CC BY
20
А. АХМЕДУЕВ, доктор экономических наук, профессор Института социально-экономических исследований Дагестанского научного центра Российской академии наук,
г. Махачкала З. АБДУЛЛАЕВА, кандидат экономических наук, доцент Института социально-экономических исследований Дагестанского научного центра Российской академии наук,
г. Махачкала
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА УСТОЙЧИВОГО И БЕЗОПАСНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Раскрываются нормативно-правовые и методологические основы стратегического планирования в регионах, предложены меры по долгосрочному устойчивому и безопасному развитию субъектов СевероКавказского федерального округа России.
Ключевые слова: стратегия, стратегическое планирование, устойчивое развитие, регион, национальная безопасность.
Задачи модернизации, стоящие перед Россией, требуют стратегического мышления и активных действий по всем направлениям, включая региональное развитие. Необходимо пересмотреть многие планы, цели, ориентиры, актуализировать уже принятые стратегии. Современные региональные стратегии должны обеспечить модернизацию и наиболее эффективное развитие каждого региона в отдельности и страны в целом. Для этого необходимо обновить и сам инструментарий планирования, подходы к разработке и взаимоувязке стратегий всех уровней.
Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. утверждены Основы стратегического планирования в Российской Федерации1 (далее Основы), которые устанавливают четкий порядок стратегического планирования долгосрочного развития в стране и субъектах РФ. При этом под стратегическим планированием понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Вместе с тем устойчивое развитие - это гармоничные позитивные изменения в важнейших сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, обеспечивающие за счет системы целенаправленных и долгосрочных социально-экономических мер способность Российской Федерации противодействовать внутренним и внешним угрозам национальной безопасности государства.
Основными документами стратегического планирования на региональном уровне являются стратегии (концепции) развития федеральных округов, стратегии (комплексные программы) социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые с учетом задач обеспечения национальной безопасности.
Таким образом, в итоге реализации Указа Президента в России должна быть сформирована единая и взаимоувязанная система стратегического планирования и управления на всех уровнях: федеральном, федеральных округов, субъектов Федерации, муниципальных образований. Крайне важно осуществлять стратегическое планирование
1 Указ Президента Российской Федерации. 12 мая 2009 г. № 536. «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». 12 мая 2009 г, № 536
как в территориальном, так и отраслевом разрезе. В результате возродится всеобъемлющая система планового управления социально-экономическим развитием, альтернативная советской системе планирования, особенностью которой будет индикативное, а не директивное планирование.
Принципиальное значение имеет то, что принятые Основы базируются на фундаментальном положении о взаимосвязи и взаимозависимости устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности государства. Впервые официально признано, что устойчивое развитие является основным условием национальной безопасности, а отставание в развитии экономики и социальной сферы представляет собой реальную угрозу национальной безопасности. Основы определяют, что одной из основных задач стратегического планирования является разработка стратегий и комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Указом Президента РФ создана прочная правовая основа для разработки и реализации стратегий долгосрочного развития субъектов Российской Федерации, следовательно, и стратегий социально-экономического развития субъектов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО).
В создавшейся в стране, и особенно на Северном Кавказе, ситуации особую роль стратегическому планированию придает то, что согласно Указу Президента РФ общее руководство стратегическим планированием в стране осуществляет лично Президент Российской Федерации в рамках работы Совета безопасности РФ. В каждом субъекте РФ, соответственно на высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) возлагается организация решения вопросов стратегического планирования с учетом Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (КДР-2020).
Основы стратегического планирования устанавливают также, что стратегии (как и комплексные программы) социально-экономического развития субъектов РФ утверждаются Правительством Российской Федерации, что в корне меняет статус стратегий субъектов РФ, усиливает требования к качеству и ответственность за их реализацию. Это, естественно, относится и к стратегиям субъектов СКФО.
При разработке (доработке) стратегии каждого субъекта СКФО крайне важно принимать во внимание общемировые тенденции развития постиндустриальной цивилизации и гражданского общества, глобализации мирохозяйственных процессов, формирования новой «экономики знаний» и ее социализации. Надо учитывать макроэкономическую ситуацию в России, основные положения КДР - 2020, задачи, поставленные в Послании Президента РФ Д.А. Медведева о комплексной модернизации всех сфер жизнедеятельности в стране.
Прежде всего необходимо на основе стратегии долгосрочного (до 2025 г.) развития СКФО скорректировать стратегии социально-экономического развития всех регионов округа. Главными долгосрочными стратегическими целями для регионов СКФО являются: подъем экономики, сокращение отставания до 2025 г., а в перспективе до 2030 г.
- преодоление отставания от среднероссийского уровня макроэкономических показателей; обеспечение конкурентоспособности и переход к инновационной модели развития экономики; повышение качества жизни и формирование современного человеческого капитала.
