CC BY
134
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2017
Г.Х. БАТОВ
доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела регионального менеджмента Института информатики и проблем регионального управления Кабардино-Балкарского научного центра РАН
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В современных условиях попытки решить значительную часть вопросов, касающихся эффективного функционирования и управления экономикой и социальной сферой в регионах РФ, не дают ожидаемых результатов. Однако, на наш взгляд, многие проблемы в регионах можно решить, используя методы стратегического планирования, так как именно оно позволяет определить цели развития региона, эффективно реализовать его потенциал, скоординировать взаимодействие всех блоков региональной социально-экономической системы.
Ключевые слова: регион, стратегия, управление, цель. целеполагание, стратегическое управление, стратегическое планирование, СКФО.
: 02, 021, Р41, КБ, К58.
Динамические социально-экономические преобразования, которые происходят в регионах Российской Федерации, связаны с предоставлением им больших полномочий в принятии решений относительно развития своих территорий. Переход на новую модель управления связан с необходимостью более эффективного использования имеющегося потенциала и повышения конкурентоспособности регионов при заданных стратегических целях развития конкретного региона. При этом выбор целей должен осуществляться с учетом общегосударственных стратегических целей на данный временной период.
Каждая общественно-экономическая формация использует соответствующие ей методы управления. Естественно, субъекты экономики данной формации используют те способы, которые коррелируют с существующими формами. Каждый метод управления характеризуется своим концептуальным ядром1. В большинстве исследований, посвя-
1 Так, например, в основе экономического метода лежат различного рода стимулы. Административный метод идентифицируется с приказами и указаниями, диктаторский характеризуется наличием неограниченной власти.
щенных управлению социально-экономическим развитием региона, предлагаются различные подходы, но базовым ориентиром выступает процесс разработки возможных сценариев развития региона на определенный период, выбор цели и возможных путей ее реализации, получение положительных трендов в развитии экономики, социальной сферы, человеческого потенциала. Такими подходами являются программный, программно-целевой, системный, ситуационный, проблемно ориентированный, количественный, процессный, проектно-плановый и др. [1]. Каждый их перечисленных подходов имеет свои сильные и слабые стороны, но общим недостатком является их направленность на решение текущих проблем и отсутствие четких установок на принятие управленческих решений, ориентированных в будущее. Но каждый регион представляет собой социально-экономическую систему, имеющую свою специфику и отличающуюся от других региональных систем. Специфика региональных проблем требует адекватного управления. При этом управленческий аппарат должен состоять из высокопрофессиональных кадров, способных решать комплексные задачи.
В нынешних условиях наиболее востребованной и приемлемой является такая форма управления, в основе которой будут лежать принципы стратегирования. Стратегия в целом определятся как общий план (не детализированный) деятельности, который охватывает длительный период времени и включает в себя необходимость учета ее результатов - показателей, отражающих степень достижения поставленных целей. Такими возможностями располагают методы стратегического управления и стратегического планирования, которые способны охватить каждый элемент системы2.
Управление заключается в целенаправленном воздействии на объект управления для его перевода в другое состояние, при котором он будет функционировать более эффективно, чем в настоящий момент. Г. Клейнер замечает, что «о собственно управлении можно говорить лишь тогда, когда точно известны цели управления» [2].
Стратегическое управление можно характеризовать как деятельность, направленную на разработку миссии, реализацию важнейших целей, достижение которых позволит обеспечить эффективное развитие объекта (предприятия, фирмы, компании, региона, государства) в условиях неопределенной и нестабильной внешней среды, посредством изменения самого объекта [3]. На деле выбор стратегии - это непрерывный процесс, постоянно осуществляемый на основе получаемых импульсов и прогноза состояния внешней среды.
2 Здесь хотим сделать отступление и изложить свое понимание таких понятий, как: «управление», «стратегическое управление» и «стратегическое планирование», в том контексте, в каком они используются в статье.
Особенности стратегического управления регионом определяются его сущностными чертами, назначением, миссией в составе социального государства как организации социума, жизни сообщества людей.
Стратегическое управление непосредственно связано со стратегическим планированием. Стратегическое планирование представляет собой набор действий, предпринимаемых субъектом для разработки стратегии, направленной на достижение намеченной цели. Ядром стратегического планирования является цель [4], которую необходимо достичь, а достигается она при помощи набора управленческих действий.
В соответствии с Федеральным законом № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»3 «стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целе-полаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».
