CC BY
563
Теория и история права и государства, история правовых учений
21
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РОССИИ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ИРОШНИКОВ Денис Владимирович
Аннотация. В статье проводится анализ правовых основ стратегического планирования в России в сфере национальной безопасности в свете принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ. Автором также проводится сравнительный анализ документов стратегического планирования в сфере национальной безопасности.
Annotation. The article analyzes the legal fundamentals of strategic planning in Russia in the sphere of national security in the light of adoption a federal law of June 28, 2014 № 172 - Federal Law ’’Strategic planning Act in the Russian Federation”. The author also carries out a comparative analysis of strategic planning documents in the sphere of national security.
Ключевые слова: стратегическое планирование, национальная безопасность, концепция, стратегия, доктрина, послание Президента.
Key words: strategic planning, national security, conception, strategy, doctrine, the President’s message.
Стратегическое планирование в XXI веке занимает одно из ведущих направлений в государственном и муниципальном управлении. Сегодня практически каждое государство мира осуществляет свои функции по тем или иным концепциям, реализовывая стратегические цели, выполняя программные положения.
Сфера обеспечения безопасности - одна из ключевых при осуществлении стратегического планирования, так как это предполагает прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности, без чего невозможна деятельность по их предотвращению. Особая роль стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности в России проявляется в принятии целого ряда соответствующих документов (Концепция национальной безопасности, которую в 2009 году сменила Стратегия национальной безопасности до 2020 года, Концепция противодействия терроризму, Доктрина информационной безопасности, Концепция общественной безопасности и др.).
Правовое регулирование стратегического планирования в России в сфере национальной безопасности можно условно разделить на три этапа:
1 этап - 1993-2010 годы (до принятия ФЗ «О безопасности»).
Конституция РФ установила полномочия Президента утверждать военную доктрину
и выступать с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Однако кроме конституционно установленных документов в России в указанный период активно принимались стратегии, концепции и доктрины, в том числе по вопросам обеспечения безопасности (это, например, Концепция национальной безопасности Российской Федерации (2000), Стратегия национальной безопасности (2009), Доктрина информационной безопасности (2010) и др.). При этом правовой статус этих документов, а также порядок их принятия не был определен, что нередко вызывало дискуссии ученых-юристов.
2 этап - 2010-2014 годы (до принятия ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).
В 2010 году Федеральный закон «О безопасности» впервые ввел в действующее законодательство понятие «концептуальные и доктринальные документы» и прописал порядок их принятия, однако он распространялся только на документы в сфере обеспечения безопасности. Необходимо отметить, что при принятии комментируемого закона в заключении Комитета Государственной Думы по безопасности было сформулировано соответствующее замечание: «в законодательстве Российской Федерации понятия "концептуальные документы” и "доктринальные документы" (часть 3 статьи 4 законопроекта) не применяются и не исполь-
22
Юридическая наука. 2014. № 4
зуются, а термины "доктрина” и "концепция” раскрываются в каждом конкретном случае в соответствующем подзаконном акте»1.
В этот период в действующем законодательстве употребляются термины «документ стратегического планирования», «программный документ», а также «концептуальный документ» и «доктринальный документ». При этом ни одно из этих понятий не раскрывалось.
Легальные определения различным документам такого рода, как правило, давались в самих документах.
Так, например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации2. Для сравнения, доктрина национальной безопасности в США - это интеллектуальный продукт, совокупность взаимосвязанных идей в области управления тенденциями, реальными и прогнозируемыми, для защиты постоянных интересов общества и государства3. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федера-ции4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определяется как «официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу»5 *.
1 Заключение по проекту федерального закона № 408210-5 «О безопасности» (второе чтение) // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: www.duma.gov.ru (дата обращения: 15.10.2014).
2 Указ Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 2000. № 187. 28 сент.
3 Доктрины и концепции национальной безопасности США, Франции и Японии // Аналит. вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2000. № 5. С. 12.
4 Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации : [утв. Президентом РФ 05.10.2009] // Российская газета. 2009. № 198. 20 окт.
5 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 01.07.2014 г.) «О Стратегии национальной безо-
пасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская
газета. 2009. № 4912. 19 мая.
Относительно названия таких документов,
их места в правовой системе России в научной
6
литературе активно велась полемика .
3 этап - 2014 год - по настоящее время.
В 2014 году был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»7, который с полной уверенностью можно назвать долгожданным. Закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Под стратегическим планированием законодатель понимает деятельность участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Следует обратить особое внимание на одну из целей стратегического планирования -обеспечение национальной безопасности. Таким образом, стратегическое планирование органически интегрировано в систему обеспечения различных видов национальной безопасности России.
6 См., например: Андреев М.В. Политико-правовые концепции и доктрины Российской Федерации в сфере международной безопасности и международное право // Право и политика. 2009. № 11. С. 2702 ; Бошко С.В. Доктрина как форма и источник права // Журн. рос. права. 2003. № 12. С. 76 ; Ковалева Л.А. Место доктрины в системе источников права // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2009. № 3/4. С. 82 ; Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 4.
7 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. № 146. 3 июля.
Теория и история права и государства, история правовых учений
23
Отдельно в законе дано понятие документов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации - утверждаемые (одобряемые) Президентом Российской Федерации документы стратегического планирования, определяющие стратегические приоритеты, цели и меры внутренней и внешней политики, характеризующие состояние национальной безопасности Российской Федерации.
Законодательно закреплены три уровня стратегического планирования: 1) федеральный уровень; 2) уровень субъектов Российской Федерации; 3) уровень муниципальных образований.