Главной стратегической целью и важнейшим приоритетом на данном этапе является преодоление хронического отставания социально-экономического развития регионов Северо-Кавказского федерального округа. Именно достижение этой цели можно считать
основным условием политической стабильности, целостности и национальной безопасности и России, и субъектов СКФО.
Оценка социально-экономического положения СКФО и его регионов с этих позиций вызывает серьезную тревогу.
Как видно из данных табл. 1, практически все субъекты СКФО (кроме Ставропольского края) по большинству основных социально-экономических показателей находятся в восьмой или девятой десятке среди 87 субъектов Российской Федерации.
Таблица 1
Место, занимаемое субъектами СКФО в Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям в 2008 г.2
Республики « а а
Показатели Дагестан Ингушетия Кабардино- Балкарская т» /- Карачаево- Черкесская Северная Осетия-Алания Чеченская а -2 5 а с л ч о с о а в а т и
1 2 3 4 5 6 7 8
Валовой региональный продукт на душу населения (2007 г.) 76 80 78 74 70 79 67
Объем добычи полезных ископаемых 53 72 82 62 73 44 43
Объем товаров обрабатывающих производств 67 83 68 72 66 77 37
Производство и распеределение электроэнергии, газа и воды 64 83 72 73 74 76 23
Продукция сельского хозяйства 22 76 41 55 53 64 6
Основные фонды в экономике 39 82 74 78 75 67 26
Поступления налогов и сборов в бюджетную систему РФ на душу населения 82 83 79 81 78 76 59
Инвестиции в основной капитал на душу населения 63 83 82 72 76 65 71
1 2 3 4 5 6 7 8
Среднемесячные денежные доходы (в месяц) 52 82 75 73 65 64
Среднемесячная номинальная заработная плата 83 82 81 78 79 58 68
Уровень занятости 71 83 80 79 63 82 62
Уровень безработицы 76 83 80 78 72 82 53
Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя 80 82 79 69 7 83 51
Число собственных автомобилей на 1000 человек населения 82 80 75 63 64 81 31
2 Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. //Росстат. М., 2009.
Отставание всех субъектов СКФО по основному обобщающему показателю производства валового регионального продукта на душу населения и
производительности труда достигло опасного порога (табл. 2.).
Таблица 2
Валовой региональный продукт по РФ и регионам Северо-Кавказского федерального округа в 2007 г.3
Страны и регионы В расчете на душу населения В расчете на одного занятого в экономике (производительность труда)
тыс. руб. в % к РФ тыс. руб. в % к РФ
1 2 3 4 5
Российская Федерация 198,8 100 412,6 100
СКФО 63,3 31,8 179,7 43,6
Республика Дагестан 62,4 31,4 177,1 42,9
Республика Ингушетия 29,9 15,0 123,8 30,0
Кабардино- Балкарская Республика 56,5 28,4 161,9 39,2
1 2 3 4 5
Карачаево-Черкесская Республика 66,0 33,2 169,6 41,1
Республика Северная Осетия - Алания 76,5 38,5 181,3 43,9
Чеченская Республика 39,1 19,7 196,6 47,6
Ставропольский Край 81,8 41,1 181,4 44,0
Отставание Северо-Кавказского федерального округа от среднего уровня России по состоянию на 2007 г. по показателю ВВП на душу населения составляет 3,1 раза.
Закономерным следствием такого состояния экономики является резкое отставание социального развития и низкий уровень жизни населения субъектов СКФО (табл. 3.). Среднедушевые денежные доходы в регионах СКФО ниже среднероссийского уровня в 1,4
- 2,7 раза, а среднемесячная номинальная заработная плата - в 1,5 - 2,3 раза. Вместе с тем уровень безработицы по СКФО составляет 16,2% (в 2,6 раза выше среднероссийского), а зарегистрированный - 10,7% (в 5,4 раза выше, чем в среднем по стране).
Таблица 3
Показатели уровня жизни по РФ и регионам СКФО по состоянию на 2008 г.
Среднедушевые денежные доходы в месяц Среднемесячная номинальная заработная плата Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, % Уровень безработицы,%
тыс. руб. в % к РФ тыс. руб. в % к РФ общая зарегистрированная
3 Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб. // Росстат. - М, 2009.
