CC BY
40
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ФАКТОР КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОПЫТ ЕКАТЕРИНБУРГА
ИЛЬЯ ВИКТОРОВИЧ ЗАХАРОВ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета, председатель избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург», e-mail: izakharov@yandex.ru
На примере Екатеринбурга рассматриваются основные задачи, стоящие перед российскими муниципалитетами при стратегическом планировании их комплексного развития. Приводится ряд примеров успешных практик муниципального управления, реализованных в Екатеринбурге.
The main tasks of Russian municipalities concerning strategic planning of their integrated development are considered with using the experience of Yekaterinburg. Some examples of successful practices of local governing in Yekaterinburg are given.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, стратегическое планирование, Екатеринбург
Key words: local self-government, municipality, strategic planning, Yekaterinburg
Местное самоуправление как социально-экономическое и политико-правовое явление, имеющее конституционно-правовое выражение, играет особую роль в стратегическом развитии муниципальных образований, причем как крупных (например, административного центра (столицы) субъекта РФ), так и относительно небольших поселений. В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон о местном самоуправлении) оно предполагает создание и развитие необходимых организационно-правовых, социально-экономических и иных условий для непосредственного решения населением вопросов местного значения, участия в этом граждан, о чем неоднократно высказывался Конституционный Суд РФ.
Создание условий, обеспечивающих эффективность модели местного самоуправления и партнерские отношения между властью и местным сообществом, является основной целью реализации самоуправления на местах. Именно жители муниципального образования, участвуя в осуществлении местного самоуправ-
ления, формируют повестку развития своего муниципального образования, предлагают направления совершенствования управления муниципалитетом, что отражается в документах стратегического планирования развития муниципального образования.
Достижение обозначенной цели предполагает решение совокупности взаимосвязанных задач.
Первая задача - вовлечение населения в определение судьбы муниципального образования, практическое осуществление конституционных прав жителей каждого муниципального образования при формировании органов местного самоуправления и решении вопросов местного значения путем участия в выборах, публичных слушаниях, опросах граждан, их правотворческой инициативе и иных формах муниципальной демократии.
Муниципальные выборы - важнейший ресурс местного самоуправления, используемый при формировании органов местной власти. С 1995 г. (времени проведения первых муниципальных выборов) выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов, в том числе дополнительные выборы депутатов, проводились более десятка раз.
Следует подчеркнуть, что реализация избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов зависит в первую очередь от особенностей правового регулирования данного института и изменения политико-управленческих подходов к нему на федеральном уровне. Так, законодательство о местном самоуправлении предусматривает различные варианты избрания глав муниципальных образований: как непосредственно населением, так и из состава депутатов представительного органа муниципального образования. Не так давно федеральный законодатель предложил дополнительный способ избрания: представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией.
В сфере местного самоуправления сегодня наблюдается общая тенденция к повсеместному отказу от прямых выборов глав муниципальных образований, обладающих полномочиями
Многолетний опыт проведения публичных слушаний доказал большой демократический потенциал данного института, его востребованность и действенность
главы местной администрации. По экспертным оценкам, она проявляется почти в половине крупнейших муниципалитетов страны.
Важнейшим индикатором социальной активности жителей муниципального образования остается участие избирателей в выборах и референдумах. Так, в единый день голосования 8 сентября 2013 г., когда в Екатеринбурге проводились выборы депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва и главы города - председателя Екатеринбургской городской Думы, явка избирателей составила менее 34 %. На выборах главы Омска в 2011 г. явка избирателей составила 17 %. Такие показатели, безусловно, не позволяют говорить о высокой электоральной и общественной активности населения.
Повышению активности участия граждан в избирательном процессе способствует работа органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, в том числе избирательной комиссии муниципального образования по развитию и повышению правовой культуры избирателей. Например, за время реализации Стратегического плана раз-
вития Екатеринбурга степень участия граждан в правотворчестве и других институтах местного самоуправления значительно возросла. Об этом свидетельствует прежде всего предусмотренный Законом о местном самоуправлении институт публичных слушаний. Его осуществление регулируется Положением «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании „город Екатеринбург"», утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 г.2
В течение 2006-2014 гг. количество публичных слушаний в Екатеринбурге постоянно росло. Так, если в 2006 г. было проведено всего семь публичных слушаний, то в 2009 г. -уже 189. С 2010 г. общее количество их участников в Екатеринбурге составляет примерно 15 тыс. человек ежегодно. Больше всего публичных слушаний было организовано в связи с вопросами планировки и межевания вну-триквартальных территорий города. Между тем наиболее яркими примерами гражданской зрелости, «живого» и заинтересованного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания, касающиеся изменений и дополнений Устава Екатеринбурга, принятия городского бюджета и отчетов о его исполнении, проектов правил благоустройства и застройки города. Многолетний опыт проведения публичных слушаний доказал большой демократический потенциал данного института, его востребованность и действенность.
