CC BY
85Е. Б. Ленчук1
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ УСКОРЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ2
Затрагиваются проблемы укрепления стратегических и проектных подходов в экономике для реализации стратегической цели - перехода России к инновационной модели развития. Стратегическое планирование во многих зарубежных странах является неотъемлемым элементом формирования эффективной экономической политики. В российской практике, хотя и принят соответствующий федеральный закон ФЗ-172 «О стратегическом планировании», его импле-ментация явно затягивается. Из-за отсутствия целого ряда базовых документов стратегического планирования процесс целеполагания в стране реализуется в виде указов президента и нац-проектов. Отмечается узость такого подхода, предлагаются меры по совершенствованию государственной политики в области стратегического планирования, направленные на превращение данного инструментария в драйвер социально-экономического развития.
Ключевые слова: стратегическое планирование, государственное управление, система целепо-лагания, национальный проект, экономическая политика, стратегия социально-экономического развития.
DOI: 10.37930/1990-9780-2021-3-69-25-30 УДК 330.352
Количество внутренних и внешних шоков и вызовов, с которыми сталкивается Россия в последние годы, стремительно возрастает. Прежде всего, отметим кризис, связанный с пандемией коронавируса, падение цен на энергоносители на мировых рынках, ухудшение геополитической обстановки, растущее санкционное давление и технологическое отставание. В сложившихся условиях российское правительство пытается противостоять кризисным явлениям, обеспечить поддержку занятости, доходов населения и восстановление экономической активности. Но, как говорил Л. И. Абалкин: «Тушить пожар нужно, но не утрачивая при этом умения видеть перспективу» [1, с. 7]. Речь идет о поиске новой модели развития, которая обеспечит устойчивую динамику экономического роста в постковидный период. Не надо забывать, что в преддверии текущего кризиса мы находились практически в состоянии стагнации. Новая мо-
1 Елена Борисовна Ленчук, директор Института экономики РАН (117418, РФ, Москва, Новочеремушкинская ул., 38, к. 1), д-р экон. наук, e-mail: Lenalenchuk@yandex.ru
2 Подготовлено по материалам доклада на конференции «Планирование в рыночной экономике: воспоминания о будущем» (к 100-летию создания Госплана) (Москва, 25-26 марта 2021 г.).
дель развития базируется на структурной модернизации, возрождении реального сектора экономики, формировании новых точек роста на основе внедрения новых технологий и активизации инновационной и инвестиционной деятельности [2, с. 46]. Сложность и масштабность поставленных задач требуют последовательной экономической политики, обеспечивающей согласованное взаимодействие государства, бизнеса и общества в рамках общей стратегической цели. Это возможно только при повышении эффективности государственного регулирования, укреплении стратегических и проектных начал в экономике, прежде всего их ядра - стратегического планирования [3, с. 24].
В мировой практике дискуссия «рынок или план» давно отошла на второй план. Мировой опыт подтверждает, что достижение долгосрочных целей невозможно без использования методов стратегического планирования, которые прочно вошли в практику управления ведущих стран (США, Франции, Японии, Китая, Южной Кореи). Опираясь на инструменты стратегического планирования, среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, системной оценки рисков и программного управления, эти страны достаточно эффективно решают важнейшие социально-экономические задачи, задачи ускоренной реиндустриализации на новой технологической основе и инновационного развития.
В России в 2014 г. принят ФЗ №172 «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - ФЗ-172), который пока не стал концептуальной основой для формирования экономической политики государства и выстраивания системной работы органов государственной власти. В последних до недавнего времени преобладало мнение, что в сложившихся геополитических и геоэкономических условиях целесообразно принимать антикризисные стабилизационные планы с краткосрочным горизонтом планирования, а не заниматься стратегическим планированием.
И вообще, когда экономическая политика государства продолжает строиться на принципах обеспечения макроэкономической стабилизации и поддержания бюджетной сбалансированности, а бюджетная политика выступает приоритетом по отношению к задачам экономического роста, структурной и технологической модернизации, стратегическое планирование как инструмент решения структурных проблем национального хозяйства уходит на второй или третий план.
