CC BY
109
УДК 332.145
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ РЕГИОНА
© Санжин Бато Баирович, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и региональной экономики Бурятского государственного университета Россия, 670000, г. Улан-Удэ, Ранжурова, 5 E-mail: batosan2013@gmail.com
© Каркавкина Александра Сергеевна, старший преподаватель кафедры экономики Сибирского университета потребительской кооперации Россия, 630087, г. Новосибирск, пр. К. Маркса, 26 E-mail: okean-5@yandex.ru
В современных условиях необходимы новые подходы, обеспечивающие совершенствование стратегического планирования как важнейшей функции государственного и муниципального управления. До принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» структура и содержание стратегических документов в различных субъектах РФ разнились достаточно широко, не всегда региональные стратегические планы и документы на уровне муниципального образования коррелировали друг с другом. Принятый закон закрепил основные требования к системе стратегического планирования, однако открытым остался вопрос формирования вертикальной и горизонтальной интеграции. Особенно актуальной данная проблема является для сферы социальной инфраструктуры региона, включающей несколько отраслей: здравоохранение; жилье и коммунальные услуги; образование; культура и спорт; транспорт и связь; торговля и общественное питание. В статье предложен расчет показателей, позволяющих дать количественную оценку социально-инфраструктурного потенциала региона, межрегиональное сравнение которых позволит определить степень отставания/опережения исследуемого региона и стратегию его развития. Для усиления вертикальной интеграции предложена последовательность стратегического планирования, определяющая взаимодействие региональных органов власти и местного самоуправления в процессе формирования консолидированного плана развития социальной инфраструктуры.
Ключевые слова: стратегическое планирование, социальная инфраструктура, вертикальная и горизонтальная интеграция стратегических планов
STRATEGIC PLANNING OF SOCIAL INFRASTRUCTURE IN THE REGION
Bato B. Sanzhin, PhD in Economics, Associate Professor, Department of Economic Theory, National and Regional Economy Buryat State University 5 Ranzhurova St., Ulan-Ude, 670000 Russia
Aleksandra S. Karkavkina, Senior Lecturer, Department of Economics, Economic Faculty Siberian University of Consumer Cooperatives, 26 K. Marx Av., Novosibirsk, 630087 Russia
In modern conditions new approaches are necessary to ensure the improvement of strategic planning as the most important function of state and municipal government. Before the adoption of the Federal Law «On the strategic planning in the Russian Federation» the structure and content of strategic documents in different regions of the RF differed rather widely, the regional strategic plans and documents didn't necessarily correlate with each other at the municipal level. The adopted law approved the basic requirements to the system of strategic planning, however, the issue of formation of vertical and horizontal integration wasn't solved. This issue is particularly relevant for the scope of the social infrastructure in the region, including several sectors: health care; housing and utilities; education; culture and sport; transport and communications; trade and catering. In the article the calculation of indicators is proposed to quantify the social and infrastructure potential, this inter-regional comparison will identify the degree of lag/lead of the studied region and to define its development strategy.To enhance the vertical integration the sequence of strategic planning is proposed, that defines the interaction between regional authorities and local government in the formation of consolidated plan for the development of social infrastructure.
Keywords: strategic planning, social infrastructure, vertical and horizontal integration of strategic plans.
С середины XXвека по настоящее время в обществе наблюдаются беспрецедентные перемены: глобализация политических и экономических процессов, диверсификация экономики, рост нововведений, усиление конкурентной борьбы. Все эти изменения происходят в условиях сложной, динамично изменяющейся внешней среды.
В настоящее время основными детерминантами данных процессов выступают факторы не только традиционно экономического, но и политического характера, связанные с переходом от однополяр-ного к полицентрическому мироустройству: украинский кризис, отягощенный санкционной войной; дестабилизация в странах Ближнего Востока, в силу этого нестабильность цен на энергоресурсы и др.