Публичные слушания в Екатеринбурге отличает важная особенность. По федеральному законодательству о местном самоуправлении допустимо не проводить слушания, если они связаны с приведением муниципальных уставов в соответствие с нормами федеральных законов. Практика публичных слушаний в Екатеринбурге не знает таких исключений, поскольку городская власть и общественность исходят из важности общественного обсуждения любых уставных изменений, даже если они носят по сути «технический» характер.
При этом публичные слушания по важнейшим вопросам развития Екатеринбурга приобрели массовый характер: вслед за обсуждением новой структуры органов местного самоуправления в 2010 г. почти двухтысячную аудиторию собрали публичные слушания по вопросам преобразования муниципального образования «город Екатеринбург» в декабре 2014 г. Слушания
в этих случаях поставили точку в масштабной общественной дискуссии о перспективах развития города.
Динамичные события в сфере самоуправленческих отношений в Екатеринбурге, Свердловской области и РФ в последние годы побудили горожан к поиску новых форм участия в осуществлении местного самоуправления. Так, в 2010 г. в порядке правотворческой инициативы в Устав города были внесены изменения, касающиеся структуры органов местного самоуправления
2014 г. также привнес в самоуправленческий опыт Екатеринбурга пример попытки проведения опроса жителей по поводу возможного преобразования муниципального образования «город Екатеринбург». В сентябре -октябре 2014 г. был проведен опрос жителей Екатеринбурга по вопросу переименования улицы Технологической. Позиция граждан, проживающих на территории опроса, была учтена органами местного самоуправления при рассмотрении данной инициативы.
В январе 2015 г. состоялись опросы граждан по поводу присоединения к Екатеринбургу 11 поселков. Несмотря на то что одновременное проведение комплекса мероприятий в 11 населенных пунктах потребовало дополнительных усилий организаторов, по их результатам был сделан объективный вывод о мнении жителей поселков по вопросу присоединения.
Рассмотрение важнейших инициатив с участием населения Екатеринбурга имеет под собой прочные правовые основания: нормы Закона о местном самоуправлении и Положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании „город Екатеринбург"», утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 14 февраля 2006 г.
Вторая задача - подготовка квалифицированных кадров для профессиональной работы в органах местного самоуправления, способствующая надлежащей реализации полномочий, которыми эти органы наделены в силу закона. Это залог эффективного местного самоуправления.
Задача подготовки квалифицированных профессиональных кадров муниципальных служащих должна возлагаться в том числе на учреждения дополнительного профессионального образования в муниципальных образованиях. Например, в Екатеринбурге Институт муниципального управления взял на себя реализацию таких направлений, как обучение, повышение квалификации специалистов муни-
ципальной сферы и разработка проектов нормативных правовых актов для Екатеринбурга и других муниципальных образований РФ. В результате удалось обеспечить ежегодное повышение квалификации 150 муниципальными служащими, подготовить проекты муниципальных правовых актов, регулирующих формы и порядок непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования «город Екатеринбург».
Третья задача - развитие ключевых общественных институтов, представляющих особую важность для городов-миллионников, где полноценная обратная связь с населением должна осуществляться с участием таких специализированных совещательных органов, как общественная палата муниципального образования.
Вопросы общественного контроля и предварительного участия в обсуждении важнейших правовых инициатив в последние годы становятся едва ли не ключевыми для обеспечения подлинного партнерства между властью и обществом.
Созданная в соответствии с решением Екатеринбургской городской Думы от 28 июня 2006 г. Общественная палата муниципального образования «город Екатеринбург» представляет собой постоянно действующий общественный форум, обсуждающий значимые проблемы города и перспективы муниципального развития. За годы своей работы Палата приобрела авторитет, наладила организационные и функциональные формы и методы работы, оформилась структурно, регулярно пополняется новыми кадрами, а ее деятельность регулярно освещается в средствах массовой информации.
Общественная палата призвана укреплять свой статус органа общественного контроля, обеспечивающего устойчивое развитие города путем предварительного обсуждения важнейших инициатив всех уровней власти, проведения «нулевых» чтений по проектам муниципальных правовых актов.
Четвертая задача - оптимизация территориальной структуры муниципального образования. Так, муниципальное образование «город Екатеринбург» состоит из 30 населенных пунктов. Некоторые из них существуют лишь юридически, поскольку фактически население в них отсутствует. Среди населенных пунктов, составляющих муниципальное образование «город Екатеринбург», имеется и населенный пункт город Екатеринбург. Присоединение к Екатеринбургу (как населенному пункту)
поселков, входящих в состав муниципального образования, будет способствовать их социально-экономическому развитию, улучшит инвестиционный климат на местах, а также даст возможность использовать при этом более рациональные управленческие механизмы.
