CC BY
15
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 3
Научная статья
УДК 349.6
м. с. ющенко*
стратегическое планирование в истории правовой охраны озера Байкал
Аннотация. Проведено историко-правовое исследование программно-целевого подхода к планированию охраны окружающей среды и природопользования, применявшегося в отношении озера Байкал и примыкающей к нему территории, в Российской империи до 1917г., в последующем советском периоде существования российского государства и до 2018 г. Отмечено, что все большее значение планирование деятельности в отношении охраны и использования озера Байкал и его бассейна приобретало с 1960-х гг.; рассматривается история принятия и эффективность реализации программно-целевых документов, анализируются возникшие проблемы. Проанализированы особенности реализации целевых программ в области охраны озера Байкал. В ходе исследования выделено 5 этапов развития программно-целевых документов (дореволюционный, начавшийся в XIXв.; период с 1920 по 1960 г.; период с 1960 г. до момента прекращения существования СССР; период с 1990 по 2018 г.; современный период, начавшийся в 2018 г.), перечислены особые черты, присущие каждому из периодов. Сделан вывод, что многие современные проблемы охраны озера Байкал обусловлены историческими обстоятельствами, в том числе сложившимися в советский период.
Ключевые слова: правовая охрана озера Байкал, стратегическое планирование охраны озера Байкал, программно-целевой подход, федеральная целевая программа, национальный проект «Экология».
Для цитирования: Ющенко М. С. Стратегическое планирование в истории правовой охраны озера Байкал // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 3. С. 74-90.
Роль стратегического планирования в Российской Федерации в последние годы существенно возросла, в особенности после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1. Объяснение укреплению и расширению системы документов стратегического планирования
* Максим Сергеевич Ющенко—директор, Московский филиал УралНИИ «Экология» (Москва, Россия); соискатель кафедры экологического и земельного права, юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия); myuschenko@bk.ru ©Ющенко М.С., 2022
1 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.
в настоящее время кроется, главным образом, в том, что «таким путем гарантированно обеспечивается адресное выделение бюджетных средств для их реализации либо четко обозначаются иные источники финансирования»2. Однако функция планирования деятельности в области охраны природы, в том числе в районе озера Байкал, оформилась и получила широкое применение задолго до современного этапа. При этом в области охраны окружающей среды и природопользования планирование рассматривается как традиционная правовая мера, а совокупность норм, регламентирующих такое планирование, оценивается как самостоятельный комплексный правовой институт3.
Известно, что планирование применялось задолго до нашей эры в целях обеспечения строительства крупных объектов, как одной из важнейших функций государства, требовавшей концентрации ресурсов4. Данная социально-экономическая по своей природе функция государств, в том числе России, развивалась на протяжении всей мировой истории, приобретая системный характер. Более того, исследователями истории развития программно-целевого планирования подчеркивалось особое его значение для российского государства: «успешное социально-экономическое развитие страны во многом зависит от эффективной реализации системы стратегического планирования социально-экономического развития»5.
Для проведения научного исследования исторических аспектов стратегического планирования охраны озера Байкал важно подчеркнуть существование различий в используемой терминологии в сфере планирования в соответствующие временные периоды, периодическое ее изменение. Однако наличие ряда общих свойств плановых и программных документов разных эпох, их единая направленность (создание образа будущего объекта или состояния, описание необходимых работ, установление практических проблем и путей их преодоления, обеспечение материальными, финансовыми, организационными, правовыми ресурсами и т. д.) позволяют анализировать и сопоставлять их в едином контексте. С этой точки зрения принятие и реализация разного рода программных и плановых документов в разные периоды российской истории могут рассматриваться в целом как особенности применения программно-целевого метода планирования социально-экономического развития страны. Такой метод в самом широком смыс-
2 Игнатьева И. А. Экологическое право: вопросы теории. М., 2020. С. 171.
3 См.: БринчукМ.М. Планирование как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического образования. 2014. № 3. С. 5.
4 См.: Субботская А. С. Исторические аспекты в развитии программно-целевого планирования в России и за рубежом // Электронный научный журнал Регион: государственное и муниципальное управление. 2015. № 3. С. 2.
5 Там же.
ле представляет собой «способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем»6.
Термин «стратегическое планирование» получил распространение в правовом регулировании и системе управления относительно недавно. Ему предшествовало понятие стратегическое управление (управление «верхнего уровня»), а еще ранее употреблялось понятие «плановая экономика». Считаем возможным для целей изучения развития планирования охраны озера Байкал объединить соответствующие особенности разных периодов развития программно-целевого метода планирования социально-экономического развития государства под общим названием «стратегическое планирование». В этом случае использование термина «стратегическое планирование» с известной долей условности в качестве объединяющего позволяет выявить признаки эволюции и преемственности природоохранной политики государства в отношении озера Байкал.