Во многом из-за этого через шесть лет после принятия ФЗ-172 так и не удалось сформировать взаимоувязанный пакет документов, определяющих перспективы развития страны на период до 2030 г. До сих пор отсутствуют базовые документы стратегического планирования (Стратегический прогноз, Стратегия социально-экономического развития РФ на долгосрочный период), которые должны быть ориентирами для разработки стратегий (доктрин) и программ развития важнейших секторов и отраслей национального хозяйства и регионов страны. При этом число документов стратегического планирования, преимущественно муниципального уровня, стремительно растет и уже перевалило за 54 тысячи. Все они слабо увязаны между собой по целям и реализуемым задачам.
До сих пор не отработаны методология последовательной разработки цепочки документов стратегического планирования (прогноз - стратегия - программа (план) -проект (конкретное задание)) и их реализация. Отсутствуют сквозные взаимоувязанные целевые индикаторы таких документов. Не понятно, как должна происходить увязка разрабатываемых документов стратегического планирования с имеющимися ресурсами.
Таким образом, сегодня не реализуется главный принцип планирования - принцип системности, предполагающий сопряженность разрабатываемых документов стратегического планирования по основным этапам стратегического планирования и во временном интервале [3, с. 26].
В настоящее время процесс целеполагания в стране перенесен на президентский уровень и реализуется в виде указов Президента РФ и национальных проектов. Национальные цели развития страны закреплены в Указе Президента РФ №474 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Однако указ президента не может в полной мере заменить полноформатную стратегию долгосрочного социально-экономического развития. Заявленные в указах цели, безусловно, важны, но вряд ли достаточны, чтобы обеспечить динамичный рост экономики в будущем. Указ затрагивает главным образом бюджетные сферы деятельности, за развитие которых государственные органы власти несут непосредственную ответственность. Это не более 40 % ВВП страны. Национальные проекты практически не касаются развития производственного потенциала национальной экономики как основы роста экономической динамики и глобальной конкурентоспособности страны. Кроме того, в указе нет обоснования основных реформ и программ, механизмов и мероприятий, необходимых для достижения национальных целей развития РФ.
Сегодня в срочном порядке разрабатывается Стратегия социально-экономического развития до 2030 г. (далее - Стратегия), которая должна быть представлена к 14 мая 2021 г. Этот документ призван вписать цели указов и нацпроектов в Стратегию, хотя должно быть ровно наоборот. Стратегия должна определять содержание указов и нац-проектов. Уже сейчас очевидно, что документ разрабатывается не в логике ФЗ-172, согласно которому Стратегия должна опираться на научно обоснованный прогноз, дать точную оценку того, где мы сейчас находимся, и быть увязанной со стратегией национальной безопасности.
Направления и задачи Стратегии, обозначенные в рамках рабочих групп модными креативными формулировками, вызывают опасения. А что если мы опять не будем иметь четких приоритетов развития, в том числе связанных с возрождением реального сектора экономики, где формируются предпосылки экономического роста? Прежде всего речь идет о машиностроении, которое является базой воспроизводства инновационной экономики. Не исключено, что вместо Стратегии мы получим очередной «План действий Правительства РФ».
Таким образом, проводимая государственная политика в области стратегического планирования требует перенастройки и комплексной работы по реализации в полном объеме ФЗ-172. Первоочередными задачами в этом направлении должны стать следующие:
1. Процесс стратегического планирования предполагает наличие четко выстроенной архитектуры всех входящих в него документов, обеспечивающей их содержательное и временное сопряжение на всех уровнях (федеральном, региональном, отраслевом, муниципальном). Документы стратегического планирования (прогноз - стратегия -план - программа - проект) должны последовательно дополнять и конкретизировать основные цели и задачи друг друга. По сути речь идет «об индикативном планировании, подразумевающем выстраивание комплекса действий государства и бизнеса, согласованных по задачам, времени и ресурсам, без которого в современном мире не обходится ни одна крупная экономика» [4, с. 212].