К документам стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности закон относит стратегию национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
При всей полезности и назревшей необходимости такого закона к его недостаткам следует отнести, что законодатель, определив круг документов стратегического планирования, так и не разграничил на законодательном уровне понятия «стратегия», «концепция» и «доктрина», отдав это на откуп разработчикам этих документов, а также ученым-юристам.
Анализ системы концептуальных и доктринальных документов позволил нам сформулировать общие научные понятия для каждого из них. Так, Стратегию мы предлагаем определить как «документ, определяющий систему стратегических приоритетов, выстроенных для достижения определенной цели, стратегическую цель, способы и средства ее достижения», Концепцию можно понимать как «концептуальный документ, определяющий, как правило, содержание государственной политики, а также программные меры ее реализации», а Доктрина - это «совокупность официальных взглядов на ту или иную проблему, оформленная в рамках единого структурированного документа, утвержденного главой государства или органом исполнительной власти».
Следует отметить, что, помимо привычных стратегий, концепций и доктрин, не могут не вызывать вопросов утверждаемые в послед-
нее время «национальные» стратегии8 и доктрины9. Представляется весьма сложным найти глубокий смысл в различии между понятиями «стратегия» и «национальная стратегия». Вряд ли в данном случае уместно дискутировать о нациях и этносах. Безусловно, прилагательное «национальный» здесь аналогичен понятию «национальная экономика», «национальная безопасность», то есть как синоним «общенациональный», «общегосударственный». Но вызывает вопрос другой момент: какая преследовалась цель в употреблении нового названия «национальная стратегия» и «национальная доктрина» при уже существующей и плотно вошедшей в оборот терминологии? По нашему мнению, это лишь повлечет теоретическую путаницу и бесконечные споры ученых, что можно отнести и к «государственным стратегиям»10. Пытаясь дать ответ на вышеуказанный вопрос, мы обнаружили следующую закономерность. Документы с названием «государственная стратегия» принимались в 1990-е годы, с названием «стратегия» -в 2000-е, с названием «национальная стратегия» - в 2010-е. Таким образом, происходит постепенная корректировка названия документа. Учитывая выявленную закономерность, какое наименование документа все-таки приживется, покажет время.
Отдельно следует отметить, что к документам стратегического планирования относятся ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, статус которых до принятия соответствующего закона также не был определен.
Послания главы государства играют огромную роль в определении основных направлений государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности. Анализ ежегодных посланий Президента России Федеральному Собранию за последние тринадцать лет (2000-2013) позволил сделать вывод о
8 Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» // СЗ РФ. 04.06.2012 г. № 23. Ст. 2994.
9 Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 09.10.2000 г. № 41. Ст. 4089.
10 Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» // СЗ РФ. 29.04.1996 г. № 18.Ст. 2117.
24
Юридическая наука. 2014. № 4
том, что в каждом без исключения послании есть упоминание о безопасности, несмотря на то, что акценты на те или иные виды безопасности могут меняться.
Так, например, в послании 2009 года Президент говорил о внутренней и внешней безопасности государства11, в 2010 году акцент делался на национальной безопасности и оборо-не12. В 2011 году была подчеркнута важность заключения нового российско-американского Договора об СНВ, который, по мнению главы государства, «непосредственно работает на упрочение стратегической стабильности и режима нераспространения»13. Кроме того, была отмечена инициатива России о заключении договора о европейской безопасности, которая «положила начало серьезному диалогу о создании в Евроатлантическом регионе новой архитектуры равной и неделимой безопасности»14.
В 2012 году внимание было уделено личной безопасности граждан. «Нельзя достичь благополучия, если за порогом твоего дома разруха, неустроенность и отсутствие безопасности», -подчеркнул Президент15. Кроме того, в послании шла речь о необходимости повышения безопасности на дорогах, а также о коррупции, наглом стяжательстве, проявлениях экстремизма и оскорбительного поведения как угрозах обществу, безопасности и целостности России.
Выступая с посланием 12 декабря 2013 года16, Президент подчеркнул, что Россия готова к совместной работе со всеми партнерами в интересах обеспечения общей, равной и неделимой безопасности. Глава государства уверил,
11 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. № 5038. 13 нояб.
12 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. № 5350. 1 дек.
13 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. № 290. 23 дек.
14 Там же.
15 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. № 287. 13 дек.
16 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. № 282. 13 дек.
что наша военная доктрина и перспективные образцы вооружения, которые поступают и будут поступать в войска, позволяют нам, безусловно, обеспечить безопасность Российского государства. В.В. Путин попросил Правительство и Совет Безопасности представить конкретные предложения по организации системы, дающей возможность всем студентам пройти в ходе учебы и последующего военного сбора воинскую подготовку и получить военную специальность.
Следует подчеркнуть, что послания Президента Федеральному Собранию, являясь программным политико-правовым документом, определяя основные направления внутренней и внешней политики России, бесспорно играют важную роль в реализации государственной политики, в том числе в сфере государственной безопасности. В посланиях Президент фактически провозглашает фундаментальные принципы развития страны, рассчитанные на долгосрочную перспективу, а также закладывает программу конкретных действий Федерального Собрания по реализации этого курса в соответствии с конституционным статусом данного
17
органа .
В заключение отметим, что принятый в 2014 году Федеральный закон «О стратегическом планировании» бесспорно можно назвать долгожданным и необходимым для российской правовой системы. Отныне стратегическое планирование в России будет осуществляться не хаотично, а, прежде всего, на основе принципа единства и целостности, установленного рассматриваемым законодательным актом.
17 Горохова О.Б. Президент Российской Федерации как субъект правовой политики // Ленинград. юрид. журн. 2009. № 2. С. 180.
