CC BY
67УДК 351.746
doi: 10.25724/VAMVD.ZXYZ
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ
Кристина Сергеевна Абисова
Крымский филиал Краснодарского университета МВД России,
Краснодар, Россия, [email protected]
Аннотация. Современная геополитическая ситуация в мире, обострение угроз национальной безопасности Российской Федерации обусловливают необходимость пересмотра документов в части стратегического планирования в сфере обеспечения безопасности, определения их сущности, политико-правового статуса, а также взаимосвязи и иерархии. Терроризм как никогда ранее является угрозой национальной безопасности, ввиду чего противодействие указанному феномену должно осуществляться исключительно на плановой стратегической основе. При анализе действующих документов стратегического планирования по противодействию терроризму автором выявлено отсутствие документа, который бы выражал политическую волю государства и соответствовал основам и формам стратегического планирования в данной сфере. В связи с этим возникла необходимость создания «Стратегии противодействия экстремизму и терроризму в Российской Федерации», которая должна обеспечить системность и комплексность политики по противодействию данным угрозам национальной безопасности. Предложено авторское видение содержательной стороны Стратегии, которое предполагает наличие исключительно базисных, основополагающих элементов для осуществления практической деятельности в виде идеологических оснований, целей, задач и принципов таковой. Указанная Стратегия даст возможность определить концептуальные основы и реализовать их в практической деятельности по противодействию терроризму.
Ключевые слова: национальная безопасность, терроризм, стратегическое планирование, стратегия, приоритетные направления, противодействие
Для цитирования: Абисова К. С. Стратегическое планирование противодействия терроризму // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2022. № 2 (61). С. 21—24. doi: 10.25724/VAMVD.ZXYZ
STRATEGIC FRAMEWORK FOR COUNTERING TERRORISM
Kristina Sergeevna Abisova
Crimea Branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
Krasnodar, Russia, [email protected]
Abstract. The current geopolitical situation in the world, the aggravation of threats to the national security of the Russian Federation requires the revision of documents regarding strategic planning in the field of security, the definition of their significance, political and legal status, as well as the relationship and hierarchy. Terrorism has been a threat to national security, which is why countering this phenomenon should be performed exclusively on a planned strategic basis. Analysing the existing strategic planning documents on countering terrorism, the author has revealed the absence of a document that would express the political will of the state and correspond to the basics and forms of strategic planning in this field. Owing to this, the need to create a Strategy for Countering Extremism and Terrorism in the Russian Federation was noted that should ensure a principled and comprehensive policy to counter these threats to national security. The author's vision of the content side of the Strategy implies only basic, fundamental elements for the implementation of practical activities, in the form of ideological foundations, goals, objectives and principles. The Strategy will allow defining the conceptual foundations and implementing them in practical activities to counter terrorism.
Keywords: national security, terrorism, strategic framework, strategy, priority tasks, counteraction
For citation: Abisova K. S. Strategic framework for countering terrorism. Journal of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, 21—24, 2022. (In Russ.). doi: 10.25724/VAMVD.ZXYZ
© Абисова К. С., 2022
Практическая сторона реализации терроризма (террористическая деятельность) по своим качественным характеристикам является устойчивым, многомерным социальным феноменом, который складывается в соответствии с логикой развития общества в целом. В условиях, когда терроризм характеризуется высокой динамичностью, постоянной сменой форм и способов совершения террористической деятельности, обеспечить ответную динамичность и комплексность мер противодействия возможно исключительно в результате использования стратегического планирования как основы организации деятельности по противодействию.
Поступательное развитие любого современного государства невозможно без продуманной стратегии. Деятельность по стратегическому планированию определена Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1, который указывает на ключевую форму реализации стратегического планирования в виде стратегии (в рамках целеполагания), доктрины и иные документы в сфере обеспечения национальной безопасности.