В январе 2015 г. реализован первый этап этой работы: в 11 поселках (Глубокое, Гора Хрустальная, Козловский, Лиственный, Мо-стовка, Перегон, Приисковый, Светлая Речка, Семь Ключей, Хутор, Ягодный) были проведены мероприятия в рамках опросов населения (о чем мы упоминали выше). Большинство жителей поддержали присоединение поселков к Екатеринбургу.
Пятая задача - развитие и повышение правовой и политической культуры, что позволит сформировать необходимый уровень знаний о структуре и закономерностях функционирования государства, местного самоуправления и общества, о соотношении государственной власти и местного самоуправления, полномочиях органов местного самоуправления и возможностях участия жителей города в его осуществлении. Это обеспечит осознанную реализацию гражданами своих прав и осознанное исполнение возлагаемых на них законом обязанностей.
Над реализацией названной задачи органы местного самоуправления работают совместно с Избирательной комиссией муниципального образования «город Екатеринбург».
В 2009 г. Комиссия, объединив усилия с органами местного самоуправления и их структурными подразделениями, развернула масштабную деятельность по совершенствованию правовой культуры жителей муниципального образования. Ежегодно Комиссия проводит не менее двух-трех крупных общегородских мероприятий, направленных на вовлечение в число социально активных граждан представителей подрастающего поколения и горожан, уже обладающих избирательным правом. Традицией стали проводимые Комиссией ежегодные конкурсы среди учащейся молодежи и юношества, в которых принимают участие коллективы десятков городских образовательных организаций.
За 2009-2014 гг. организованы ряд выставок, дискуссионных мероприятий, научно-практических семинаров, в ходе которых жители Екатеринбурга получили возможность повысить собственную информированность об истории, текущем состоянии и перспективах
развития местного самоуправления, участия в выборах и референдумах, о своих правах и обязанностях как субъектов отношений в сфере самоуправления.
Примером системной, комплексной работы по развитию и повышению правовой культуры горожан стала принятая Комиссией в апреле 2013 г. Программа информационно-разъяснительной деятельности при проведении выборов в органы местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург». Эта программа, направленная на обеспечение условий для осознанного волеизъявления граждан и гласности муниципальных выборов, включала комплекс мероприятий по формированию устойчивой мотивации избирателей Екатеринбурга к осуществлению осознанного выбора; созданию системы повышения профессиональной компетентности организаторов и участников избирательного процесса; проведению мониторинга отношений различных участников избирательного процесса с целью получения информации, позволяющей оперативно реагировать на возникающие проблемы, которые препятствуют реализации избирательных прав граждан; координации работы всех субъектов информационно-разъяснительной деятельности для оперативной корректировки задач и содержания информирования в случае возникновения нестандартных ситуаций.
В число указанных в программе мероприятий входили опубликование в периодических печатных изданиях разъяснений значения выборов в органы местного самоуправления, организация теле- и радиопередач, участие руководителей органов местного самоуправления, избирательных комиссий в информационно-аналитических программах на каналах телерадиовещания; выпуск собственных печатных изданий избирательных комиссий; обучение организаторов выборов; использование информационно-телекоммуникационной сети Интернет; выступления на предприятиях, в организациях, на массовых мероприятиях; обновление и пополнение информационных стендов; организация пресс-конференций и брифингов; проведение исследований среди избирателей и т. д.
Шестая задача - развитие института территориального общественного самоуправления (далее - ТОС). ТОС является эффективным инструментом реализации горожанами права на участие в осуществлении местного самоуправления. Под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образо-
вания для самостоятельного и под свою ответственность проведения в жизнь собственных инициатив по вопросам местного значения.
Работа органов местного самоуправления Екатеринбурга с ТОС строилась в несколько этапов. На первом этапе создавалась необходимая нормативная база (решение городской Думы от 24 января 2006 г. «О порядке организации осуществления территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании „город Екатеринбург"»3). Второй этап (2006-2008 гг.) касался решения организационно-правовых вопросов, связанных с регистрацией ТОС, фиксацией территории их функционирования. Данная работа осуществлялась Администрацией города и городской Думой в соответствии с их полномочиями. На третьем этапе (имеющем характер постоянного) предполагалось расширение деятельности ТОС. Так, если до 2006 г. различные формы ТОС охватывали менее 40 % территории Екатеринбурга, то к 2010 г. - уже более 70 %. В рамках данного этапа проводилось и проводится обучение кадров ТОС новым формам работы, касающимся управления жилым фондом, реализации общественных инициатив, оформления и получения грантов. Четвертый этап (2010 г. - настоящее время) связан с внедрением новых форм финансирования ТОС через систему выделения грантов, впоследствии - выделения субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального образования «город Екатеринбург».
