CC BY
37УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10284
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОМ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Галина Михайловна ЛАНОВАЯ, Ирина Николаевна ПРАВКИНА,
профессор кафедры теории государства доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
и права Московского университета Московской академии Следственного комитета
МВД России имени В.Я. Кикотя, Российской Федерации,
доктор юридических наук, доцент кандидат юридических наук
E-mail: lanovaya-galina@mail.ru E-mail: pravkinairina@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. На основе анализа базовых характеристик и современных особенностей публичного права авторы решают вопрос о том, какую роль в механизме публично-правового регулирования играет стратегическое планирование. Доказывается, что в современных условиях значимость стратегического планирования увеличивается настолько, что оно фактически превращается в самостоятельную стадию публично-правового регулирования. Рассматриваются особенности, которые сегодня приобретает стратегическое планирование в сфере публичного права.
Ключевые слова: публичное право, тенденции развития права, публично-правовое регулирование, стратегическое планирование, правовые стратегии.
Annotation. Based on the analysis of the basic characteristics and modern features of public law, the authors decide on the role of strategic planning in the mechanism of public law regulation. It is proved that in modern conditions the importance of strategic planning increases so much that it actually turns into an independent stage of public law regulation. The article considers the features that strategic planning in the field of public law acquires today.
Keywords: public law, trends in the development of law, public law regulation, strategic planning, legal strategies.
Развитие и усложнение публично-правовых отношений обусловливает актуализацию в современной теории государства и права вопроса о применении в их регулировании стратегического планирования. Поскольку такое планирование по своей природе не является правовым средством, «заимствуется из экономической сферы жизни общества и переносится в сферу государственного управления, а затем в правовую сферу»1, постольку важно понимать, какую роль оно в действительности играет в публично-правовом регулировании и становится ли оно в современных условиях органичной составляющей его механизма.
Источник действия права всегда находится в самом праве2. Правовое регулирование является составляющей действия права. Следователь-
но, для решения интересующей нас проблемы следует, прежде всего, обратиться к существующим знаниям о базовых характеристиках публичного права и о его сегодняшних особенностях.
Анализ предлагаемых отечественными исследователями решений проблемы разграничения публичного и частного права3 позволяет отнести к базовым характеристикам публичного права:
во-первых, его нацеленность на обеспечение и охрану интересов общества и государства;
во-вторых, субординацию в качестве основного метода построения отношений;
в-третьих, юридическую централизацию, предполагающую регулирование отношений «исключительно велениями, исходящими от од-ного-единственного центра, каковым является государственная власть»4;
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
в-четвертых, осуществление защиты обеспечиваемых интересов преимущественно по инициативе государства.
Перечисленные характеристики позволяют публично-правовому регулированию быть значимым средством управления.
Что касается современных особенностей публичного права, то они, прежде всего, определяются гуманизацией всех сфер правовой жизни общества. В условиях, когда «защита частного интереса сама по себе признается общезначимой»5, публичное и частное право фактически перестают быть равно значимыми компонентами системы права.
Весьма точно характеризующим их соотношение оказывается высказанное Т.В. Кашани-ной суждение, что публичное право занимает уровень, находящийся в иерархической структуре права на ступень выше частного права6.
В условиях гуманизации правовой жизни значимым аспектом конвергенции частного и публичного права становится увеличение разнообразия средств публично-правового регулирования за счет инструментария, изначально характерного исключительно для частного права7. В данной ситуации усложняется выбор наиболее эффективных инструментов и способов упорядочения конкретных отношений.
В контексте юридизации общественной жизни публично-правовое регулирование оказывается не только инструментом управления, но и его фундаментом8. Сложно себе представить такие формы и способы управления в публичной сфере, которые не находили бы своего оформления в праве и применялись бы вне установленных юридических рамок.
Уже сами базовые характеристики публичного права указывают на то, что значимость стратегического планирования в нем гораздо выше, чем в частном праве.
Поскольку публично-правовое регулирование является, в сущности, инструментом управления публично-правовыми отношениями, постольку чем более организованным будет первое, тем более эффективным окажется второе. Стратегическое планирование не только обеспечивает увеличение уровня согласованности отдельных составляющих механизма публично-правового регулирования, но и повышает степень скоординиро-ванности усилий субъектов, участвующих в регулировании общественных отношений, а также позволяет им учитывать одновременно большое количество факторов, способных существенно «корректировать» результаты упорядочивающего воздействия на общественные отношения, в том числе — фактор правовой культуры.