В зависимости от значения мер планирования в конкретные исторические этапы российского государства, возможностей плановой функции в обеспечении охраны озера Байкал и даже степени необходимости такой охраны выделяется несколько исторических периодов. Такие периоды отражают особенности формирования программно-целевого подхода к планированию охраны озера Байкал и его бассейна.
К первому периоду следует отнести дореволюционное время начиная с конца XIX в., когда произошло осознание проблемы недопустимости продолжения экстенсивного и даже хищнического использования природных ресурсов на Байкале. Известны нормативные акты той эпохи: «Правила рыбопромышленности во время рунного хода омулей в реках Верхней Ангаре и Кичере», утвержденные Генерал-губернатором Восточной Сибири 6 мая 1872 г., «Правила о рыбопромышленности в озере Байкале и на р. Селенге», утвержденные Приамурским Генерал-губернатором 23 августа 1900 г. В Баргузинском ведомстве на устьевых участках притоков реки Баргузин было запрещено вырубать леса, препятствующие развеиванию песков7. 1916 год считается началом систематической работы по охране природы озера Байкал, когда 29 декабря был учрежден первый в стране заповедник — Баргузинский8.
6 Белова Н. П., Калинина Г. В., Калинин А. М. Программно-целевой подход в управлении социально-экономическим развитием региона // Вестн. ЧГУ. 2009. № 3. С. 2.
7 См.: Калихман Т.П., Калихман А. Д. Озеро Байкал в природоохранной парадигме // Известия АО РГО. 2017. № 2 (45). С. 29.
8 Границы установлены Распоряжением Сената России от 20 января 1917 г. № 18 «Об установлении Баргузинского Забайкальской области, охотничьего заповедника»: URL: www.oopt.aaгi.гu/doc/Распоряжение-Сената-России-от-20011917-N^ 18 (дата обращения: 16.02.2022).
Вместе с тем основной целью Российской империи на тот момент являлась реализация торгово-промышленной стратегии, активно поддерживаемой С. Ю. Витте. Одной из задач такой стратегии являлось развитие транспортной сети: высказывались предложения о строительстве Транссибирской магистрали, соединении всех речных систем Сибири каналами9. Принятие нормативных правовых актов и документов первого периода, с одной стороны, свидетельствует о понимании исчерпаемости природных ресурсов и необходимости их защиты посредством введения ограничений, а с другой — говорит об активизации использования природных ресурсов, в том числе в Байкальском регионе, целью которой было удовлетворение растущих потребностей общества.
Второй период начинается с установления советской власти и завершается послевоенным восстановлением экономики. Это период формирования новых экономических отношений и соответствующей им правовой системы. Знаковым программно-целевым документом того периода является Государственный план электрификации России (ГОЭЛРО), который был принят по инициативе В. И. Ленина на VIII съезде Советов в декабре 1920 г.10 ГОЭЛРО заслуженно считается первым государственным планом советской России, положившим начало ее плановой экономике и заложившим основы всей последующей системы планирования СССР, в том числе основы теории, методологии и проблематики будущих пятилетних планов.
Следует отметить, что план ГОЭЛРО не был разовым явлением: в 1920-х гг. молодое советское государство создало целый ряд институтов, ключевую роль в формировании которых сыграла комиссия ГОЭЛРО. Комиссия ГОЭЛРО, возглавляемая Г. М. Кржижановским, начала работать 20 марта 1920 г. и привлекла к своей работе свыше 200 деятелей науки и техники. Перед каждым из них были поставлены конкретные задачи, на еженедельной основе заслушивались их отчеты о проделанной работе, а для широкой общественности регулярно издавались бюллетени. На основе опыта работы данной комиссии была создана Государственная общеплановая комиссия — Госплан, руководивший с этого времени всей экономикой страны в течение долгих десятилетий11.
План ГОЭЛРО, рассчитанный на 10-15 лет, предусматривал строительство тепло- и гидроэлектростанций, объединение по сетям электростанций и создание энергетической системы России. «На базе
9 Важенин С. Г., Сухих В. В. Противоречия экономической интеграции Сибири в политике С. Ю. Витте // ЭКО. 2015. № 12 (498). С. 169-170.
10 Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик. 1917-1936 гг.: сб. док.: в 3 т. М., 1959. Т. 1: Съезды Советов РСФСР и автономных республик РСФСР. 1917-1922 гг. С. 836.
11 См.: Гвоздецкий В. Л. План ГОЭЛРО. Мифы и реальность // Наука и жизнь. 2001. № 5. С. 2.