Необходимым условием конструирования действенной системы противодействия терроризму является определение сущности и политико-правового статуса документов стратегического планирования, их взаимосвязи и иерархии. В этом смысле обоснованной следует признать мысль М. А. Ми-шунского, который заявляет о необходимости максимальной конкретики, когда речь идет о формах стратегического планирования, так как излишняя диспозитивность в данном случае может привести не только к невнятности, путанице, но и к хаосу в аспекте планирования [1, с. 495]. Примером иерархического распределения документов стратегического планирования можно назвать Федеральный закон «О безопасности»2, который оговаривает позицию стратегии как базового документа, на основе которого необходимо разрабатывать документы доктринального, концептуального и программного характера.
1 О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Российской Федерации 20 июня 2014 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Российской Федерации 25 июня 2014 г. // Рос. газ. 2014. 3 июля.
2 О безопасности: федер. закон Российской Федера-
ции от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 декабря 2010 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Российской Федерации 15 декабря 2010 г. // Рос. газ. 2010. 29 дек.
Стратегия является документом стратегического планирования долгосрочного характера, содержащим систему приоритетных направлений деятельности, а также цели, задачи и принципы реализации таковой. Иными словами, под стратегией следует понимать «точку зрения» государства на явления и процессы, условия существования, систему принципов и положений о путях реализации определенной деятельности, которая выражается в задачах, характеризующихся общей целью и долгосрочной перспективой. В соответствии с методологией В. Л. Квинта разработка стратегии начинается с анализа прогнозов, изучения внешней и внутренней среды объекта стратегирования [2, с. 55]. По сути, стратегия не отражает перечня конкретных мероприятий и не указывает сроков их реализации, в свою очередь такой документ стратегического планирования является фундаментом для построения концептуального видения реализации самой деятельности на базе определения стратегией конечной цели и приоритетных задач, т. е. выступает основанием для разработки тактики достижения стратегических целей.
Базовым документом стратегического планирования в области обеспечения безопасности в Российской Федерации является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации3 (далее -Стратегия), которая определяет стратегические национальные приоритеты страны, устанавливает и дает оценку угрозам национальной безопасности, ставит цели и задачи в области обеспечения национальной безопасности на долгосрочную перспективу.
Особое место среди перечня угроз национальной безопасности Стратегия отводит проявлениям терроризма и экстремизма, условия для распространения которых создают ослабленные системы глобальной и региональной безопасности. Стратегия признает наличие социально-экономических проблем в Российской Федерации, которые могут способствовать радикализации, расколу российского общества, а также наличие деструктивных сил, как внешних, так и внутренних, которые, используя объективные социально-экономические трудности в Российской Федерации, стимулируют негативные социальные процессы. Отмечается деятельность международных террористических и экстремистских организаций, которые усиливают пропагандистскую и вербовочную работу для вовлечения граждан
3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 // СЗ РФ. 2021. № 27, ч. II. Ст. 5351.
в противоправную деятельность. В перечень субъектов, которые осуществляют активные нападки на российские ценности наравне с государствами, транснациональными компаниями, некоммерческими, религиозными организациями, Стратегия относит экстремистские и террористические организации.
В целях противодействия указанным угрозам в Стратегии содержится перечень приоритетных задач по обеспечению государственной и общественной безопасности, в числе которых — необходимость предупреждения и пресечения террористической и экстремистской деятельности организаций и физических лиц, попыток совершения актов ядерного, химического и биологического терроризма, предупреждение и пресечение финансирования терроризма, а также развитие международного сотрудничества в области противодействия терроризму и экстремизму.
Анализ вышеуказанных положений Стратегии позволяет сделать вывод о том, что на государственном уровне экстремистская и террористическая деятельность признаются угрозами национальной безопасности Российской Федерации, при этом отмечается организованность экстремистской и террористической деятельности, а также квазигосударственный статус террористических организаций.
Стратегия национальной безопасности, безусловно, отражает общие аспекты, касающиеся угроз национальной безопасности, ввиду чего в рамках общей Стратегии не представляется возможным полномасштабно, всеобъемлюще прописать стратегические основы противодействия отдельным ключевым угрозам, среди которых особое место занимают экстремизм и терроризм. Следуя данной логике, руководство страны приняло решение о выработке с учетом положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации стратегических основ противодействия экстремизму и терроризму в виде документов под названием «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года»1 и «Концепция противодействия терроризму в Российской Феде-рации»2.