1 2 3 4 5 6 7 8
Российская Федерация 14,9 100 17,3 100 13,1 6,3 2,0
СКФО 16,2 10,7
Республика Дагестан 11,0 73,8 7,6 43,9 10,1 13,4 3,6
Республика Ингушетия 5,5 36,9 8,9 51,4 27,8 55,0 23,0
1 2 3 4 5 6 7 8
Кабардино- Балкарская Республика 8,6 57,7 9,0 52,0 15,5 18,3 5,9
Карачаево- Черкесская Республика 8,7 58,4 9,4 54,3 16,5 16,0 2,6
Республика Северная Осетия - Алания 9,8 65,8 9,2 53,2 11,5 10,1 3,1
Чеченская Республика 11,8 68,2 35,5 63,2
Ставропольский край 10,0 67,1 11,1 64,2 18,7 7,8 2,2
Тревожным обстоятельством является отсутствие постоянных источников дохода у 55% населения Республики Ингушетия и 35,5% Чеченской Республики. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума относительно общей численности выше общероссийского показателя в Республике Ингушетия в 2,1 раза, в Ставропольском крае - в 1,4 раза, в Карачаево-Черкесской Республике - в 1,3 раза, в Кабардино-Балкарской Республике - в 1,2 раза.
Хроническое отставание развития не имеет ни системных оснований, ни объективных причин, не заложено в «генетическом коде» северокавказских народов, а является результатом отсутствия у власти стратегического мышления и долгосрочных целеустановок в управлении и организации жизнедеятельности общества. Только этим можно объяснить то, что при высоких темпах роста численности населения не создавался адекватный экономический потенциал, а инвестиции в социально-экономическое развитие республик Северного Кавказа в расчете на душу населения были в 2,0 - 3,0 раза, а в отдельные годы в 4,5 - 5 раз, меньше, чем в среднем по стране. Такая региональная политика, обрекавшая республики Северного Кавказа на отсталость, продолжается и в настоящее время. В 2008 г. инвестиции в основной капитал на душу населения во всех регионах СКФО были ниже среднероссийского показателя от 2,0 до 5,7 раза, а в целом по округу - меньше в 2,4 раза. В результате такой инвестиционной политики основные фонды (по полной учетной стоимости) в экономике СКФО в расчете на душу населения в 2,6 раза меньше, а в расчете на 1 занятого в экономике - в 1,9 раза меньше, чем в среднем по стране.
Именно поэтому в республиках СКФО значение основных макроэкономических показателей в целом ниже. Кроме того, экономика регионов Северного Кавказа страдает не только от нехватки производственного потенциала, но и от физического и морального износа основных фондов, устаревания технологических процессов.
Во всех регионах СКФО удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций меньше, чем в целом по стране, от 2,8 раза
(Северная Осетия-Алания) до 1,1 раз (Республика Дагестан), а в Республике Ингушетия и Чеченской Республике таких организаций в 2008 г. вообще не было. Поэтому вполне закономерно, что объем инновационных товаров (работ, услуг) в общем объеме товаров в Кабардино-Балкарской Республике в 2008 г. составлял всего 1,4%, в Республике Дагестан -3,2%, а в Республике Ингушетия и Республике Северная Осетия-Алания таких товаров вообще не производилось. Это характеризует состояние конкурентоспособности и остроту проблемы модернизации экономики субъектов СКФО.
При этом у регионов СКФО имеется мощный потенциал для развития: уникальные природно-климатические условия; значительные запасы нефти и газа (Ставропольский край, Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Республика Дагестан), цветных металлов (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Северная Осетия-Алания, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский край), строительного сырья (практически все регионы); возможности для развития сельского хозяйства, особенно животноводства, садоводства и виноградарства; туристско-рекреационный комплекс; геополитическое и геоэкономическое расположение, близость к густонаселенным и экономически развитым территориям России и зарубежных стран.
Развитие регионов СКФО и достижение их главных стратегических целей должно обеспечиваться прежде всего благодаря эффективному и рациональному использованию собственных природных, трудовых, производственных, финансовых, инновационных, интеллектуальных и других ресурсов, а также помощи федерального центра, создавая вместе с тем условия для привлечения инвестиций и инноваций из других регионов России и из-за рубежа.
Социально-экономический прогресс регионов должен определяться господствующими в мире мегатрендами, технологическими и экологическими императивами, ценностями, которые будут определяющими в XXI в., что предполагает полную модернизацию всех отраслей и сфер жизнедеятельности, перевод экономики и социальной сферы на инновационную модель развития, формирование современной «экономики знаний». Отсюда вся сложность и серьезность этого вызова и проблемы конкурентоспособности.
В стратегическом осмыслении и оптимизации нуждаются отраслевая структура экономики, хозяйственные связи и кооперация, использование природных ресурсов. Особенно четкой долгосрочной ориентации требует подготовка востребованных народным хозяйством кадров, формирование человеческого капитала, способного созидать и поднять регионы СКФО не только на среднероссийский, но и на мировой уровень развития. Но для этого органам власти нужно иметь стратегическое мышление, способность предвидения, обостренное чувство ответственности перед будущими поколениями.
Настало время, когда органы власти, предпринимательские структуры, все слои общества должны осознать, что в современных условиях отставание в развитии и низкий уровень жизни обостряет старые и порождает новые противоречия в обществе и, в конечном счете, представляет угрозу целостности и национальной безопасности и республик Северного Кавказа, и России.