электрификации намечалась коренная реконструкция отраслей народного хозяйства и преимущественный рост тяжелой промышленности»12. План предусматривал рациональное, равномерное размещение промышленности по всей территории страны, но Байкальский регион вошел в единую энергосистему позднее, только в 1962 году. План ГОЭЛ-РО имел введение, состоящее из шести глав: «Электрификация и план государственного хозяйства»; «Электрификация и топливоснабжение»; «Электрификация и водная энергия»; «Электрификация и сельское хозяйство»; «Электрификация и транспорт»; «Электрификация и промышленность». Введение стало итогом тех наработок, которые были сделаны специалистами еще до революции. План также включал Пояснительную записку к схематической карте электрификации России, общую опись материалов комиссии и записки об электрификации районов: Центрально-промышленного, Южного, Приволжского, Уральского, Кавказского, Туркестанского, Западной Сибири. Обращает на себя внимание тот системно-комплексный подход к электрификации, который применялся впервые в истории советской России и целью которого было, в том числе, обеспечение экономического развития всех вошедших в состав СССР регионов13.
Бурное развитие хозяйственной деятельности, вызванное реализацией этого комплексного планового документа, отразилось на состоянии естественной экологической системы озера Байкал и прилегающих к нему территорий. План электрификации подтверждал перспективы гидроэнергетического использования сибирских рек. Так, в 1921 г. по инициативе Госплана было создано Ангарское бюро, которому поручили изучение производительных сил и разработку программы электрификации южной части Иркутской губернии и прилегающей к ней Бурят-Монгольской АССР14.
План ГОЭЛРО примечателен в системе документов, обеспечивающих реализацию программно-целевого метода планирования в советском государстве прежде всего тем, что именно им положено начало масштабного программно-целевого планирования. По словам П. С. Лемещенко, этот документ отличает «единство верного понимания державного и индивидуального интересов на определенный исторический момент»; именно в плане ГОЭЛРО была сконцентрирована «политическая воля и технические возможности для реализации нового способа производства», осуществление этого проекта позволило
12 См.: Чижов С. Ф., Чижова Е. Н., Акимова Г. З., Даюб А. Н. Технология плана ГОЭЛРО как портфеля проектов // Вестн. БГТУ имени В. Г. Шухова. 2016. № 10. С. 254.
13 См.: Отрокова О. Ю, Щербакова О.М. План ГОЭЛРО — программа революционной России // Манускрипт. 2017. № 10-1 (84). С. 130.
14 См.: Наука в Сибири: URL: www.nsc.ru>HBC/hbc.phtml?26 170 1 (дата обращения: 11.03.2022).
СССР завоевать мировое лидерство15. Важно отметить, что первая часть (программа «А») плана ГОЭЛРО, предусматривавшая восстановление разрушенного энергетического хозяйства страны, оказалась выполненной уже в 1926 г. К 1931 г., минимальному десятилетнему сроку программы, были перевыполнены все плановые показатели по энергостроительству. План ГОЭЛРО и его реализация доказали высокую эффективность системы государственного планирования в условиях жестко централизованной власти и предопределили развитие этой системы на долгие десятилетия16.
В целом, программно-целевые документы второго периода в истории стратегического планирования ставили своей основной задачей максимально интенсивное использование природных ресурсов. В них практически отсутствовали природоохранные задачи, что объяснялось необходимостью быстрого формирования и развития молодого советского государства.
Третий период, характеризующийся принятием большого числа программных документов, начинается в 1960-х гг. и заканчивается вместе с прекращением существования СССР. Начало этого периода совпадает со временем формирования законодательства об охране природы в СССР17.
Состояние озера Байкал и его бассейна к этому времени стало неудовлетворительным. В постановлении Совета Министров РСФСР от 9 мая 1960 г. № 652 «Об охране и использовании природных богатств в бассейне озера Байкал»18 отмечалось, что охрана и использование природных богатств озера Байкал имеет серьезные недостатки. В частности, констатировалось, что установлено мало водоохранных зон, реки бассейна засорены древесиной, отсутствуют ограничения на рубку леса на горных склонах, допускается сброс неочищенных сточных вод в реку Селенга, слабо ведется борьба с нарушением правил охоты и рыболовства.
Для решения проблем был установлен ряд запретов и ограничений по использованию природных ресурсов озера Байкал, введены дополнительные контрольные мероприятия. В числе таковых важное значение имеют: запрет на приемку и ввод в эксплуатацию Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (далее — БЦБК) «без выполнения мероприятий, обеспечивающих очистку и обезвреживание сбрасываемых в реку Селенгу и озеро Байкал сточных вод» (п. 7); введение
15 Лемещенко П. С. Институты развития России: исторический тренд и современные ограничения // Экономика. Налоги. Право. 2015. № 2. С. 8.
