседства и стратегическое партнерство РФ — ЕС, охватывающее четыре пространства: попытка сравнения // Интернет-журнал Вся Европа. Режим доступа: http://www.alleuropa.mgimo.ru/evropeyskaya-politika-sosedstva-i-strategicheskoe-partnerstvo-rf-es-ochvativaiuschee-chetire-prostranstva-popitka-sravneniya (дата обращения: 28.05.2015).
Тарасов И.Н. (2008) Конструирование новой «восточной политики» Европейского союза // Полития. № 2. С. 18-30.
Börzel T.A., Thomas R. (2003) Conceptualizing the Domestic Impact of Europe // The politics of Europeani-zation / K. Featherstone, C. Radaelli (eds). Oxford University Press. P. 57-82.
Börzel T.A., Thomas R. (2011) From Europeanisation to Diffusion: Introduction // West European Politics. Vol. 35. No. 1. P. 1-19.
Börzel T.A., Hüllen V. van (2014) One Voice, One Message, but Conflicting Goals: Cohesiveness and Consistency in the European Neighbourhood Policy // Journal of European Public Policy. Vol. 21. No. 7. P. 10331049.
Commission of the European Communities (2003) Wider Europe - Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Режим доступа: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/ com03_104_en.pdf (дата обращения: 28.02.2015).
Commission of the European Communities (2006) On Strengthening the European Neighbourhood Policy. Режим доступа: http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/com06_726_en.pdf (дата обращения: 28.05.2015).
Cremona M., Meloni G. (2007) The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernisation? EUI Working Papers LAW 2007/21. Режим доступа: http://www.eui.eu/Documents/DepartmentsCentres/Law/ Professors/Cremona/TheEuropeanNeighbourhoodPolicy/PaperMeloni.pdf (дата обращения: 28.02.2015).
European Commission (2007a) Commission Decision on the ENP Annual Action Program 2007 in Favour of Azerbaijan. Режим доступа: http://www.enpi-info.eu/library/content/azerbaijan-enpi-annual-action-programme-2007 (дата обращения: 28.02.2015).
European Commission (2007b) Commission Decision on the ENP Annual Action Program 2007 in favour of the Republic of Moldova. Режим доступа: http://www.enpi-info.eu/library/content/moldova-enpi-annual-action-programme-2007 (дата обращения: 28.02.2015).
European Commission (2007c) National Indicative Programme 2007-2010 Azerbaijan. Режим доступа: http://www.enpi-info.eu/library/content/azerbaijan-national-indicative-programme-2007-2010 (дата обращения: 28.02.2015).
European Commission (2007d) National Indicative Programme 2007-2010 Republic of Moldova. Режим доступа: http://www.enpi-info.eu/library/content/moldova-national-indicative-programme-2007-2010 (дата обращения: 28.02.2015).
European Commission (2011) A new Response to a Changing Neighbourhood. Режим доступа: http://eeas. europa.eu/enp/pdf/pdf/com_11_303_en.pdf (дата обращения: 28.05.2015).
Golosov G. (2010) The Effective Number of Parties A New Approach // Party Politics. Vol. 16. No. 2. P. 171-192.
Ibadoglu G., Aslanli A., Jafarov N. (2013) The Eastern Partnership Roadmap to the Vilnius Summit: Azerbaijan Report. Режим доступа: http://www.enpi-info.eu/library/sites/default/files/attachments/Azerbaijan%20 roadmap%20monitoring%20csf%20nov%202013%20(1).pdf (дата обращения: 28.02.2015).
Litra L. (2013) The Eastern Partnership Roadmap to the Vilnius Summit: Moldova Report. Режим доступа: http://www.enpi-info.eu/library/sites/default/files/attachments/Moldova%20roadmap%20monitoring%20 csf%20nov%202013%20(1).pdf (дата обращения: 28.02.2015).
Malinowski Ch. (2011) Can Game Theory be Used to Evaluate Norway's Relationship with the EU? (PhD Thesis). University of East Anglia.
Silander D. (2005) Democracy from the Outside-in?: The Conceptualization and Significance of Democracy Promotion. (PhD Thesis). Vaxjo University Press.
Steunenberg B., Dimitrova A. (2007) Compliance in the EU Enlargement Process: The limits of conditionality // European Integration online Papers (EloP) 11. Режим доступа: http://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=995976 (дата обращения: 28.02.2015).
Eastern Partnership Countries Elites Strategies for Implementing the European Neighbourhood Policy: Theoretical Approach Revisited
I. Agafonov
Iurii Agafonov - PhD student, European University at St. Petersburg; 3A Gagarinskaya, 191187 St. Petersburg, Russian Federation; E-mail: [email protected]
Abstract
The article analyzes the strategies of the ruling elites of the Eastern Partnership countries for participating in the European Neighbourhood Policy and the influence of these strategies on policy outcomes. According to game theory, between 2007and 2014 the ruling elites of the partnership countries, depending on the internal structural and institutional factors affecting those elites, used different strategies to maintain power in their cooperation with European Union institutions. In case of authoritarian countries with presidential systems and a high level of political monopolism, the cooperation is limited and benefits the partner country's ruling elite more than the EU. In case of a hybrid regime, with a parliamentary system and a low level of political monopolism, cooperation is more extended and equally beneficial for both the EU and the partner country. Therefore, the neighbourhood policy in particular conditions could contribute to authoritarian consolidation, thus achieving the opposite objective than intended. The article consists of a brief overview of the history of the European Neighbourhood Policy, an elaboration of the theoretical framework and an initial comparative analysis of the cases of Moldova and Azerbaijan based on the proposed framework.