В этих условиях необходимо повышение эффективности управления. В современной теории и практике менеджмента существуют новые подходы, обеспечивающие совершенствование традиционных управленческих концепций, доказавших свою эффективность в прежних относительно стабильных условиях хозяйствования. Одной из них является теория стратегического менеджмента, развивающаяся с середины XX века. Основоположники данной теории — зарубежные и российские исследователи И. Ансофф, Г. Минцберг, О. С. Виханский, Р. А. Фатхутдинови др. [4, 6].
Стратегическое планирование является важнейшей, но не единственной функцией в системе стратегического управления: «Мало разработать стратегию, ее надо еще реализовать». Успешную реализацию стратегических планов обеспечивают качественный стратегический анализ, позволяющий выбрать адекватную вызовам внешней среды и внутреннему потенциалу стратегическую альтернативу; координация подразделений с выделением ключевых процессов для выполнения стратегии; преодоление организационного сопротивления в достижении поставленных целей; своевременная корректи-ровкастратегии с учетом изменений, происходящих во внешнем окружении и внутренней среде организации.
Отмеченные сложные условия внешней среды, влияющие на изменение внутренних параметров управленческих систем, актуализируют вопрос относительно возможности разработки стратегических планов и их успешной реализации в условиях неопределенности и нестабильности внешнего окружения. Некоторые эксперты и практики (сторонники дескриптивной теории) считают, что в условиях нестабильной и сложной среды невозможно составить качественный долгосрочный стратегический план.
Однако большинство исследователей — представители прескриптивной теории, к которым относится основоположник теории стратегического управления И. Ансофф [4], отвечают на данный вопрос положительно, считая, что с изменением внешней среды в стратегию просто должны вноситься коррективы. При этом основные этапы планирования: стратегический анализ, выработка альтернатив, выбор оптимальной стратегии, контроль, внесение корректив — сохранятся, но будут иметь более короткие циклы. Например, в современных условиях волатильности цен на нефть, влияющей на стабильность национальной валюты, высоких рисков на фондовых рынках, действия санкционного режима Правительство РФ планирует перейти с трехлетнего на однолетний бюджет.
В системе планирования постсоветской России теория стратегического планирования не стала абсолютно новым элементом, требующим адаптации к имеющейся системе управления. Опыт советского долгосрочного планирования, прежде всего пятилетних планов, стал основой внедрения стратегического планирования на макро- и мезоуровне. В настоящее время государственное и муниципальное стратегическое планирование — одно из важнейших условий эффективного государственного и местного управления. Вместе с тем в практике использования основных приемов и методов стратегического планирования на уровне субъектов РФ выявлен ряд проблем.
Во-первых, до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1]подходы участников стратегического планирования к виду, структуре и содержанию стратегических документов, временному горизонту, методам планирования, перечню прогнозируемых индикаторов разнились достаточно широко, зависели от взглядов команды, разрабатывающей планы (хотя общая структура стратегий, концепций и программ была довольно типичной: стратегический анализ, чаще всего SWOT; качественно определенная стратегия развития; прогноз (план), включающий с разной степенью детализации совокупность индикаторов, характеризующих развитие объекта планирования на перспективу).
Во-вторых, стратегические документы, утвержденные на региональном уровне: стратегии (концепции), прогнозы, отраслевые, комплексные и иные программы, а также аналогичные стратегические документы на уровне муниципального образования не всегда коррелировали друг с другом.
В-третьих, при разработке стратегии социально-экономического развития субъектов РФ особое внимание по вполне объективным причинам уделялось обоснованию прогнозов и планов важнейших отраслей и подотраслей, обеспечивающих доходную часть региональных и местных бюджетов, в том числе путем разработки отдельных стратегических отраслевых программ. Отрасли же социальной инфраструктуры, роль и значение которых важны для обеспечения качества жизни населения, имели не только традиционное «остаточное финансирование» в рамках минимального (по причине ограниченности бюджетных средств), но и «остаточное внимание» к своему развитию в процессе стратегического планирования.
Таким образом, рассмотрение направлений совершенствования стратегического планирования социальной инфраструктуры регионов является актуальным.