16 Там же.
17 См.: Колбасов О. С. Экология: политика и право. М., 1976; Игнатьева И. А. Введение в экологическое право: учебное пособие. М., 2021; и др.
18 СП РСФСР. 1960. № 22. Ст. 92.
систематического лабораторного контроля за работой очистных сооружений; проведение мероприятий по ликвидации загрязнения вод (п. 8).
В 1965 г. в Академии наук СССР, Государственной плановой комиссии СССР, Государственном комитете по строительству РСФСР были разработаны Основные направления генеральной схемы комплексного использования природных ресурсов озера Байкал и его бассейна19 (далее — Основные направления). В этом документе подчеркивалось, что освоение озера Байкал и его бассейна перешло в наиболее активную стадию, что требует ответственного и тщательно спланированного подхода к природопользованию, так как «создание даже отдельного предприятия может надолго изменить режим озера» 20. Выделялись следующие линии развития: понимание особой ценности озера Байкал как уникального объекта, выделение бассейна озера в территорию с особым режимом управления и охраны. Кроме того, «индустрия здоровья и отдыха» должна была занять ведущее место в хозяйстве региона, приобрести международное значение. Также в документе было отмечено усиление энергетического хозяйства, эффективное развитие транспортной сети; охрана озера Байкал как естественного водохранилища и т. д. При этом главная цель заключалась в наиболее эффективном использовании природных и трудовых ресурсов и экономического потенциала региона при обязательном сохранении уникальной природы озера Байкал21.
Проведенные в ходе подготовки Основных направлений исследования и расчеты приводили к выводу о недопустимости строительства Селенгинского целлюлозно-картонного комбината. Было установлено, что технико-экономические показатели комбината были неблагоприятны, антисейсмические мероприятия и очистные сооружения не могли обеспечить безопасность озера Байкал.
Основные направления составили научную основу для дальнейшей разработки проектных решений. Полученный в итоге программный документ носил название «Генеральная схема комплексного использования природных ресурсов озера Байкал и его бассейна» (далее — Генсхема); период его действия должен был составить 15 лет.
Генсхема намечала существенное совершенствование структуры народного хозяйства в Байкальском регионе: увеличение объема производства по всем отраслям промышленности (добыча полезных ископаемых, энергетика, машиностроение, промышленность строительных материалов, пищевая промышленность и т. д., за исключением лесозаготовительной промышленности); развитие туристской
19 Основные направления генеральной схемы комплексного использования природных ресурсов озера Байкал и его бассейна. М.; Л., 1965.
20 Там же. С. 3.
21 Там же. С. 85.
индустрии (ежегодное посещение озера Байкал 500 тыс. туристов). Допускалось в дальнейшем проектирование горно-обогатительных комбинатов. При этом размещение любых предприятий разрешалось только при условии применения максимального оборота воды и совершенных способов очистки сточных вод, а ввод в эксплуатацию БЦБК без очистных сооружений запрещался.
Сегодня может показаться странным, как такое развитие промышленности поможет сохранить озеро Байкал, однако разработчики Генсхемы исходили из того, что «только интенсивное и разумное использование ресурсов озера Байкал может являться лучшей гарантией сохранения всех его ценностей»22.
Документ одновременно предусматривал создание государственного «Байкальского национального парка»; однако не предполагалось сделать его территорию заповедной, доступной только для туристов. Придание такого статуса территории должно было говорить об особом режиме ее хозяйственного использования, при котором озеро Байкал рассматривается в первую очередь как «комбинат» по производству особо чистой воды. Такая первоочередная цель особого режима природопользования и должна была стать сутью национального парка23. Эта идея вполне соответствует общим взглядам на природные объекты, отраженным в природоохранном законодательстве того времени. Так, И. А. Игнатьева, анализируя Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР», отмечает, что «природные ресурсы рассматриваются, прежде всего, как экономические ресурсы, которые требуют охраны именно с точки зрения экономики, хозяйственного использования»24.
В 1979 г. были разработаны «Рекомендации по народнохозяйственному освоению озера Байкал и его водосборной площади, обеспечивающие сохранение и нормальное функционирование экосистемы озера».
Указанные выше Основные направления и Генсхема впоследствии легли в основу «Генеральной концепции развития производительных сил в бассейне озера Байкал», которая была рассмотрена и одобрена в Совете производительных сил при АН СССР и Госплане СССР в 1987 г. Концепция содержала комплекс организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих экономическое и социальное развитие этого региона с учетом его особенностей и необходимости строгого соблюдения требований по поддержанию благоприятной экологической обстановки. В это же время институтом Ленгипрогор Госстроя РСФСР разрабатывается Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал (ТерКСОП)25.