Key words: European Union, European Neighbourhood Policy, Eastern Partnership, ruling elites, game theory, external influence
References
Börzel T.A., Thomas R. (2003) Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. The politics of Europeanization (eds. K. Featherstone, C. Radaelli). Oxford University Press, pp. 57-82.
Börzel T.A., Thomas R. (2011) From Europeanisation to Diffusion: Introduction. West European Politics, vol. 35, no 1, pp. 1-19.
Börzel T.A., van Hüllen V. (2014) One Voice, One Message, but Conflicting Goals: Cohesiveness and Consistency in the European Neighbourhood Policy. Journal of European Public Policy, vol. 21, no 7, pp. 10331049.
Commission of the European Communities (2003) Wider Europe — Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Available at: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/ com03_104_en.pdf (accessed 28 February 2015).
Commission of the European Communities (2006) On Strengthening the European Neighbourhood Policy. Available at: http://eeas.europa.eu/enp/pdf/pdf/com06_726_en.pdf (accessed 28 May 2015).
Cremona M., Meloni G. (2007) The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernisation? EUI Working Papers LAW 2007/21. Available at: http://www.eui.eu/Documents/DepartmentsCentres/Law/ Professors/Cremona/TheEuropeanNeighbourhoodPolicy/PaperMeloni.pdf (accessed 28 February 2015).
European Commission (2007a) Commission Decision on the ENP Annual Action Program 2007 in Favour of Azerbaijan. Available at: http://www.enpi-info.eu/hbrary/content/azerbaijan-enpi-annual-action-programme-2007 (accessed 28 February 2015).
European Commission (2007b) Commission Decision on the ENP Annual Action Program 2007 in Favour of the Republic of Moldova. Available at: http://www.enpi-info.eu/library/content/moldova-enpi-annual-action-programme-2007 (accessed 28 February 2015).
European Commission (2007c) National Indicative Programme 2007-2010Azerbaijan. Available at: http://www. enpi-info.eu/library/content/azerbaijan-national-indicative-programme-2007-2010 (accessed 28 February 2015).
European Commission (2007d) National Indicative Programme 2007-2010 Republic of Moldova. Available at: http://www.enpi-info.eu/library/content/moldova-national-indicative-programme-2007-2010 (accessed 28 February 2015).
European Commission (2011) A New Response to a Changing Neighbourhood. Available at: http://eeas.europa. eu/enp/pdf/pdf/com_11_303_en.pdf (accessed 28 May 2015).
Golosov G. (2010) The Effective Number of Parties A New Approach. Party Politics, vol. 16, no 2, pp. 171— 92.
Ibadoglu G., Aslanli A., Jafarov N. (2013) The Eastern Partnership Roadmap to the Vilnius Summit: Azerbaijan Report. Available at: http://www.enpi-info.eu/library/sites/default/files/attachments/Azerbaijan%20roadmap %20monitoring%20csf%20nov%202013%20(1).pdf (accessed 28 February 2015).
Litra L. (2013) The Eastern Partnership Roadmap to the Vilnius Summit: Moldova Report. Available at: http:// www.enpi-info.eu/library/sites/default/files/attachments/Moldova%20roadmap%20monitoring%20csf%20 nov%202013%20(1).pdf (accessed 28 February 2015).
Malinowski Ch. (2011) Can game theory be used to evaluate Norway's relationship with the EU? (PhD Thesis). University of East Anglia.
Silander D. (2005) Democracy from the outside-in?: The conceptualization and significance of democracy promotion (PhD Thesis). Växjö University Press.
Steunenberg B., Dimitrova A. (2007) Compliance in the EU Enlargement Process: The Limits of Conditionality. European Integration online Papers (EIoP) 11. Available at: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_ id=995976 (accessed 28 February 2015).
Strezhneva M. (2007) Evropejskaja politika sosedstva i strategicheskoe partnerstvo RF - ES, ohvatyvajushhee chetyre prostranstva: popytka sravnenija [European Neighbourhood Policy and Strategic Partnership between Russian Federation and the EU, embracing four spaces: tentative comparison]. Internet-zhurnal Vsja Evropa. Available at: http://www.alleuropa.mgimo.ru/evropeyskaya-politika-sosedstva-i-strategicheskoe-partnerstvo-rf-es-ochvativaiuschee-chetire-prostranstva-popitka-sravneniya (accessed 28 May 2015).
Tarasov I. (2008) Konstruirovanie novoj "vostochnoj politiki" Evropejskogo Sojuza [Designing new "eastern policy" of the EU]. Politeia, no 2, pp. 18-30.