Особенно значимой оказывается способность стратегического планирования быть эффективным инструментом обеспечения системности нормативного правового регулирования. Предупреждение ошибок в нем является тем более важным, что императивность предписаний в публичном праве существенно ограничивает круг возможностей преодоления на практике проблем, возникающих вследствие невысокого качества таких предписаний. В частности, последствия допущенных законодателем ошибок практически невозможно устранить за счет компенсирующего действия механизма саморегуляции, существование которого в частноправовой сфере связано, прежде всего, с возможностью заключения участниками регулируемых отношений в инициативном порядке индивидуальных правовых договоров.
Так как публично-правовое регулирование, в отличие от частноправового, осуществляется на основе принципа «разрешено только то, что прямо разрешено», важным аспектом в характеристике роли, которую стратегическое планирование играет в организации такого регулирования, является его способность снижать степень коллизионности и пробельности юридических норм, а также обеспечивать единство правореа-лизационной, в том числе правоприменительной, практики.
В современных условиях значимость стратегического планирования в публично-правовом регулировании существенно увеличивается.
В условиях признания защиты частного интереса общезначимым фактором усложняется решение задачи согласования частных интересов с публичными, их иерархиезации. В нормот-ворческой практике увеличивается опасность установления правил, реализация которых приведет к гарантированию и защите менее важных интересов в ущерб тем, которые признаются более значимыми.
Поскольку публично-правовое регулирование фактически превращается в «основание» частного права, в условиях расширения сферы юридического регулирования и его детализации стратегическое планирование оказывается важным средством «дозирования» регулирования в частноправовой сфере, «управления» его развитием. О важности решения названной задачи свидетельствует то, что начиная со второй половине XX в. наблюдаются отрицательные последствия расширения частного права в виде уменьшения его эффективности: «Частная сфера общественной жизни регулировалась до формирования социального государства через консенсуальные механизмы согласования действий, основанных преиму-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
щественно на моральных правилах. При замене позитивным правом общественных регуляторов, основанных на воспроизводстве культуры, неизбежно возникают общественные патологии. Субъекты отношений перестают ориентироваться на взаимопонимание, юридические правила требуют дальнейшей детализации, что связано с бюрократизацией общественной жизни. Отдельный индивид воспринимает мельчающую регламентацию общества как потерю свободы. Возникает также потеря смысла у человека в отношении общественной деятельности, что проявляется, в частности, в падении легитимности права и отчуждении человека от власти»9.
Стратегическое планирование выступает условием реализации научно обоснованного подхода к выбору методологии регулирования в различных сферах общественной жизни. Особенно важной правильность такого выбора оказывается в силу того, что в условиях существенного увеличения разнообразия публично-правовых отношений актуализируется потребность в дифференцированном подходе к их регулированию, что находит свое отражение в усложнении системы отраслей и институтов публичного права.
Так как в условиях усложнения публично-правовых отношений повышается значимость системного подхода к организации публично-правового регулирования, стратегическое планирование фактически превращается из факультативного в обязательный компонент публично-правового регулирования. О нем вполне можно говорить как о стадии, предшествующей нормативному правовому регулированию, создающей необходимые предпосылки для оптимального осуществления последнего.
Справедливость высказанного суждения подтверждается тем, что в современных условиях в публичной сфере вряд ли можно обнаружить отношения, правовое регулирование которых в той или иной мере не затрагивалось бы реализуемыми государством стратегиями.
Помимо усиления значимости, стратегическое планирование в публично-правовом регулировании в современных условиях характеризуется и другими особенностями.
Во-первых, меняется направленность правовых стратегий в сфере публично-правового регулирования, при этом достаточно четко дифференцируются стратегии, нацеленные на оптимизацию взаимодействия человека и государства, с одной стороны, и стратегии, нацеленные на повышение эффективности функционирования механизма самого государства, — с другой.
К числу основных стратегий, нацеленных на оптимизацию взаимодействия человека и государства, можно отнести: стратегию реализации гуманистических ценностей и принципов, декларируемых современным международным правом; стратегию оптимизации системы охраны и защиты права человека на безопасность и связанных с ним прав; стратегию расширения системы правовых гарантий частной собственности; стратегию совершенствования природоре-сурсного законодательства с учетом актуальных потребностей в обеспечении рационального природопользования и защиты от экологических угроз; стратегию обеспечения верховенства юридических норм в регулировании отношений человека и государства.
В качестве стратегий, нацеленных на повышение эффективности функционирования государственного механизма, прежде всего, выступают: стратегия обеспечения устойчивого развития государственно-правовой системы; стратегия детализации юридического регулирования деятельности государственных органов и должностных лиц; стратегия создания глобальной системы противодействия терроризму и экстремизму; антикоррупционная стратегия; стратегия повышения качества судебного контроля над деятельностью административных органов; стратегия повышения эффективности обеспечения информационной безопасности деятельности аппарата государства.