22 Там же. С. 87.
23 Там же. С. 93.
24 Игнатьева И. А. Введение в экологическое право: учеб. пособие. С. 20.
25 См.: КоптюгВ. А. Наука спасет человечество. Новосибирск, 1997. С. 119-125.
В то же время к 1988 г., помимо экологических проблем, связанных со сбросами неочищенных сточных вод, сплавом древесины по байкальским рекам и браконьерством, на территории Иркутской области и Бурятской АССР продолжалась бессистемная застройка береговой линии озера, непродуманно велись проектирование и застройка города Северобайкальска, проявлялась медлительность в развитии туризма, хотя эта отрасль уже была востребована на Байкале26.
Судьба уникального природного комплекса озера Байкал волновала и ученых, и государственные органы, и широкую общественность. Не будет преувеличением сказать, что за Байкал велась реальная борьба, причем это было не разовое мероприятие, а планомерная, продолжавшаяся несколько десятилетий кампания в защиту озера, которая со всей очевидностью продемонстрировала, что проблема оказалась значительно шире и давно вышла за пределы хозяйственной или научной сферы. Однако, несмотря на решения государственных органов, усилия научного сообщества и просто неравнодушных людей, каких-либо реальных подвижек в сохранении уникальной экологической системы озера Байкал не происходило — эта экосистема продолжала подвергаться уничтожению.
В 1988 г. в г. Иркутске проводилась первая Всесоюзная социально-экологическая экспертиза, организованная по инициативе Иркутского и Бурятского обкомов КПСС, Иркутского облисполкома и Совета Министров Бурятской АССР, при участии союзных организаций и ведомств, а также ученых из США. В заключительный акт всесоюзной социально-экологической экспертизы попало предложение создать на базе Байкальского региона образцовую модель реализации новой экологической политики, включая системную организацию хозяйственной деятельности, нормативно-правовой работы, структуры власти и «способа жизни» — предполагалось, что такая модель могла бы способствовать более значимой роли СССР в международном природоохранном движении. Кроме того, итоговый документ особо подчеркивал необходимость включения озера Байкал, в силу его уникальности, в перечень объектов мирового наследия ЮНЕСКО.
Однако практическая реализация намеченных мер не представлялась возможной без ряда существенных ограничений и требований при ведении хозяйственной деятельности, научной и политической жизни. Более того, из данных экспертного анализа со всей очевидностью следовало, что сохранение уникального экологического комплекса озера Байкал в реалиях того времени, включая систему законодатель-
26 Протокол Совещания ЦК КПСС от 28 июля 1988 г. «По вопросу охраны природных ресурсов бассейна оз. Байкал» // Правда. 1988. 29 июля.
ства и формы хозяйствования и осуществления государственными органами своих функций, было просто невозможно. Проведенный анализ способов и механизмов ведения хозяйственной деятельности продемонстрировал антиэкологичность существовавшей тогда системы производства и потребления в целом27.
Особенности планирования в рамках третьего периода, программно-целевых документов того времени выражаются, по нашему мнению, в следующем: а) в плановых документах подчеркивалась особая природная ценность озера Байкал, явно обозначалась необходимость его строгой охраны; б) несмотря на природную значимость озера Байкал и его бассейна продолжалось формирование планов по активному использованию природных ресурсов данной территории; в) плановые документы разрабатывались научными учреждениями (Академия наук СССР, институт Ленгипрогор Госстроя РСФСР и т. д.) на основе обширных исследований.
С 1990 по 2018 г. реализуется четвертый период в развитии программно-целевых документов в отношении озера Байкал. Байкальский регион требовал новых форм организации науки, в том числе в плане принципиально нового подхода к обработке информации, развитию наукоемких технологий, совершенствованию образовательных и информационных процессов. К рассматриваемому этапу относится принятие Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»28. В данном законодательном акте среди функций государственного управления выделено планирование в виде разработки комплексных схем охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории (ст. 16) и целевых программ в области охраны озера Байкал (ст. 22).
На момент принятия этого закона уже действовала Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, утвержденная постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. № 130629. В предусмотренную программой систему мер входили разработка и осуществление комплексных природоохранных мероприятий, обеспечивающих устойчивое развитие Байкальского региона, сохранение и воспроизводство уникальных экологических систем озера Байкал, а также согласование деятельности большого числа предприятий и организаций, расположенных как в бассейне озера Байкал, так и за его пределами. Причем срок реализации Комплексной федеральной
27 См.: Заключительный акт всесоюзной социально-экологической экспертизы ситуации, сложившейся в регионе озера Байкал. Иркутск, 1988.