Седьмая задача - межмуниципальное сотрудничество. Это как тесное взаимодействие с муниципальными образованиями региона, в особенности с крупнейшими центрами социально-экономического развития, так и постоянная совместная работа с административными центрами (столицами) других субъектов РФ. Например, органы местного самоуправления и общественники Екатеринбурга сформировали традиции межмуниципального сотрудничества на уровне Свердловской области, Уральского федерального округа (и Уральского региона в широком смысле), РФ в целом. Эти традиции должны и будут развиваться.
Особое место в межмуниципальном сотрудничестве занимает активное участие Екатеринбурга в различных объединениях, ассоциациях муниципальных образований, таких как Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, «Города Урала», и ряде иных межмуниципальных структур, призванных обсуждать наиболее значимые ини-
циативы в сфере местного самоуправления, обмениваться опытом социально-экономического развития муниципальных образований, совершенствования управленческих механизмов.
Восьмая задача - поддержка органами местного самоуправления важнейших федеральных инициатив, направленных на совершенствование механизмов института местного самоуправления и его популяризацию среди жителей муниципальных образований. Другой важной составляющей этого процесса является мониторинг муниципальных практик, реализуемых в муниципальных образованиях.
Так, руководство Екатеринбурга придает большое значение мероприятиям, проводимым в рамках Дня местного самоуправления, учрежденного Президентом РФ и празднуемого
Руководство Екатеринбурга придает большое значение мероприятиям,
проводимым в рамках Дня местного самоуправления, учрежденного Президентом РФ и празднуемого ежегодно 21 апреля
ежегодно 21 апреля. В частности, в 2013 г. эта работа велась в рамках комплексного Плана мероприятий, посвященных Дню местного самоуправления, утвержденного главой Екатеринбурга.
В 2014 г. ко Дню местного самоуправления муниципальными органами был подготовлен специальный издательский проект - красочное репринтное издание Жалованной грамоты городам 1785 г. Принято считать, что именно она положила начало правовому оформлению института самоуправления в России. Благодаря изданию, безвозмездно предоставленному для пополнения библиотечных фондов, образовательным организациям, иным учреждениям на территории Екатеринбурга и муниципалитетам-партнерам, горожане получили возможность ознакомиться с непростым историческим путем развития института местного самоуправления, осознать его высокое значение.
Внимание к общероссийским проектам, посвященным местному самоуправлению, усилия по их реализации в Екатеринбурге позволяют городу следовать общей логике, задаваемой руководством страны.
Приобрести системный, комплексный характер такая работа должна с началом издания планируемого журнала «Муниципальные прак-
тики», который будет ежеквартально обобщать наиболее интересные и социально значимые муниципальные практики в Екатеринбурге.
За последние годы Екатеринбург накопил уникальный качественный опыт осуществления местного самоуправления. Это подтверждается высокими оценками независимых экспертов и сторонних наблюдателей, которые анализируют основные городские документы, Стратегический план и Устав города, а также общим уровнем развития экономической и политической сферы города. Такой опыт необходимо распространять среди сопоставимых с Екатеринбургом муниципалитетов-миллион-ников. Наряду с этим требуется внимательное изучение опыта других муниципальных образований, которое позволит Екатеринбургу и в будущем удерживать среди них лидирующие позиции благодаря эффективной системе местного самоуправления, основанной на активности сообщества свободных и равных горожан и партнерских взаимоотношениях между институтами власти и местным сообществом.
Вместе с тем проблемы, на решение которых направлен Стратегический план совершенствования местного самоуправления, приобретают особую актуальность в связи с общефедеральными преобразованиями в этой сфере, начавшимися в 2014 г. Основываясь на тезисах
федерального руководства страны, большинство регионов организуют открытое обсуждение вопросов статуса и перспектив тех или иных способов организации управления в муниципальных образованиях. Учитывая, что целью проводимых преобразований в муниципалитетах являются повышение эффективности и оптимизация работы органов местного самоуправления, можно утверждать, что обеспечение обратной связи между населением и муниципальными структурами, необходимость тех или иных изменений прямо зависят от уровня развития института местного самоуправления в каждой отдельной взятой территории.
Таким образом, результаты работы в рамках стратегического проекта развития местного самоуправления в Екатеринбурге позволят объективно оценить необходимость изменения механизмов осуществления местного самоуправления в Екатеринбурге и иных муниципальных образованиях, определить, насколько усилия муниципального образования обеспечивают эффективность системы местного самоуправления.
1 Рос. газета. 2003. 8 окт.
2 Вечерний Екатеринбург. 2006. 4 и 5 апр.
3 Вестн. Екатеринбургской городской Думы. 2006. № 105.