И для стратегического планирования, и для стратегического управления базовой функцией выступает целеполагание, объединяющее их через определенную цель.
Если структурировать предлагаемые понятия, то их можно расположить в следующем порядке: цель - планирование - управление.
Формирование цели, или целеполагание, которое представляет собой процесс последовательных и взаимоувязанных действий по выбору цели, - сложный процесс, где гармонично должны сочетаться различные факторы. Целеполагание выступает одним из важнейших компонентов и этапом управленческой деятельности, а также общего функционирования управляемого объекта. Оно определяется как формулировка или выбор цели функционирования субъекта, а также ее конкретизация на подцели и их согласование.
Вместе с тем трактовка этой функции в теории управления неоднозначна. С одной стороны, признается не просто ее «очень важная», но и определяющая роль как в управленческой деятельности, так и в других действиях. С другой стороны, функция целеполагания обычно не выделяется в качестве самостоятельной, а рассматривается как часть другой функции - планирования. Другая трактовка целеполагания состоит в том, что
3 Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
оно рассматривается только как исходная стадия всего управленческого цикла и как бы «предшествует» ему. Это частично справедливо, но лишь в том смысле, что подчеркивает определяющую роль целеполагания в управлении, ставя его «вне и выше» всех иных функций.
Успешное социально-экономическое развитие региона зависит именно от правильно организованного процесса постановки целей и их согласования между различными структурами, такими как федеральные и региональные органы власти, предприниматели, предприятия, население и т.д. Процесс согласования целей развития региона в общем виде представляет собой договоренность между данными структурами по основным направлениям их дальнейшей деятельности.
По нашему мнению, целеполагание должно выступать самостоятельной функцией управления при реализации стратегических целей социально-экономического развития региона. Это связано с тем, что целеполагание, как правило, рассматривается на макроуровне, где приоритетными выступают национальные цели, а не цели экономических подсистем (регионов), которые и должны формировать саму национальную цель или цели.
Проблемы, которые были связаны с отсутствием целеполагания социально-экономического развития региона, устраняются Федеральным законом № 172. Важной особенностью данного закона, как правильно подметила М. Глигич-Золотарева, является «нормативное закрепление института целеполагания - впервые в отечественном законодательстве, а также постановку во главу угла управления развитием страны неких целей, которые к тому же характеризуются определенными качественными и количественными показателями» [5]. Цели становятся значимыми инструментами регионального развития, участвуя в институциональном обеспечении общественного равновесия и экономического благополучия. В Законе отмечается, что цель социально-экономического развития - состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями (ст. 3 Закона). Цели, которые намечаются к исполнению, должны быть измеримы и достижимы в планируемый период.
Надо отметить, что, вводя в законодательное поле важнейший институт - целеполагание, закон в то же время не уточняет, кто должен определять цель на разных уровнях управления. Ведь цель становится краеугольным камнем всей политики, какой бы уровень управления ни рассматривался.
На наш взгляд, можно использовать различные варианты определения цели, к которым относятся:
- цель определяют депутаты законодательного собрания данного региона (субъекта РФ);
- разработкой цели развития региона занимается группа специалистов-экспертов, хорошо знающих регион;
- цель определяется путем народного голосования, когда население останавливается на какой-либо цели из предложенных вариантов;
- цель выбирается группой наиболее уважаемых и известных людей региона;
- цель определяется представителями населенных пунктов данного региона. Конечно, могут быть и другие варианты или их сочетания.
Выбор того или иного варианта при определении цели зависит от высших властных структур, но очень важно избегать принятия популистских целей, невозможных для достижения в данный момент при сложившихся условиях. Кроме этого, важнейшим элементом является получение общественной поддержки, которая может обеспечить реализацию выбранной цели и успешность стратегического курса.
Так как, согласно закону № 172, для региона необходимо определить стратегическую цель, то для Северо-Кавказского федерального округа (здесь приводится простейшая схема) такой целью могло бы стать социально-экономическое развития региона, состоящее из подцелей: развитие человеческого капитала, повышение экономического потенциала, повышение эффективности управления ресурсами.