28 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
29 Там же. 1994. № 33. Ст. 3440.
программы был продлен на 2001 г. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 103430.
На смену указанной Комплексной федеральной программе пришла подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории» Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 86031. Целью подпрограммы было объявлено оздоровление озера Байкал и Байкальской природной территории (далее — БПТ). В указанной подпрограмме констатируется, что «ситуация продолжает оставаться неудовлетворительной для такого уникального водного объекта», а в качестве причины указывается недостаточное финансирование предыдущей программы.
Основные проблемы, которые планировалось решить в рамках подпрограммы: а) преодоление тенденции ухудшения экологического состояния озера Байкал; б) ликвидация или радикальное перепрофилирование экологически опасных объектов хозяйственной деятельности; в) предотвращение снижения биологического разнообразия озера Байкал и БПТ; г) сохранение и развитие традиционного ресурсосберегающего природопользования на БПТ. К сожалению, ни одна из вышеуказанных проблем не была решена, а указанная Федеральная целевая программа, включая специальную подпрограмму, распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 1952-р32 была досрочно завершена.
Надо отметить, что в 2005 г. были приняты специальные программы в Республике Бурятия и Иркутской области, в соответствии с которыми осуществлялись и финансировались мероприятия по охране окружающей среды на БПТ. Республиканская целевая программа «Экология и природные ресурсы Республики Бурятия (2005—2008 гг.)», была утверждена постановлением Правительства Республики Бурятия от 3 мая 2005 г. № 15133. Целью Программы было обеспечить сбалансированное удовлетворение потребностей социально-экономического развития Республики Бурятия в природных ресурсах и конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду на основе рационального использования природных ресурсов при сохранении уникальной экосистемы озера Байкал как объекта Мирового природного наследия и в соответствии с принципами устойчивого развития,
30 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1034 «О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ» // Там же. 2001. № 2. Ст. 183.
31 Там же. № 52 (ч. 2). Ст. 4973.
32 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 1952-р «О завершении в 2005 году реализации Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)»» // Там же. 2005. № 48. Ст. 5060.
33 Бурятия. 2005. № 80.
обеспечивающее гармоничное сочетание жизнедеятельности населения и функционирования хозяйственных объектов с уникальной экосистемой озера Байкал. Программа не продлевалась, более половины объема финансирования предусматривалось за счет средств федерального бюджета.
Областная государственная целевая программа «Защита окружающей среды в Иркутской области» на 2006-2010 гг. была утверждена в 2005 г.34 Целью программы является продолжение решения приоритетных экологических проблем, реализуемых ранее программой «Защита окружающей среды в Иркутской области» на 2004-2005 гг., утвержденной постановлением Законодательного собрания области от 26 ноября 2003 г. № 32/18-ЗС35, в том числе обеспечение реализации первоочередных мер по охране окружающей природной среды и сохранению здоровья населения на территории Иркутской области как необходимых условий повышения качества жизни населения. Реализация программы предусматривала финансирование из областного бюджета и предполагаемых собственных средств организаций — при-родопользователей.
Таким образом, после 2005 г. планирование мероприятий по охране озера Байкал осуществлялось во многом на уровне субъектов Российской Федерации, на территории которых расположено озеро Байкал и соблюдается правовой режим БПТ.
Кроме того, в рассматриваемый период действовала Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья»36, которой также предусматривались мероприятия, направленные на сохранение экосистемы озера Байкал, а также реализация «программы глубокой структурной перестройки экономики на всей территории этого бассейна, призванной обеспечить коренное изменение характера хозяйственной деятельности в бассейне озера на основе перехода к устойчивому развитию».
В Федеральной целевой программе «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 847, в качестве цели указана охрана озера Байкал и защита БПТ от негативного воздействия антропогенных, техногенных и природных факторов. Особо хотелось
34 Постановление Законодательного собрания Иркутской области от 22 сентября 2005 г. № 12/45-ЗС «Об областной государственной целевой программе "Защита окружающей среды в Иркутской области" на 2006-2010 годы»: Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 27.01.2022).
35 Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 27.01.2022).
36 Постановление Правительства РФ от 19 марта 2002 г. № 169 «О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года"» // СЗ РФ. 2002. № 13. Ст. 1208.
бы отметить преемственность этой программы: установленные ею задачи в целом повторяли задачи, которые предусматривались программными документами еще в советское время, такие как сокращение сбросов загрязняющих веществ в водные объекты и снижение уровня загрязненности отходами БПТ; повышение эффективности использования рекреационного потенциала; сохранение и воспроизводство биологических ресурсов БПТ; развитие государственного мониторинга экологической системы озера Байкал и др.