Основной стратегический документ страны «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» своей целью имеет устойчивое повышение благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе [2]. Отсюда общими задачами для всех регионов являются не только рост экономики, но и ее социализация. Достижение целевых ориентиров концепции невозможно без переосмысления роли социальной инфраструктуры в освоении и развитии территориального пространства и формирования стратегий их опережающего развития.
В августе 2015 г. правительством РФ принято Положение, определяющее содержание, состав, порядок разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации [3]. Такая стратегия станет документом стратегического планирования, определяющим приоритеты, цели и задачи комплексного регионального развития Российской Федерации, направленным на поддержание устойчивости системы расселения на территории страны и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий. Один из разделов стратегии — прогноз (оценка) потребности в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом перспективной экономической специализации соответствующих территорий.
Под социальной инфраструктурой мы понимаем комплекс отраслей — здравоохранение; жилье и коммунальные услуги; образование; культура и спорт; транспорт и связь; торговля и общественное питание, функционирование которых способствует устойчивому социально-экономическому развитию региона, повышению качества жизни населения.
Стратегическое планирование является приоритетной функцией стратегического управления. В настоящее время необходимые правовые основы стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований определяются Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления. В нем дана характеристика основных понятий, используемых в процессе стратегического планирования; определены полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, местных органов самоуправления в сфере стратегического планирования; определен перечень документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, разрабатываемых на всех уровнях.
Важной частью процесса стратегического планирования является многоуровневая система документов, в которых отражаются целевые показатели развития объекта планирования, механизм достижения поставленных целей. В законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» дается краткое содержание стратегических документов, определяемых на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и уровне муниципальных образований.
В настоящее время, на взгляд авторов, требуется осмысление и уточнение некоторых аспектов, касающихся как содержания данных документов в части системы применяемых индикаторов для оценки текущего состояния и последующего развития системы, так и вертикальной и горизонтальной интеграции стратегических планов.
Первый аспект — система индикаторов. Разные субъекты Федерации в своих стратегических планах используют разные показатели. Так, для развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства применяют следующие индикаторы: доля ветхого и аварийного жилищного фонда, ежегодный ввод
жилой площади в расчете на одного жителя, общая площадь жилых помещений, общий объем ввода жилья и др.
Необходима разработка единой системы индикаторов для отраслей социальной инфраструктуры, характеризующих как достигнутый, так и нормативный уровень. Сравнение данных показателей в разрезе отдельных регионов позволяет определить степень отставания/опережения исследуемого региона. Современная концепция развития социальной инфраструктуры предусматривает корректировку межрегиональных различий.
Для достижения этой цели значительная роль отводится статистическим методам исследования, позволяющим дать количественную оценку социально-инфраструктурного потенциала. Комплексную обобщающую оценку обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры можно получить с использованием непараметрических методов, основанных на различных методологических подходах.
В частности, для предварительного выявления сильных и слабых сторон регионов в развитии социальной инфраструктуры и получения их распределения по определенным показателям предлагается ранжирование регионов России с использованием таких непараметрических методов многомерного анализа, как метод средних рангов; медианных рангов; многомерной средней; метод «Паттерн» и относительных разностей. Сопоставление многомерных оценок, полученных разными способами, вызывает интерес, так как позволяет наиболее достоверно охарактеризовать современную ситуацию в сфере обеспеченности регионов РФ объектами социальной инфраструктуры.
Каждый из названных методов обладает своими достоинствами и недостатками, анализ которых обусловил поиск синтетического показателя, представленного обобщающим интегральным рейтингом обеспеченности регионов России объектами социальной инфраструктуры[5]:
где хт — интегральное рейтинговое значение 1-го региона;
хИ — стандартизированное значение 1-го региона, определенное методом средних рангов;
х12 — стандартизированное значение 1-го региона, определенное методом медианных рангов;
х13 — стандартизированное значение 1-го региона, определенное методом многомерной средней;
х14 — стандартизированное значение 1-го региона, определенное методом «Паттерн»;
х15 — стандартизированное значение 1-го региона, определенное методом относительных разностей.