При декомпозиции стратегической цели по предметному признаку она бы включала показатели4:
- развитие человеческого капитала — достижение продолжительности жизни до 80 лет; повышение уровня жизни в 1,8 раз; улучшение экологической обстановки и т.д.;
- повышение экономического потенциала — увеличение числа малых и средних предприятий, доведение их количества до 65-70% в экономике; расширение ассортимента инновационных товаров и доведение их доли в общем объеме производства до 50%, увеличение инвестиций в отрасли, формирующие новый технологический уклад и т.д.;
- повышение эффективности управления ресурсами — увеличение эффективности использования трудовых ресурсов; увеличение эффективности использования земельных ресурсов; увеличение эффективности использования материально-технических и энергетических ресурсов на базе новых технологий и т.д.
Процесс целеполагания должен завершиться постановкой задач, решение которых необходимо для достижения каждой из цели нижестоящего уровня.
Все развитые страны уделяют пристальное внимание развитию своих территорий и региональных экономик на основе стратегиче-
4 Понятно, что приводимый перечень показателей нуждается в расширении и в уточнении их количественных индикаторов, а также в добавлении новых подцелей.
ского планирования. В условиях неопределенности, нестабильности внешней среды, неожиданных угроз и возможных рисков стратегическое планирование может выполнять функции, позволяющие на основе предвидения изменений принимать гибкие неординарные решения, связанные с социально-экономическим развитием региона.
Роль стратегического планирования в региональном управлении заключается в том, что в его рамках реализуется главная задача -формирование четкого образа будущего состояния региона (видение в деталях желаемого устройства социально-экономической сферы региона и взаимосвязи ее основных элементов). При движении к образу будущего перед субъектами хозяйственной деятельности ставятся конкретные цели, определяются приоритетные направления и разрабатываются пути достижения намеченных целей. Поэтому от качества процесса планирования в значительной степени зависит эффективность всей управленческой деятельности [6].
Для современной российской экономики данный способ планирования считается сравнительно новым. С точки зрения разных специалистов, использование стратегического планирования позволит решить многие проблемы, связанные с развитием экономики, и переход к этому методу на уровне региона является важным моментом в государственной политике, так как у региональной власти появляется инструмент, при помощи которого возможно перевести регион с модели функционирования на модель развития.
Так как каждый регион РФ характеризуется своими особенностями, которые его отличают от других регионов, для каждого из них необходимо разработать адекватную ему модель управления. Востребованность новых моделей управления социально-экономическим развитием региона связана с тем, что регионы осуществляют свою деятельность в условиях рыночных отношений, а рынку, как известно, присущи провалы и игнорирование вопросов социального характера - он детерминирован на получение экономического эффекта в виде прибыли. Но регион как социально-экономическая система не может быть ориентирован только на получения прибыли - он должен решать и вопросы социального характера. Поэтому вполне естественно, что ему нужен другой механизм управления.
Рассматривая состояние управления регионами России, можно отметить, что они ориентируются на разработанные ими стратегии развития до 2020 г. и далее. Анализ содержания представленных стратегий по регионам показывает, что выбранные цели научно не обоснованы и носят декларативный характер, в документах и на практике не в полной мере использованы положения, касающиеся стратегического управления и стратегического планирования. В частности, эти недостатки характерны для Северо-Кавказского федерального округа и его субъектов.
Базовым документом, которым руководствуются субъекты округа в своей деятельности, является «Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года». Стратегия содержит общее описание тенденции и сценарии развития СКФО, сформулированы цели и приоритетные направления. Но сама Стратегия и нормативные акты ее сопровождения по наиболее важным позициям не соответствуют тем требованиям, которые предъявляются Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации». К ним можно отнести то, что не определена миссия округа и соответственно регионов, входящих в округ, отсутствуют позиции по прогнозу социально-экономического развития и бюджетному прогнозу на долгосрочный период. Планы мероприятий по реализации стратегии, отдельные документы, которыми руководствуются в субъектах, не могут быть признаны соответствующими требованиям нового Закона.
Самой главной недоработкой и упущением является то, что субъекты - регионы СКФО - запаздывают с разработкой методических материалов по реализации различных аспектов стратегического планирования на разных уровнях. Данное положение приводит к тому, что сфера стратегического планирования остается невостребованной и неиспользуемой на региональном и муниципальном уровнях. Из-за отсутствия долгосрочных устойчивых стратегических индикаторов планирования, определяющих характер развития экономики и социальной сферы в долгосрочном периоде, значительная часть проблем регионов откладывается на более поздний срок, создает неопределенности и искусственные риски для инвесторов, снижает деловую активность населения. Практическая реализация планов и комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования во многих случаях носит формальный и непоследовательный характер.