2. Необходимо обеспечить наличие всех базовых документов стратегического планирования, предусмотренных ФЗ-172. Прежде всего следует завершить разработку
Стратегии долгосрочного социально-экономического развития до 2030 г., в рамках которой нужно определить стратегические структурные приоритеты развития, обеспечивающие экономический рост. Вспомним Л. И. Абалкина, который еще в конце 1990-х - начале 2000-х гг. писал, что стратегия социально-экономического развития должна включать элементы промышленной и инвестиционной политики, рассчитанной на 1015-20 лет [5, с. 23].
Стратегия социально-экономического развития РФ на долгосрочный период должна мобилизовать страну на решение важнейших структурно-технологических задач, обеспечить переход к инновационной модели развития. Как справедливо отмечает А. Клепач: «В настоящее время в мире происходит конкурентная борьба не только товаров, технологий и компаний, но и моделей и стратегий развития. Достаточно взглянуть на планы развития Китая и содержание долгосрочной стратегии построения страны среднего достатка и мирового научно-технологического лидера. Мы пока не смогли сформировать и реализовать стратегию, имеющую преимущество перед нашими партнерами и соперниками» [6, с. 91].
3. Развертывание системы стратегического планирования должно обеспечить системное использование имеющихся у государства ресурсов для проведения модернизации и новой индустриализации экономики на базе очередного технологического уклада. Это требует сквозной увязки Стратегии научно-технологического развития с остальными документами стратегического планирования. К сожалению, разработанная Стратегия научно-технологического развития практически никак не увязана с другими документами. В отсутствие общей Стратегии социально-экономического развития, определяющей основные контуры новой модели развития, она ограничивается общими институциональными подходами к организации науки, причем далеко неоднозначными.
В 2021 г. на апрельской конференции в НИУ-ВШЭ был представлен доклад, авторы которого указывали на риски для России «навсегда отстать» в технологиях от развитых и многих развивающихся стран, ссылаясь на то, что страна «пока остается малозаметным участником мирового рынка передовых технологий. В период 2002-2018 гг. доля России в мировом экспорте продукции 1111 варьировалась в пределах 0,2-0,5 %, а в мировом импорте - в пределах 0,3-1,6 %. Характерно, что импорт осуществляется в основном из развитых стран, а экспорт - преимущественно на постсоветское пространство» [7, с. 5]. Это взбудоражило прессу, хотя о нарастании технологической зависимости говорят давно. Об этом свидетельствуют статистические данные, ежегодно приводимые российской таможенной статистикой, международной организацией экономического сотрудничества и развития, Мировым банком.
Вместе с тем отметим, что сегодня происходит структурная перестройка мировой экономики, обусловленная прежде всего изменением технологического фундамента ее развития. В условиях трансформации традиционных рынков товаров, капиталов, технологий появляются принципиально новые рынки и сектора экономики, которые ведут к изменению роли отдельных стран и регионов в мировом экономическом пространстве и появлению новых центров силы. И если Россия хочет оставаться одним из центров силы, то она должна сделать мощный рывок в технологическом развитии. Россия как разработчик многих критических технологий имеет все предпосылки для укрепления своего технологического суверенитета, но для этого важно четко понимать, куда и в каких направлениях надо двигаться.
4. Необходимо обеспечить встраивание в процесс стратегического планирования долгосрочной финансовой и бюджетной политики. Целью бюджетной стратегии и
стратегии денежно-кредитной политики должно стать определение финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на достижение национальных целей социально-экономического развития.
5. Выстраивание процесса стратегического планирования невозможно без формирования специального органа управления этим процессом. Сегодня эти функции возложены на Минэкономразвития. Но у работников, занятых текущим регулированием и постоянной корректировкой показателей, и у разработчиков стратегических программ разный подход к видению проблем. Стратегия и тактика - это необходимые, но разнородные элементы. Нельзя объединять в одном органе власти научное предвидение и прогнозирование с оперативным регулированием хозяйственной жизни [5, с. 26].
Мы рассмотрели лишь часть мер по ускорению имплементации инструментов стратегического планирования в процесс формирования и реализации экономической политики, которые, на наш взгляд, являются ключевыми. Они создают предпосылки экономического роста в посткризисный период.