Основными итогами реализации данной Федеральной целевой программы можно считать реконструкцию очистных сооружений в городах Иркутск и Улан-Удэ; строительство 5 и введение в эксплуатацию 3 мусоросортировочных и мусороперегрузочных станций и полигонов твердых коммунальных отходов; строительство туристско-рекреационной инфраструктуры; выполнение берегоукрепительных работ; ежегодную подготовку сводного государственного доклада о состоянии озера Байкал и создание специального сайта; рекультивацию многих загрязненных территорий и ликвидацию объектов накопленного вреда. Однако так и не решена одна из главных проблем озера Байкал: не проведены работы по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, образовавшегося в процессе деятельности БЦБК.
Четвертый период в реализации программно-целевого подхода к планированию охраны озера Байкал отличает то, что федеральные целевые программы были сложны в администрировании из-за излишней детализации, мешающей оперативно реагировать на изменения. В Российской Федерации параллельно создавались основы для внедрения проектного управления, стратегического планирования как системы организационных мер и мер финансирования проектов. Федеральный проект в его современном видении, являясь составной частью национального проекта, предусматривает целевые показатели, которые необходимо достичь, в то время как федеральная целевая программа включает в себя конкретные мероприятия и потому представляется нам менее гибкой по сравнению с федеральным проектом. При этом внесение в федеральную целевую программу изменений являлось довольно сложным.
При реализации федеральных целевых программ обозначился целый ряд существенных проблем. Так, Минэкономразвития России было отмечено: а) расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность; б) государственные заказчики при подготовке программ закладывали в по-
казатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации; в) нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников37.
С принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в 2014 г. федеральные целевые программы не предусматриваются в качестве инструментов стратегического планирования. Названный закон содержит упоминание о них только в заключительных положениях, устанавливая, что «федеральные целевые программы реализуются до окончания срока их действия». Но надо отметить, что реализация незавершенных мероприятий Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012—2020 годы», которых осталось немало, была продолжена в рамках Федерального проекта «Сохранение озера Байкал» в рамках национального проекта «Экология», утвержденного 24 декабря 2018 г.38
С этого момента, а именно с 2018 г., начинается современный этап развития программно-целевых документов в отношении озера Байкал. Проектная деятельность сегодня, по сути, становится управленческим инструментом реализации программно-целевого планирования в рассматриваемой сфере, хотя проектный подход в сфере государственного управления начал формироваться еще в 2013 г., когда был создан Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации39.
Таким образом, основные методологические принципы и подходы нынешнего стратегического планирования длительное время формировались и апробировались в предыдущие периоды развития российского государства в процессе реализации планово-программного подхода к планированию как социально-экономической деятельности в целом, так и конкретно охраны озера Байкал.
37 О совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации: URL: www.fcp.economy.gov.ru (дата обращения: 27.02.2022).
38 См.: Паспорт национального проекта «Экология» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. № 16): URL: www.mnr.gov.ru/upload/mediaiibrary/ba5/NP_Ekologiya. pdf (дата обращения: 16.03.2022).
39 Приказ Минэкономразвития России от 5 июня 2013 г. № 304 «О Совете по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 16.03.2022).
Периоды, выделенные в развитии применения программно-целевого подхода к планированию охраны озера Байкал и Байкальского региона, различаются между собой по степени развитости функции планирования, ее обеспеченности надлежащими актами программно-целевого характера. Концепция охраны и использования озера Байкал и прилегающих к нему территорий менялась на протяжении истории от максимально интенсивного использования ресурсов озера до понимания экологической ценности озера и необходимости его строгой охраны. При этом многие современные проблемы, характерные для БПТ, обусловлены историческими обстоятельствами.
Список литературы
1. Белова Н.П., Калинина Г.В., Калинин А.М. Программно-целевой подход в управлении социально-экономическим развитием региона // Вестник ЧГУ. 2009. № 3. С. 386-390.
2. Бринчук М. М. Планирование как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического образования. 2014. № 3. С. 5-16.
3. Важенин С. Г., Сухих В. В. Противоречия экономической интеграции Сибири в политике С. Ю. Витте // ЭКО. 2015. № 12 (498). С. 165-179.
4. Гвоздецкий В. Л. План ГОЭЛРО. Мифы и реальность // Наука и жизнь. 2001. № 5. С. 102-109.
5. Игнатьева И. А. Экологическое право: вопросы теории. М., 2020. 272 с.
6. Калихман Т.П., КалихманА. Д. Озеро Байкал в природоохранной парадигме // Известия АО РГО. 2017. № 2 (45). С. 24-46.
7. Колбасов О. В. Экология: политика и право. М., 1976. 230 с.