В целом можно говорить о том, что стратегическое планирование в современных условиях создает основу для использования публично-правового регулирования в качестве инструмента управления в тех сферах, для которых ранее оно не играло значимой роли.
Во-вторых, стратегическое планирование становится более формализованным. Складывается парадоксальная ситуация: оно не только выступает важным инструментом и фундаментом управления, но и само оказывается значимым предметом публично-правового регулирования.
В России идея законодательного регулирования вопросов стратегического планирования получает развитие начиная с 90-х годов XX в. Однако принципиально новый этап в формализации такого планирования ознаменовало собой принятие Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. (в ред. от 31.12.2017 г.). С его вступлением в действие появились основания говорить о завершении оформления стратегического планирования в самостоятельный правовой институт.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
В условиях усиления значимости формализации стратегического планирования в публично-правовом регулировании возникает множество новых форм закрепления и реализации публичных интересов — национальные проекты, концепции, доктрины и т.д.10.
В-третьих, правовые стратегии выступают важным инструментом не только управления публично-правовой сферой, но и формирования общественной правовой идеологии. Таким образом, будучи средством правового регулирования, они одновременно выступают и средством влияния на правосознание, обеспечивая комплексность правового воздействия.
В современных условиях правовые стратегии играют значимую роль в решении широкого спектра актуальных для государства и общества задач. На наш взгляд, наиболее значимой из таких задач является легитимация государственной власти.
Подводя итог проведенному анализу, полагаем возможным сделать следующие выводы:
■ повышение значимости стратегического планирования в публично-правовом регулировании обусловливается не только усложнением общественных отношений, но и изменениями, происходящими в самом праве;
■ в современных условиях стратегическое планирование становится органичной составляющей публично-правового регулирования, фактически превращается в его стадию, предшествующую нормативному правовому регулированию;
■ меняется не только степень значимости стратегического планирования, но и характеристика данного процесса как составляющей публично-правового регулирования.
1 Давыдова Н.Ю. Государственное стратегическое планирование в контексте права // Вопросы российского и международного права. 2016. № 3. С. 83.
2 Малахов В.П. Общая теория права и государства. К проблеме правопонимания. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 81.
3 См.: Прокопович Г. Теории разделения права на частное и публичное. Анализ работ отечественных и зарубежных ученых // Закон и право. 2007. № 1. С. 61—65; Борисова Л.В. Об основаниях (критериях) деления права на частное и публичное // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер.: Юриспруденция. 2013. № 1. С. 11—17; Чувалъникова A.C. Миф юридической теории о частном и публичном праве // История государства и права. 2012. № 11. С. 18—20; и др.
4 Концепция частного и публичного права России: Монография / Под ред. В.И. Иванова, Ю.С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 27.
5 Коновалова И.О. Механизм действия частного права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 34.
6 Кашанина Т.В. Структура права. М.: Проспект, 2013. С. 182—184.
7 Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 117—142.
8 Понкин И. Эффективный инструмент администрирования // Гос. служба. 2015. № 2. С. 27.
9 Денисенко В.В., Капустина М.А. Правовое регулирование: системный подход // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2014. № 1. С. 21.
10 Землянов О.Е. Публично-правовое регулирование: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 4.
Библиографический список
1. Борисова Л.В. Об основаниях (критериях) деления права на частное и публичное // Вестник Моск. гос. обл. ун-та. Сер.: Юриспруденция. 2013. № 1. С. 11—17.
2. Давыдова Н.Ю. Государственное стратегическое планирование в контексте права // Вопросы российского и международного права. 2016. № 3. С. 81—91.
3. Денисенко В.В., Капустина М.А. Правовое регулирование: системный подход // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2014. № 1. С. 15—24.
4. Землянов О.Е. Публично-правовое регулирование: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. 30 с.
5. Кашанина Т.В. Структура права. М.: Проспект, 2013. 584 с.
6. Коновалова И.О. Механизм действия частного права: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. 188 с.
7. Концепция частного и публичного права России: Монография / Под ред. В.И. Иванова, Ю.С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. 175 с.
8. Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 240 с.
9. Малахов В.П. Общая теория права и государства. К проблеме правопонимания. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. 144 с.
10. Понкин И. Эффективный инструмент администрирования // Гос. служба. 2015. № 2. С. 27—29.
11. Прокопович Г. Теории разделения права на частное и публичное. Анализ работ отечественных и зарубежных ученых // Закон и право. 2007. № 1. С. 61—65.
12. Чувалъникова A.C. Миф юридической теории о частном и публичном праве // История государства и права. 2012. № 11. С. 18—20.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2019