Список литературы
1. Абалкин, Л. И. Проблемы современной России / Л. И. Абалкин. - М.: Институт экономики РАН, 2011. - 110 с.
2. Ленчук, Е. Б. Новые возможности и риски в осуществлении научно-технологического развития России / Е. Б. Ленчук // Экономическое возрождение России. - 2019. - № 1. - С. 46-51.
3. Ленчук, Е. Б. Стратегическое планирование в России: проблемы и пути решения / Е. Б. Ленчук // Инновации. - 2020. - № 2. - С. 24-28.
4. Аганбегян. А. Г. О преодолении текущего кризиса и путях развития экономики России / А. Г. Аганбегян, Б. Н. Порфирьев, А. А. Широв // Научные труды ВЭО России. - 2021. -№1. - С. 194-213.
5. Абалкин, Л. И. Стратегия: выбор курса / Л. И. Абалкин. - М.: Институт экономики РАН, 2002. - 210 с.
6. Клепач, А. Н. Социальный и инновационный поворот российской экономики: планы и реальность / А. Н. Клепач // Научные труды ВЭО России. - №1(227). - М., 2021. - С. 30-91.
7. Россия на рынках передового производства: докл. НИУ-ВШЭ / Ю. В. Симачев (рук. авт. кол.), А. А. Федюнина, М. А. Юревич [и др.]; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Издат. дом Высшей школы экономики, 2021. - 112 с.
References
1. Abalkin L. I. (2011). Problemy sovremennoi Rossii [Problems of modern Russia]. M. Institut Ekonomiki RAN, 110 p.
2. Lenchuk E. B. (2019). Novye vozmozhnosti i riski v osuschestvlenii nauchno-tehnolo-gicheskogo razviliya Rossii [New opportunities and risks in the implementation of scientific and technological development of Russia] // Economic revival of Russia, 1, pp. 46-51.
3. Lenchuk E. B. (2020). Strategicheskoe planirovanie v Rossii: problem i puti reshenia [Strategic planning in Russia: problems and solutions.] // Innovations, 2020, 2, pp. 24-28.
4. Aganbegyan A. G., Porfiriev B. N., Shirov A. A. (2021). [On overcoming the current crisis and the ways of developing the Russian economy] // Scientific works of the FES of Russia, 1(227), pp.194-213.
5. Abalkin L. I. (2002). Strategiya: vybor kursa [Strategy: course selection]. M. Institut Ekonomiki RAN, 210 p.
6. Klepach A. N. (2021). Social'ny i innovacionny povorot rossiiskoy ekonomiki: plany i real'nost' [Social and innovative turn of the Russian economy: plans and reality] // Scientific works of the FES of Russia, 1 (227), pp. 30-91.
7. Rossiya na rynkah peredovogo proizvodstva (2021). Russia in the markets of advanced production. NRU-HSE report. Yu.V. Simachev (head of the author), A. A. Fedyunina, M. A. Yurevich and others; Nat. issled. University Higher School of Economics. - M., izd. Vysshaya shkola ekonomiki. - 112 p.
L. B. Lenchuk3 Strategic planning as a tool to accelerate social and economic development in Russia. The article deals with the problems of strengthening the strategic and project approaches for the realization of strategic objectives - transition to an innovative model of development in Russia. Strategic planning as a management tool is able to ensure the coordinated interaction of the state, business and society in solving the assigned tasks, and it becomes an integral element of the creation an effective economic policy for many countries. At the same time, although the corresponding Federal Law No-172 "On the strategic planning in the Russian Federation", has been adopted in 2014, its implementation is clearly delayed. A number of basic documents of strategic planning are absent and goal-setting process in the country is implemented in the form of the President's decrees and the national projects. Emphasizing the narrowness of this approach, the author proposes priority measures to improve state policy in the field of strategic planning, to turn this tool into a driver of socioeconomic development.
Keywords: strategic planning, public administration, goal-setting system, national project, economic policy, strategy of socio-economic development.
3 Lena B. Lenchuk, Director, Institute of Economics of the RAS (38/1 Novocheremushkinskaya St., Moscow, 117418, Russia), D. Sc. Econ., e-mail: Lenalenchuk@yandex.ru