Дробная запись в формуле объясняется обратной связью рангов, полученных в процессе исследования различными методами ранжирования. Поэтому для придания монотонности всем показателям представленные методы разделены на две группы.
Первую составляют методы многомерной средней, «Паттерн» и относительных разностей (первые места по уровню состояния и развития социальной инфраструктуры присваивались регионам, получившим наивысшие оценки). Вторая группа: методы средних рангов и медианных рангов — дает противоположную оценку: первые места присваивались регионам с наименьшим числом рангов.
Таким образом, при определении уровня развития социальной инфраструктуры или оценке состояния территориальной организации ее элементов необходимо применение нескольких методов в комплексе, так как результаты одного и того же явления по тем же самым статистическим данным, с разными, подходящими к конкретному случаю методами различаются. Применение нескольких методов в комплексе позволяет получить более объективные результаты, которые можно использовать при формировании стратегических планов социально-экономического развития на всех уровнях.
Следующий важный аспект стратегического планирования социальной инфраструктуры субъектов РФ — сбалансированность стратегических документов, их горизонтальная и вертикальная интеграция. Горизонтальная интеграция обеспечивается комплексным подходом в процессе сопряжения планов в отраслевом разрезе; под вертикальной интеграцией предполагается согласование показателей стратегических документов по уровням государственного и муниципального управления.
Особенно актуальны вопросы гармонизации стратегических планов для развития отраслей социальной инфраструктуры. Во-первых, по причине сложности и неоднородности объекта планирова-
ния — совокупности отраслей: здравоохранение; жилье и коммунальные услуги; образование; культура и спорт; транспорт и связь; торговля и общественное питание.
Во-вторых, вследствие сохранения традиционного остаточного принципа, касающегося не только финансирования социальных отраслей, но и внимания органов государственного и муниципального управления, для которых объективно приоритетными являются отрасли, обеспечивающие доходную часть региональных и местных бюджетов.
Наиболее важной на уровне субъектов РФ, на наш взгляд, является проблема обеспечения вертикальной интеграции стратегических планов, поскольку в результате стратегического планирования вырабатывается не один, а несколько стратегических планов, взаимоувязанных в сбалансированную систему. Результаты исследований, посвященных вопросам интеграции стратегических планов хозяйствующих субъектов [7],могут быть использованы в деятельности органов государственного управления и некоммерческих организаций.
Процесс стратегического планирования в регионах традиционно направлен «сверху вниз», то есть стратегические планы муниципальных образований основываются на стратегических планах субъекта РФ. Однако если муниципальные образования отличаются разнообразием внутреннего потенциала и факторов внешней среды, то вполне возможен процесс создания стратегии субъекта РФ как совокупности муниципальных стратегий, поскольку именно здесь происходит реализация конкретных инвестиционных проектов развития социальной инфраструктуры, например, ввод в действие новых или капитальный ремонт действующих объектов.
В условиях стабильной среды процесс планирования «сверху — вниз» не мешает реализации стратегии. Однако усложнение внешней среды, высокий уровень неопределенности, динамичная смена факторов, оказывающих влияние на деятельность субъектов, приводят к тому, что стратегию необходимо постоянно корректировать.
Поскольку вся информация для корректировки стратегических планов находится в органах местного самоуправления, то соответственно и разработка стратегии должна осуществляться в муниципальных образованиях, там, где она реализуется, чтобы иметь возможность скорректировать стратегию.
Вместе с тем субъект РФ — не простой конгломерат автономных образований, а стратегические планы на региональном уровне — это нечто большее, чем сумма планов отдельных муниципальных образований. Общими для региональной системы управления должны стать миссия, приоритеты, основные цели, задачи и направления развития.
Поэтому необходимо определить роль региональных и муниципальных органов управления в формировании стратегических планов и представить технологический процесс гармонизации стратегий от уровня к уровню, выстраивание так называемой стратегической пирамиды.