Становится все более очевидным, что преодоление отставания и повышение качества жизни населения является условием обеспечения национальной безопасности как республик Северного Кавказа, так и всего Российского государства.
Стратегические ориентиры и амбициозные цели объективно требуют глубоких и масштабных институциональных преобразований, кардинальной модернизации органов власти всех уровней, формирования и развития социально ориентированной смешанной рыночной экономики, создания благоприятного инвестиционного климата и современной открытой предпринимательской среды. «Смешанная экономика - это, по сути, такая
экономическая система, к специфике которой относится осуществление воспроизводственного процесса на основе системного подхода, объединяющего интересы государства и бизнеса, обеспечивая при этом и социальную устойчивость»4.
Непременным условием устойчивого развития и достижения стратегических целей является консолидация всего общества, формирование гражданского общества и активизация деятельности его структур, установление и углубление партнерских отношений органов власти предпринимательских структур и работников.
Основы стратегического планирования предусматривают создание эффективной системы управления реализацией стратегий, осуществление жесткого контроля за достижением намеченных стратегических целей и эффективностью использования направляемых на это ресурсов.
Для оперативного контроля и объективной оценки хода реализации стратегии и достижения стратегических целей необходимо определить критерии и показатели (стратегические ориентиры) эффективности деятельности органов государственной власти каждого субъекта СКФО. Для каждого субъекта СКФО эти критерии и показатели следует устанавливать исходя из стратегических ориентиров, заложенных в его стратегии социально-экономического развития.
Для стратегического управления и реализации стратегии развития региона необходимо создать комплексный механизм с использованием всех имеющихся в распоряжении органов власти механизмов: государственную политику,
административный механизм, рыночный механизм, правовой механизм, целевые и комплексные программы, индикативное планирование и др.
После принятия стратегии развития региона прежде всего следует провести инвентаризацию действующего законодательства и в необходимых случаях скорректировать законодательные и нормативные акты с учетом новых условий формирования и реализации стратегии.
Вместе с тем мы считаем возможным и крайне важным дальнейшую детализацию стратегий субъектов федерации в отраслевом, территориальном и институциональном разрезе. Дальнейшую детализацию стратегических целеустановок следует осуществлять в стратегиях долгосрочного развития отраслей и муниципальных образований. На основе и исходя из стратегии субъекта РФ необходимо разработать стратегии развития основных отраслей экономики и социальной сферы, а также всех муниципальных образований. Стратегии долгосрочного развития должны иметь и крупные хозяйственные звенья: предприятия, организации, их объединения и т.д. Эту работу следует по единой методологии развернуть во всех министерствах, ведомствах, муниципальных образованиях и хозяйственных звеньях каждого региона СКФО.
В итоге такой работы должна сложиться единая взаимоувязанная и стройная система комплексного долгосрочного планирования и стратегического развития как в целом субъекта Российской Федерации, так и отраслей, сфер, звеньев экономики и социальной сферы, территорий. Только тогда можно рассчитывать, что будут охвачены и успешно решены все стратегические проблемы долгосрочного развития, а реализация стратегий станет общенациональной идеей и первоочередной задачей органов власти и всего общества каждого субъекта СКФО.
Таким образом, стратегическое планирование регионального социальноэкономического развития - это систематический процесс, с помощью которого
4 Зельднер А.Г. Партнерские отношения государства, бизнеса и общества в условиях смешанной экономики. М.: Экономические науки. 2010.
региональные сообщества формируют картину своего будущего и определяют этапы его достижения, исходя из ресурсов самого региона.
Оно включает в себя:
- согласование групповых интересов внутри сообщества;
- инвентаризацию реальных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов;
- определение реально осуществимых задач и целей;
- формирование программ и планов действий.
Отсутствие общественно одобренной и принятой властями стратегии развития региона снижает качество управления, наносит ущерб внешнему и внутреннему имиджу региона, а также его руководству.
При этом процедура стратегического планирования не допускает абсолютно единообразного подхода, поскольку регионы, даже входящие в один административный округ, отличаются друг от друга по следующим характеристикам: уровню экономической активности в регионе; географическим характеристикам и природным ресурсам региона; экономическим условиям, характеристикам и результатам деятельности агентов экономической активности; социальной организации жизнедеятельности населения в регионе; политическим условиям и эффективности деятельности органов власти региона.
Каждый регион, сталкиваясь со своими собственными проблемами, решает их по-своему. Однако общие подходы и способы решения оказываются схожими между собой. Главный вопрос, на который отвечает стратегический план регионального развития, - это то, как выйти из кризиса, повысить уровень благосостояния жителей и заложить прочные основы для его устойчивого развития в будущем.