8. Коптюг В. А. Наука спасет человечество. Новосибирск, 1997. 342 с.
9. Лемещенко П. С. Институты развития России: исторический тренд и современные ограничения // Экономика. Налоги. Право. 2015. № 2. С. 6-13.
10. Отрокова О. Ю., Щербакова О. М. План ГОЭЛРО — программа революционной России // Манускрипт. 2017. № 10-1 (84). С. 129-135.
11. Субботская А. C. Исторические аспекты в развитии программно-целевого планирования в России и за рубежом // Электронный научный журнал Регион: государственное и муниципальное управление. 2015. № 3. С. 1-14.
12. Чижов С. Ф., Чижова Е. Н., Акимова Г. З., Даюб А. Н. Технология плана ГОЭЛРО как портфеля проектов // Вестник БГТУ имени В. Г. Шухова. 2016. № 10. С. 250-259.
Статья поступила в редакцию 18.03.2022; одобрена после рецензирования 09.04.2022; принята к публикации 27.06.2022
Original article
Maksim s. Yushchenko*
strategic planning in the history of legal protection of the lake Baikal
Abstract. We completed a historical and legal research of the target-program approach to environmental protection and nature management planning in relation to the Lake Baikal and the adjacent territory in the Russian Empire until 1917, in the Soviet period and until 2018. Since 1960 the planning activities in relation to the Lake Baikal and its basin were of the greatest importance; the history of adoption, as well as efficiency of the implementation of the relevant documents is discussed, and the related problems are analyzed. Also analyzed are specific features of how Baikal protection target programs have been implemented. In the course of the study, 5 stages of the development of program-target documents were identified (pre-revolutionary, which began in the 19th century; the period from 1920 to 1960; the period from 1960 until the end of the USSR; the period from 1990 to 2018; the modern period, since 2018). The article lists the special features inherent in each of the periods. The conclusion is made that many contemporary issues with the protection of the Lake Baikal are due to historical circumstances, including those formed during the Soviet period.
Keywords: legal protection of the Lake Baikal, strategic planning for the protection of the Lake Baikal, target-program approach, federal target program, national project Ecology.
For citation: Yushchenko, M.S. (2022). Strategic planning in the history of legal protection of the lake Baikal. Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 3, pp. 74-90 (in Russ.).
Bibliography
1. Belova, N. P., Kalinina, G. V. and Kalinin, A. M. (2009). Program-targeted approach in managing the socio-economic development of the region. Bulletin CHGU, 3, pp. 386-390. (in Russ.).
2. Brinchuk, M. M. (2014). Planning as a legal measure to ensure environmental management and protection. Astrakhan Bulletin of Environmental Education, 3, pp. 5-16. (in Russ.).
3. Vazhenin, S. G. and Sukhikh, V. V. (2015). Contradictions of the Economic Integration of Siberia in Politics S. Yu. Vitte. ECO, 12 (498), pp. 165-179. (in Russ.).
4. Gvozdetskii, V. L. (2001). GOELRO plan. Myths and reality. Science and life, 5, pp. 102-109. (in Russ.).
* Director, Moscow branch of the Ural Research Institute "Ecology" (Moscow, Russia); Ph. D. Student of the Department of Environmental and Land Law, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia).
5. Ignat'eva, I.A. (2020). Environmental law: questions of theory. Moscow (in Russ.).
6. Kalikhman, T. P. and Kalikhman, A. D. (2017). The Lake Baikal in the environmental paradigm. News RGS, 2 (45), pp. C. 24-46. (in Russ.).
7. Kolbasov, O. V. (1976). Ecology: politics and law. Moscow (in Russ.)
8. Koptyug, V. A. (1997). Science saves humanity. Novosibirsk (in Russ.).
9. Lemeshchenko, P. S. (2015). Russian Development Institutions: Historical Trend and Current Limitations. Economics. Taxes. Law, 2, pp. 6-13. (in Russ.).
10. Otrokova, O. Yu. and Shcherbakova, O. M. (2017). GOELRO plan — the program of revolutionary Russia. Manuscript, 10-1 (84), pp. 129-135. (in Russ.).
11. Subbotskaya, A. C. (2015). Historical aspects in the development of program-targeted planning in Russia and abroad. Electronic scientific journal Region: state and municipal administration, 3, pp. 1-14. (in Russ.).
12. Chizhov, S. F., Chizhova, E. N., Akimova, G. Z. and Dayub, A. N. (2016). Technology of the GOELRO plan as a portfolio of projects. Shukhova Bulletin BGTU, 10, pp. 250-259. (in Russ.).
The article was submitted 18.03.2022; approved 09.04.2022; accepted 27.06.2022