Первый этап — концептуальный. В стратегии социально-экономического развития (СЭР) региона формулируется стратегическое видение будущего территории, определяются приоритеты его развития, формируются основные индикаторы. Данный документ является основой для создания стратегий СЭР каждого муниципального образования.
Второй этап — программный. По каждому выбранному в стратегии СЭР направлению осуществляется разработка приоритетных целевых программ. Первоначальные проекты отраслевых программ развития предоставляют муниципальные образования, на их основе осуществляется разработка региональных целевых программ.
Третий этап — проектный. На основе муниципальных целевых программ создаются конкретные стратегические проекты (планы). В них отражена детализация поставленных целей и задач, определяются механизмы реализации и корректировок. Данные планы, с одной стороны, — основа для разработки оперативных, текущих планов развития муниципальных образований. С другой стороны, они формируют консолидированный стратегический план развития всей региональной системы.
Таким образом, основными предпосылками формирования стратегических планов отраслей социальной инфраструктуры регионов являются значительный опыт формирования стратегических планов на всех уровнях государственного и муниципального управления, законодательная база, определяющая правовые основы государственного стратегического планирования. Вместе с тем требуется значительная работа по совершенствованию содержания и интеграции стратегических документов.
Литература
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ [Электронный ресурс]. URL:http://www.rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html (дата обращения: 1 августа 2015 г.).
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept (дата обращения: 20 июля 2015 г.).
3. О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации: постановление правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/docs/19422/ (дата обращения: 28 августа 2015 г.).
4. Ансофф И. Новая корпоративная стратегия: пер. с англ. СПб.: Питер, 2005. 416 с.
5. Корнеева (Каркавина) А. С. Оценка социально-инфраструктурного потенциала регионов России // Вестник Новосибирского государственного университета (НГУ). Сер. Социально-экономические науки. 2011. № 3(11).
6. Минцберг Г., Куинн Дж. Б., Гошал С. Стратегический процесс: концепции, проблемы, решения: пер. с англ. / под общ. ред. Ю. Н. Каптуревского. СПб.: Питер, 2001. 684 с.
7. Намханова М. В. Стратегия развития потребительской кооперации (теория, методология, практика): монография. Новосибирск: Изд-во Новосиб. гос. ун-та, 2006. 198 с.
References
1. O strategicheskom planirovanii v Rossiiskoi Federatsii [On the strategic planning in the Russian Federation]. Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014. Available at: http://www.rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html (accessed August 1, 2015).
2. Kontseptsiya dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period 2020 goda [The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2020]. Available at: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept/ (accessed July 20, 2015).
3. O soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii, a takzhe o poryadke osushchestvleniya monitoringa i kontrolya ee realizatsii [On the content, composition, workout and approval of the Russian Federation spatial development strategy, and the procedure for its implementation monitoring and control]. Resolution of the Russian Federation Government No. 870 of August 20, 2015. Available at: http://government.ru/docs/19422/ (accessed August 28, 2015).
4. Ansoff H. I. The New Corporate Strategy. New York: John Wiley and Sons, 1988.
5. Korneeva A. S. (Karkavina A. S.) Otsenka sotsial'no-infrastrukturnogo potentsiala regionov Rossii [Evaluation of social and infrastructural capacity of Russian regions]. Vestnik Novosibirskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser. Sotsial'no-ekonomicheskie nauki — Bulletin of the Novosibirsk State University. Ser. Socio-economic sciences. 2011. No. 3 (11).
6. Mintzberg H., Lampel J., Quinn J. B., Ghoshal S. The Strategy Process: Concepts, Context, Cases. Pearson Education, 2003.
7. Namkhanova M. V. Strategiya razvitiya potrebitel'skoi kooperatsii (teoriya, metodologiya, praktika) [Strategy of Consumer Cooperatives development (theory, methodology, practice)]. Novosibirsk: Nosibirsk State University Publ., 2006. 198 p.