Эффективному решению указанных проблем препятствует отсутствие на федеральном уровне четкой правовой и методической базы по урегулированию указанных вопросов. Экономический блок серьезно запаздывает с подготовкой нормативной базы и исполнением Закона. Мониторинг существующей ситуации в СКФО показывает, что система стратегического планирования ни на одном из уровней управления не соответствует нужным требованиям.
Однозначно можно отметить, что стратегическое региональное и муниципальное планирование объективно необходимо регионам СКФО для пространственно-территориального и социально-экономического развития, интеграции производственно-технологических процессов внутри округа, диверсификации экономической деятельности.
Необходимость перехода регионов СКФО на методы стратегического управления обусловливается и рядом других причин и определяется следующими факторами:
- особенностями федерального устройства страны, распределением полномочий между федеральным центром и субъектами РФ;
- дифференциацией уровней развития региональных социально-экономических систем;
- спецификой структуры региональных социально-экономических систем, значительными различиями производственно-экономических, экономико-географических, социально-демографических и административно-территориальных структур регионов;
- особенностями политики органов власти в разных регионах, разными типами формирующихся рынков, проблемами региональной трансформации и интеграции экономического пространства;
- повышением уровня самостоятельности, децентрализацией принятия решений, передачей полномочий местным органам власти [7].
Стратегическое управление призвано обеспечивать реализацию социальных функций региона в нестабильной обстановке, путем использования своих специфических способов воздействия на внешнюю и внутреннюю среду, оказывать влияние на повышение уровня и качества жизни населения. Принципы, которыми необходимо руководствоваться при стратегическом планировании, четко сгруппированы Р. Луговским [8].
Система стратегического планирования унифицируется с учетом специфики регионов.
Теперь региональные органы власти сами смогут устанавливать требования к содержанию документов стратегического планирования, порядок их разработки, рассмотрения и утверждения. Они отвечают за согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования в регионе.
К полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования отнесено определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования, разработка, рассмотрение, утверждение и реализация стратегии.
Полную ответственность за осуществление государственной политики в области стратегического планирования несут высшие органы исполнительной власти субъекта РФ.
При всех недостатках и упущениях, которые отмечены выше, необходимо отметить, что Закон о стратегическом планировании является очень востребованным и своевременным. Сейчас появляется реальная возможность вовлечения регионального уровня территориального управления в систему стратегического планирования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бурак П. Формирование системы стратегического планирования на региональном уровне: научно-методическое обеспечение // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 11. http://elibrary. ru/item.asp?id=22509639.
2. Клейнер Г.Б. Экономика. Моделирование. Математика. Избранные труды. Российская академия наук. Центральный экономико-математический институт РАН. М.: ЦЭМИ РАН, 2016. .
3. Селюков М.В., Скачков Р.А. О теории и практике стратегического управления социально-экономическим развитием региона // Фундаментальные исследования. 2012. № 6-2. С. 516-519.
4. ШеховцеваЛ.С. Концепция регионального целеполагания // Регион: экономика и социология. 2011. № 3. С. 22-38.
5. Глигич-Золотарева М.В. Старые проблемы и новые подходы к стратегическому планированию в России // Федерализм. 2014. № 3. http://elibrary.ru/item.asp?id=22030132.
6. Чмышенко Е.В. Стратегическое планирование как фактор регионального развития // Вестник ОГУ. 2010. № 1 (107). С. 77-82.
7. Сангадиева И.Г. Стратегическое управление региональными социально-экономическими системами // Известия ИГЭА. 2005. № 1.
8. Луговской Р. Новое законодательство в сфере стратегического планирования в Российской Федерации // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 2. http://elibrary.ru/item.asp?id=22137311.
G.H. BATOV
doctor of economic Sciences, Professor, leading researcher of Department of regional management, Institute of Informatics and problems of regional management, Kabardino-Balkar scientific centre of the RAS [email protected]
STRATEGIC PLANNING IN THE REGIONAL MANAGEMENT SYSTEM
In modern conditions a significant part of the issues concerning the effective functioning and management of the economy and social sphere in the regions of the Russian Federation does not give the expected results. Many of the problems inherent in the region may be solved using the methods of strategic planning. The importance of using these methods lies in the fact that it is possible to arrange balanced development of industries in the region, effectively to realize its potential, to coordinate the interaction of all participants of the regional socio-economic system.
Keywords: region, strategy, management, target. goal setting, strategic management, strategic planning, SKFO.
JEL: O2, O21, P41, R5, R58.