1 Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года: указ Президента Российской Федерации от 29 мая 2020 г. № 344 // СЗ РФ. 2020. № 22. Ст. 3475.
2 Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 05.10.2009). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г. является документом стратегического планирования, определяющим основные источники угроз экстремизма, цели, задачи и основные направления в сфере противодействия экстремизму в Российской Федерации. Данная стратегия содержит описание инструментов и механизмов ее реализации в рамках двухэтапного подхода. Деятельность по противодействию экстремизму подлежит оценке согласно целевым показателям на основании мониторинга, среди которых первое место занимает статистический показатель количества зарегистрированных преступлений экстремистской направленности. Отдельным элементом документа является указание на конкретные ожидаемые результаты от деятельности по противодействию экстремизму на основании поставленных целей и задач.
Стратегия противодействия экстремизму содержит указание на терроризм как крайнее проявление экстремизма. В рамках стратегических основ противодействия экстремизму отчасти затрагивается вопрос о противодействии и его крайней форме (терроризму), которое сводится к принятию целевых программ по профилактике экстремизма и терроризма, выявлению и устранению источников финансирования экстремистской и террористической деятельности, содействию заключению соглашений с государственными и негосударственными организациями, направленных на решение задач в сфере противодействия экстремизму и терроризму в части распространения информации в сети Интернет.
В свою очередь документ стратегического планирования в области противодействия терроризму представлен исключительно в форме концепции. Выбранная законодателем форма изложения и содержательное наполнение стратегических основ противодействия терроризму именно в рамках документа под названием «концепция» вызывают определенное непонимание как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Смеем предположить, что законодатель в 2009 г. вместо Концепции национальной безопасности 2000 г. принял именно Стратегию национальной безопасности Российской Федерации 2009 г. по причине того, что вид данного документа не позволял создать необходимую основу для реализации практической деятельности, выразить политическую волю государства и не соответствовал основам и формам стратегического планирования.
В свете вышеуказанного представляется необходимым выработать единую государственную Стратегию противодействия экстремизму и терроризму
в Российской Федерации, исходя из позиции государства о том, что терроризм является крайней формой проявления экстремизма.
Принимая во внимание состояние геополитической ситуации в мире, а также актуальные угрозы безопасности перед странами постсоветского пространства, в том числе странами — членами Организации Договора о коллективной безопасности1 (далее — ОДКБ), для которых актуальны угрозы экстремизма и терроризма, необходимо учитывать их опыт в данной сфере. Примером могут служить такие страны — члены ОДКБ, как Узбекистан, Казахстан, Таджикистан. В указанных республиках реализуются Национальная стратегия Республики Узбекистан по противодействию экстремизму и терроризму на 2021—2026 гг.2, Стратегия противодействия экстремизму и терроризму в Республике Таджикистан на 2021—2025 гг.3 и Программа по противодействию религиозному экстремизму и терроризму в Республике Казахстан на 2018—2022 гг.4 соответственно.
Перечисленные страны, учитывая неразрывную связь экстремизма и терроризма, тот факт, что терроризм является крайней формой проявления экстремизма, а также вышеуказанные геополитические реалии и актуальные угрозы национальной безопасности, как раз и отразили единство экстремизма и терроризма в консолидированном документе стратегического планирования по противодействию данным угрозам. А. Н. Игнатов справедливо отмечает, что механизм противодействия любому виду преступности должен предусматривать возможность организации многоуровневых и разнонаправленных
1 Устав ОДКБ // Официальный сайт Организации Договора о коллективной безопасности. 2012. 26 апр. URL: https://odkb-csto.org/documents/documents/ustav_organizatsii_ dogovora_o_kollektivnoy_bezopasnosti (дата обращения: 04.04.2022).
2 Об утверждении Национальной стратегии Республики Узбекистан по противодействию экстремизму и терроризму на 2021—2026 гг.: указ Президента Республики Узбекистан от 1 июля 2021 г. № УП-6255 // СЗ РУ. 2021. № 06/21/6255/0638. Ст. 1.
3 О стратегии противодействия экстремизму и терроризму в Республике Таджикистан на 2021—2025 гг.: указ Президента Республики Таджикистан от 1 июня 2021 г. № 187. Доступ из Централизованного Банка Правовой Информации Республики Таджикистан "ADLIA".
4 Об утверждении Государственной программы по противодействию религиозному экстремизму и терроризму в Республике Казахстан на 2018—2022 гг.: постановление Правительства Республики Казахстан от 15 марта 2018 г. № 124. Доступ из Информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан "Adilet".
мер, которые будут учитывать в том числе внешние факторы детерминации преступности, а именно конфигурации геополитической, региональной конъюнктуры и структурно-функциональной роли страны [3, с. 148].
Создавая стратегию противодействия экстремизму и терроризму в Российской Федерации, особое внимание необходимо уделить идейному компоненту осуществления деятельности (идейное ядро, ее цели; к чему стремимся), основным принципам реализации деятельности, среди которых отдельное место должны занимать такие принципы, как гуманизм, надлежащая правовая основа (систематизированное непротиворечивое законодательство), принцип адаптивности обеспечения стратегии (динамичность относительно изменяющихся условий реализации).
Главная цель Стратегии противодействия экстремизму и терроризму в Российской Федерации должна заключаться в обеспечении эффективной и системной политики по противодействию данным явлениям.
Стратегия противодействия экстремизму и терроризму должна содержать:
1) определение феноменов экстремизма и терроризма (равно экстремистской и террористической деятельности), отношение государства к данным проявлениям;
2) цели деятельности по противодействию экстремизму и терроризму;
3) задачи деятельности по противодействию экстремизму и терроризму;
4) принципы деятельности по противодействию экстремизму и терроризму.
Таким образом, документ под названием «Стратегия» должен носить проактивный характер, с функциональной точки зрения отражать политику государства в данном направлении, служить фундаментом для построения концептуального видения реализации деятельности по противодействию экстремизму и терроризму, а также оказывать упреждающее, превентивное влияние на комплекс криминогенных факторов. Выверенная и единая Стратегия противодействия экстремизму и терроризму должна находить свое практическое воплощение в конкретных мерах, ввиду чего необходимо на концептуальном уровне (на уровне концепций) определить субъекты, объекты воздействия, а также соответствующие меры реализации стратегических задач. Концептуальные основы противодействия терроризму должны находить свое практическое воплощение в документе стратегического планирования в виде плана.
1. Мишунский М. А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 488—499.
2. Квинт В. Л. Концепция стратегирования. Т. 1. Санкт-Петербург: СЗИУ РАНХиГС, 2019. 132 с. (Серия «Библиотека стратега»).
3. Игнатов А. Н. Совершенствование механизма противодействия преступности как составляющей обеспечения национальной безопасности // Власть Закона. 2016. № 4 (28). С. 147—156.
1. Mishunskiy M. A. Strategies, conceptions, doctrines in Russian legal system: problems of status, legal technician and correlation with each other. Legal technician, 488—499, 2015. (In Russ.).
2. Kvint V. L. Concept of strategizing. Saint Petersburg: North-West Institute of management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; 2019: 132. (In Russ.).
3. Ignatov A. N. Perfection of the mechanism of counteraction of criminality as a component of maintenance of national safety. Power of the law, 147—156, 2016. (In Russ.).
Абисова Кристина Сергеевна,
преподаватель-методист группы профессионального обучения учебного отдела Крымского филиала Краснодарского университета МВД России; [email protected]
Abisova Kristina Sergeevna,
instructor-methodologist of the group of professional education of the department of study of Crimea Branch of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; [email protected]
Статья поступила в редакцию 21.03.2022; одобрена после рецензирования 04.04.2022; принята к публикации 18.05.2022.
The article was submitted 21.03.2022; approved after reviewing 04.04.2022; accepted for publication 18.05.2022.
* * *
